Czy kary nakładane przez TSUE są legalne? Tak, są. Dzięki rządom Szydło i Morawieckiego

Spór o Turów z Czechami został wreszcie zażegnany, ale wszystko wskazuje na to, że na odcinku unijnym to jeszcze nie koniec batalii. Premier Morawiecki zapowiedział, że zrobi wszystko, by Polska nie musiała płacić kar nałożonych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejski za utrzymywanie działalności kopalni wbrew decyzji sądu nakazującej jej natychmiastowe zawieszenie.

Zaś z kręgów obozu rządowego płynie narracja podważająca w ogóle legitymizację podejmowanych przez TSUE i Komisję działań.

Europosłanka Anna Zalewska twierdzi, że „nie ma i nie było podstaw prawnych [do nałożenia kary finansowej], w związku z tym groźby Komisji, że będzie potrącać, są także bezpodstawne, bo nie ma takiego mechanizmu traktatowego, żeby tak funkcjonował przepływ gotówki w Unii Europejskiej”.

Z kolei bliska dziś PiS była europosłanka Genowefa Grabowska utrzymuje w wywiadzie dla TVP Info, że pieniądze odebrane Polsce trafią do Komisji i oznaczać to będzie „nieuzasadnione wzbogacenie się przez Komisje Europejską”.

Jej zdaniem „ktoś złośliwy mógłby powiedzieć, że Komisja Europejska chce się wzbogacić ściągając dodatkową kontrybucję od państwa członkowskiego”.

Nie jest pewne, czy PiS będzie chciało wejść teraz na drogę konfrontacji, której kierunek wyznaczać mogłyby te wypowiedzi. Ale zawarte w nich argumenty będą z pewnością powracać, i to w nieodległej przyszłości.

Rząd PiS nie płaci

Polska nie płaci już także kary nałożonej na nią za brak działań w sprawie Izby Dyscyplinarnej. Komisja za chwilę upomni się i o te kwoty, a w razie braku reakcji odbierze je sobie z przeznaczonych dla nas płatności z budżetu UE.

Czy Warszawa będzie chciała zakwestionować legalność tego kroku i zdecydować się na retorsje, którymi rząd PiS niejednokrotnie groził?

Warto przyjrzeć się bliżej, na czym opierają się zarzuty PiS pod adresem Unii, zwłaszcza że sprawa Turowa jest bez precedensu. Nigdy wcześniej Komisja nie musiała ściągać pieniędzy od państwa członkowskiego wbrew jego woli egzekwując decyzję o karze nałożonej przez Trybunał Sprawiedliwości.

Kolejny antyunijny mit

To świetny materiał do kolejnej antyunijnej nagonki ustawiającej polski rząd w roli ofiary bezwzględnej brukselskiej biurokracji. W ostatnich dniach ruszyła finansowana z publicznych pieniędzy akcja dezinformacyjna na temat cen energii wbrew faktom przekonująca, że za ich wzrost w 60 proc. odpowiada polityka klimatyczna UE.

Bezprawne jakoby działania instytucji UE w sprawie Turowa i Izby Dyscyplinarnej służyć mogą stworzeniu podobnego mitu.

Tymczasem sprawa ma znaczenie fundamentalne. Przede wszystkim dla całej Unii Europejskiej, bo chodzi o zdolność jej organów do egzekwowania prawa, na którym opiera się jej funkcjonowanie.

Ocena ostatnich działań TSUE i Komisji ma także kluczowe znaczenie dla państw członkowskich, a zwłaszcza tych, które nie chcą podporządkowywać się wspólnym regułom gry. W tle dyskusji sprowokowanych przez postępowanie rządu polskiego

O tym, jaki przybiorą one ostatecznie kształt, zdecyduje zarówno prawo, jak i polityka.

Są procedury w Traktacie Europejskim

Nie jest tak, że Unia Europejska stąpa w tym zakresie po całkowicie nowym lądzie. Traktat europejski przewiduje przecież szereg różnych procedur pozwalających przeciwdziałać naruszeniom prawa. Najważniejszym instrumentem są skargi Komisji (art. 258 Traktatu) składane do TSUE na uchylające się od swoich zobowiązań państwa.

Następstwem takich skarg są decyzje i wyroki tego Trybunału, które muszą być przez wszystkich respektowane. Dlatego traktat przewiduje też kary finansowe nakładane przez TSUE, jeśli tak się nie dzieje (art. 260 Traktatu).

Jest też tzw. procedura artykułu 7, która może doprowadzić do ukarania kraju łamiącego zobowiązania np. poprzez odebranie głosu lub pieniędzy. Ale ona wymaga jednomyślnej decyzji i przez to jest politycznie martwa.

Jednakże w ostatnich latach, głównie za sprawą Polski rządzonej przez PiS, okazało się, że twórcy traktatów wszystkich okoliczności nie przewidzieli. Dla prawnika to nic szczególnego. Po to są przecież sądy, żeby dokonywać wykładni istniejących przepisów i rozstrzygać spory prawne.

Ale gdy chodzi o relacje między państwami a instytucjami UE, to takie sytuacje stają się łatwo zarzewiem konfliktów o charakterze (także) politycznym. Zwłaszcza kiedy sąd – w tym wypadku TSUE – musi dokonywać interpretacji przepisów dotyczących jego własnych uprawnień i kompetencji.

Traktaty nie przewidziały przede wszystkim dwóch sytuacji

Po pierwsze, tego, że w jakimś kraju członkowskim dojdzie do systemowego załamania się rządów prawa. A trójpodział władzy, niezależność sądów i demokracja to aksjomaty całego systemu UE, bez których tak ścisła integracja różnych państw nie może w ogóle funkcjonować.

Po drugie, twórcy traktatów niewiele miejsca poświęcili scenariuszowi, w którym jakiś kraj członkowski w sposób celowy i uporczywy odmówi podporządkowywaniu się decyzjom najwyższego unijnego sądu. Widocznie trudno im było sobie taką sytuację wyobrazić. Faktycznie, do niedawna nie miała ona miejsca.

Ale w obu kwestiach rząd PiS pokazał, że wszystko jest możliwe.

W sporze o praworządność precedens polegał na tym, że po raz pierwszy w historii kwestie systemu sprawiedliwości i niezawisłości sędziowskiej w państwie członkowskim stały się przedmiotem postępowań przed Trybunałem.

Zasadniczo ustrój sądów nie jest materią unijną. Podstawą do działania – kwestionowaną przez rząd polski – stały się artykuł 2 Traktatu mówiący rządach prawa jako podstawowej wartości UE oraz artykuł 19 mówiący o prawie do „skutecznej ochrony sądowej”, którą wszystkie państwa członkowskie muszą zagwarantować.

Nic więcej w traktacie na temat sądów nie ma. W kolejnych wyrokach TSUE zdefiniował, co znaczy i czego wymaga „skuteczna ochrona sądowa” (przede wszystkim sądów w pełni niezależnych od władzy) i doszedł do wniosku, że system sprawiedliwości w Polsce z różnych powodów jej nie zapewnia.

Czy Trybunał wykroczył tym samym poza prawo traktatowe i powierzony mu mandat? O tym za chwilę.

PiS jako katalizator

Sprawa kar finansowych za Turów czy Izbę Dyscyplinarną wiąże się z drugą z wspomnianych kwestii, w których rządowi PiS przypadł w udziale niechlubny tytuł katalizatora przełomu w unijnej jurysdykcji.

W przeszłości unijny trybunał nakładał na różne państwa kary finansowe za to, że ociągały się z realizacją jego wyroków. To procedura silnie umocowana w traktacie o funkcjonowaniu UE Stanowi on, że „jeżeli Trybunał stwierdza, że dane Państwo Członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub karę pieniężną” (art. 260).

Problem w tym, że w kwestii Turowa taki ostateczny wyrok nie zdążył w ogóle jeszcze zapaść. Podobnie rzecz ma się z Izbą Dyscyplinarną. W obu przypadkach TSUE nie nałożył kar za ignorowanie „pełnego” orzeczenia, lecz podjętych w trakcie postępowania decyzji nakazujących zatrzymanie – do czasu wydania wyroku – działalności, odpowiednio, kopalni i izby.

Politycy PiS twierdzą, że takie działania są bezprawne i to sam TSUE łamie traktaty.

Ta sprawa wygląda na zagmatwaną i jest taką - zwłaszcza dla laików - w rzeczywistości. Ale w tle skomplikowanego sporu o znaczenie poszczególnych artykułów traktatu i ich podpunktów, skrywa się wspomniany wcześniej fundamentalny dylemat.

Polska jest tutaj nie tylko prekursorką, lecz także recydywistką. Ani sprawa Turowa, ani Izby Dyscyplinarnej nie były pierwszymi, w których rząd PiS otwarcie zignorował decyzję TSUE. Precedensem była sprawa wycinek Puszczy Białowieskiej i podjęte wówczas przez TSUE decyzje miały prawdziwie przełomowy charakter.

Precedens z Puszczą Białowieską

Postawa sądu z Luksemburga w dwóch pozostałych kwestiach jest tylko konsekwencją przyjętej wówczas linii.

Przypomnijmy: wycinka starodrzewu Puszczy stała się przedmiotem skargi Komisji jako w jej ocenie naruszająca prawo ochrony środowiska UE. W lipcu 2017 roku TSUE nakazał polskiemu rządowi wstrzymanie takich działań do czasu zakończenia postępowania sądowego korzystając z prawa przysługującego mu na mocy art. 279 traktatu.

Mówi on - to bardzo ważne w kontekście omawianych tu zagadnień - że „w sprawach, które rozpatruje, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może zarządzić niezbędne środki tymczasowe”.

Weźmy kwestię Puszczy Białowieskiej. Według Komisji, która jest, jak TSUE, strażniczką prawa UE, wycinka była jego naruszeniem. Ale ostateczne stwierdzenie takiego stanu rzeczy, czyli wydanie wyroku przez TSUE, zabiera dużo czasu. Co by się stało, gdyby Lasy Państwowe dokończyły w parę miesięcy wycinkę, a po roku TSUE orzekł, że była ona bezprawna?

Działania podejmowane już w trakcie postępowania przyniosłyby nieodwracalną szkodę, a sam wyrok byłby jak musztarda po obiedzie. Właśnie po to traktat daje TSUE możliwość zastosowania „niezbędnych środków tymczasowych”. Mają one zabezpieczyć Unię przed powstaniem potencjalnie bezprawnych, a nieodwracalnych faktów, ale nie przesądzają treści ostatecznego wyroku. W tym konkretnym przypadku gdyby TSUE orzekł, że Komisja nie ma racji, wycinka mogłaby zostać podjęta na nowo.

Dokładnie z tego samego instrumentu TSUE skorzystał w przypadkach Turowa i Izby Dyscyplinarnej. Dalsza działalności kopalni funkcjonującej na podstawie budzącej poważne wątpliwości prawne licencji i przy braku działań osłonowych oznaczała nieodwracalne skutki dla zaopatrzenia w wodę wsi po stronie czeskiej.

Zaś dalsze działania Izby Dyscyplinarnej o wątpliwym statusie (ostatecznie faktycznie uznanej przez TSUE za bezprawną) mogły naruszać prawo do niezawisłego sądu. TSUE powiedział więc „stop!” i kazał czekać do ostatecznego wyroku.

Rząd PiS ignoruje

Polski rząd nie zastosował się do żadnej z tych decyzji. Po użyciu środka tymczasowego wycinka w Puszczy nabrała nawet tempa. Turów działa dalej, podobnie jak Izba Dyscyplinarna. W żadnym z tych przypadków rząd nawet nie ukrywał, że decyzję TSUE ma w nosie.

A w kontekście Izby Dyscyplinarnej w październiku 2021 roku zapadł wyrok pseudo Trybunału Konstytucyjnego – wydany na wniosek rządu – zakazujący wręcz w rozumieniu polskich władz wykonane jakichkolwiek decyzji TSUE w sprawach dotyczących sądów.

Taka sytuacja nigdy wcześniej nie miała miejsca.

Jak Trybunał, którego traktatowym obowiązkiem jest dbanie o to, by prawo Unii było przestrzegane, miał odpowiedzieć na tak oczywisty przejaw niesubordynacji wobec tego prawa?

Co robić w sytuacji, gdy TSUE sięga po ważny, mający umocowanie w traktacie tymczasowy środek zabezpieczający, a rząd będący jego adresatem mówi, że po prostu go nie zastosuje?

Przełomowy wyrok TSUE

Próżno szukać w traktacie i innych dokumentach unijnych gotowej odpowiedzi na to pytanie.

Że skoro w traktacie nie jest jasno zapisane, jaka kara spotkać ma rząd odmawiający wykonania postanowienia TSUE, to taka odmowa ma pozostać bez kary?

Właśnie z tymi pytaniami zmierzył się TSUE po raz pierwszy w historii w przypadku Puszczy Białowieskiej. I w wydanym 20 listopada 2017 roku (w pełnym składzie!) – przełomowym – postanowieniu udzielił na nie odpowiedzi.

Trybunał uznał, że aby wyegzekwować przestrzeganie prawa UE ma prawo nałożyć tymczasową karę pieniężną za niestosowanie się do jego decyzji o zabezpieczeniu. I to pomimo że traktat explicite nie przewiduje w ogóle takiego wariantu.

Trybunał uznał, że sytuacja, w której jego ostateczny wyrok mógłby się okazać bez znaczenia i nieskuteczny ze względu na politykę faktów dokonanych prowadzoną przez rząd (w tym wypadku Polski), byłaby naruszeniem fundamentalnej dla UE zasady rządów prawa, wypaczeniem ducha traktatu i sprzeczna z interesem całej wspólnoty.

W jego ocenie może podjąć „wszelkie środki”, aby zapobiec takiemu scenariuszowi. Artykuł 279 traktatu mówi zresztą o „niezbędnych środkach tymczasowych” – takim niezbędnym i ostatecznym środkiem może być według TSUE też kara finansowa, jeśli samo polecenie zaprzestania określonych działań w żaden sposób nie skutkuje.

Dokładnie tą samą logiką kierował się TSUE nakładając kary w sprawach Turowa i Izby Dyscyplinarnej, powołując się zresztą wprost na argumentację wyłożoną w decyzji „białowieskiej”.

Szydło i Morawiecki zapisali się w historii integracji UE

Podobnie jak w przypadku sporu o praworządność, tak i tu działania rządu PiS doprowadziły do powstania nowej praktyki prawnej dotyczącej działań instytucji UE w obronie podstaw funkcjonowania całej Unii.

Nie ulega wątpliwości, że rządy Szydło i Morawieckiego zapisały się tym samym wielkimi zgłoskami w historii integracji europejskiej.

Każdy inny rząd w dowolnym kraju członkowskim UE, który podniesie rękę na rządy prawa lub ignorować będzie decyzje TSUE, wie już dobrze, z jakimi konsekwencjami musi się liczyć. PiS wywołał wilka z lasu – teraz nie da się go już tam z powrotem zagonić.

PiS szuka sojuszników w wojnie z UE

Owszem, wielu europejskich suwerenistów, populistów, eurosceptyków, lecz także część akademików i ekspertów, uważa, że wilk (ponadnarodowe instytucje unijne) na za wiele sobie pozwala. Tego dotyczy polityczna batalia, która prowadzi dziś PiS szukając wsparcia u europejskiej skrajnej prawicy i Viktora Orbána.

Chcą oni ograniczyć możliwości działania Komisji czy TSUE i nie dopuścić do tego, co nazywają zagarnianiem przez nie coraz więcej władzy.

I w istocie jest tak, że ten konflikt rozstrzygnie się ostatecznie na gruncie politycznym, a nie prawnym. O tym, czy artykuł 279 traktatu pozwala Trybunałowi nakładać kary finansowe na państwa członkowskie – polski rząd twierdzi, że nie – prawnicy będą mogli spierać się jeszcze latami. Ale o tym, jaka interpretacja wygra i będzie miała zastosowanie w praktyce politycznej, zadecyduje wola polityczna państw członkowskich.

Uważa także, że kraje członkowskie powinny móc ignorować wiążące zgodnie z traktatem decyzje najwyższego sądu unijnego nie ponosząc za to żadnych konsekwencji, Argumentuje, że zapisy traktatowe są zbyt słabe, by takie działania instytucji UE uznać za legalne.

To spór o przyszłość Unii

Za tym sporem prawnym stoi fundamentalny konflikt polityczny, spór o władzę i o przyszłość UE.

Dlatego nowe podejście prawne i praktyka polityczna obrony rządów prawa w UE, która zrodziła się za sprawą PiS, musi uzyskać silne polityczne poparcie ze strony tych wszystkich, którym na przyszłości UE zależy.

To stawka tegorocznych wyborów prezydenckich we Francji i wyborów parlamentarnych na Węgrzech. Ale także sporu o Europę, który toczy się już w naszym kraju.

Nie, Komisja się nie wzbogaci

Na koniec słowo uspokojenia dla tych, którzy obawiają się, że kary finansowe, jakie musi zapłacić Polska, „wzbogacą” Komisję i, nie daj Boże, pójdą na pensje brukselskich biurokratów.

Rząd PiS uporczywie nie płaci należności, więc Komisja odbierze je z płatności przysługujących Polsce w ramach budżetu UE. Choć taka sytuacja nigdy jeszcze nie zaistniała, można przewidzieć, jak to będzie wyglądało. I nie, Komisja nie weźmie tych pieniędzy sobie do kieszeni na własne wydatki.

Odebrane Polsce pieniądze potraktowane zostaną zapewne jako środki nierozdysponowane przez kraje członkowskie w ramach budżetu rocznego UE. Zdarza się to często z różnych powodów. Takie środki alokowane są na inne, priorytetowe lub nie przewidziane wcześniej wydatki UE w ramach corocznej korekty budżetu.

Przygotowuje ją Komisja, ale zatwierdzić muszą państwa członkowskie i Parlament Europejski. Nie ma tu mowy o żadnej samowolce Komisji, a tym bardziej o jej wzbogaceniu się.