Decyzja KE ws. Węgier. „Orbán wściekły, choć nie boi się pseudoreform. KE mogła wymóc więcej” [WYWIAD]

Komisja Europejska przedstawiła dziś swoją ostateczną rekomendację w kwestii dalszego wstrzymywania środków UE dla Węgier w związku niewdrożeniem przez rząd w Budapeszcie wszystkich reform uzgodnionych w ramach mechanizmu praworządności. Jednocześnie KE zaakceptowała węgierski KPO, dzięki czemu środki przewidziane dla Węgier w ramach Funduszu Odbudowy nie przepadną.

Budapeszt nie ma co liczyć w najbliższym czasie na wypłatę 7,5 mld euro z Funduszu Spójności ani 5,8 mld euro z Funduszu Odbudowy. KE domaga się pełnego wdrożenia reform ustalonych w ramach 17 środków naprawczych, a także dokłada do tej puli 10 kamieni milowych dotyczących reformy wymiaru sprawiedliwości wynikających z KPO – czytamy w informacji opublikowanej przez KE.

"Pozytywnie oceniamy węgierski plan odbudowy. Jeśli chodzi o rządy prawa, Węgry zobowiązały się do przeprowadzenia istotnych reform. Dopiero po pełnym wdrożeniu tych reform dostęp do środków z Funduszu Odbudowy zostanie odblokowany zostanie" – powiedział Valdis Dombrovskis, wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej ds. gospodarki.

"Rządy prawa, w tym niezależny wymiar sprawiedliwości i skuteczny system przeciwdziałania korupcji, to kluczowe elementy demokratycznej UE. Komisja stoi na straży tych wartości z zaangażowaniem i determinacją (...). Węgry nie wypełniły zobowiązań uzgodnionych w ramach mechanizmu warunkowości (...) Dlatego Komisja proponuje Radzie kontynuowanie mechanizmu warunkowości budżetowej (...) Fundusze UE będą płynąć do Węgier dopiero wtedy, gdy wszystkie kamienie milowe zostaną w pełni zrealizowane" – powiedziała na konferencji prasowej Věra Jourová, wiceprzewodnicząca KE ds. wartości i przejrzystości.

„To dobra decyzja, choć dotychczasowe procedowanie w ramach mechanizmu warunkowości raczej nie daje nadziei na przeprowadzenie na Węgrzech jakichś naprawdę fundamentalnych reform. Nikt chyba nie wierzył w to, że węgierski rząd będzie naprawdę gotów do rozmontowania systemu, który budował przez ostatnich 12 lat” – mówi Márta Pardavi, współprzewodnicząca Komitetu Helsińskiego na Węgrzech.

Komitet Helsiński bardzo szczegółowo śledził proces uzgodnień między węgierskim rządem a KE, co nie było łatwe, bo negocjacje między KE a Węgrami zupełnie nie uwzględniały zaangażowania strony społecznej.

Rozmawiamy o zupełnym braku przejrzystości, pisanych na kolanie ustawach, dalece idącej niewystarczalności środków naprawczych, które zaakceptowała Komisja oraz trwającej na Węgrzech od lat budowie alternatywnych struktur władzy, które mają dać przetrwanie państwu Orbana nawet w wypadku przegranych wyborów.

„Korupcja to siła napędowa całego systemu"

Paulina Pacuła, OKO.press: Komisja Europejska ogłosiła dziś decyzję dotyczącą wdrożenia przez Węgry reform niezbędnych do odblokowania środków unijnych wstrzymanych w związku z naruszeniami praworządności. Będzie rekomendować państwom członkowskim dalsze wstrzymywanie wypłaty funduszy. KE oczekuje poprawnego wdrożenia 17 kamieni milowych oraz dodaje do tej puli 10 kamieni milowych związanych z realizacją Krajowego Planu Odbudowy. Co ważne, część z nich dotyczy reformy wymiaru sprawiedliwości. Cieszy Panią ta decyzja?

Márta Pardavi, Komitet Helsiński: Cieszy to zdecydowanie za duże słowo. To dobra decyzja, bo od początku mówiliśmy, że środki naprawcze ustalone w ramach procedury „pieniądze za praworządność” są dalece niewystarczające, by można było mówić o przywracaniu praworządności na Węgrzech. Dotychczasowe procedowanie w ramach mechanizmu warunkowości nie dawało nadziei na przeprowadzenie na Węgrzech naprawdę fundamentalnych i przywracających praworządność reform. Te nowe, tzw. super kamienie milowe wynikające z węgierskiego KPO, wreszcie dotkną problemu, na który także wielokrotnie zwracaliśmy uwagę, a mianowicie braku niezależności wymiaru sprawiedliwości. Natomiast żadne zmiany wprowadzone dziś nie cofną negatywnych zmian będących efektem nadużyć, których dopuszczano się przez lata.

Nie jest skutkiem ubocznym osłabienia demokratycznych czynników kontroli i równowagi, lecz ich przyczyną. To siła napędowa całego systemu. Jego najbardziej immanentna cecha, z której wynika zdolność tej władzy do przetrwania i reprodukcji. Od lat jesteśmy świadkami budowy na Węgrzech alternatywnych struktur władzy, które umożliwią utrzymanie dostępu do zasobów nawet na wypadek przegranej w wyborach. Na tym polega głębokie zawłaszczanie państwa. Środki naprawcze wynegocjowane przez Komisję Europejską, do wdrożenia których zobowiązał się węgierski rząd, w żaden sposób nie naruszają tej głębokiej struktury.

Dlaczego? Na papierze te wymogi wyglądają dość dobrze. Ma być reforma systemu zamówień publicznych, ustanowienie nowego biura antykorupcyjnego, antykorupcyjnej grupy zadaniowej, nowe regulacje dotyczące zwalczania konfliktu interesów, deklaracji majątkowych. Tych zmian jest dużo i wydaje się, że dotykają wielu obszarów funkcjonowania państwa. A teraz jeszcze reforma wymiaru sprawiedliwości.

Sam mechanizm warunkowości jest bardzo wąsko skonstruowanym narzędziem. Dotyczy tylko tych problemów, które bezpośrednio dotykają kwestii prawidłowości wydatkowania funduszy unijnych, a nie wydatków publicznych w ogóle. Tymczasem nadużycia dotyczą wszystkich środków publicznych, także – a może nawet przede wszystkim – pochodzących z budżetu krajowego.

Poza tym nawet w tym wąskim zakresie, którego mechanizm warunkowości dotyczy, wynegocjowane środki zaradcze są niewystarczające, bo są źle zaprojektowane i ulegają erozji na poziomie implementacji. Dokonaliśmy całościowej oceny wdrożenia wszystkich środków naprawczych i wyszło nam, że większość z nich nie została wdrożona w pełni.

Ten rząd radzi sobie z takimi rzeczami doskonale. Od lat zajmuje się budowaniem struktur, które wydają się instytucjami demokratycznymi, a które dzięki obsadzeniu lojalnymi ludźmi będą mogły służyć systemowi. Dlatego w wielu miejscach nie ma się do czego przyczepić na poziomie regulacji. Poza tym w takich kwestiach diabeł tkwi w szczegółach. Słabość tych środków naprawczych wynika z ich konstrukcji, dlatego ciężko mówić o jakichś fundamentalnych zmianach.

„Urząd ds. Etyki to nie biuro antykorupcyjne"

Dokładnie to zakwestionowała też Komisja, która zresztą od początku zatwierdzenie węgierskich reform i zgodę na wypłatę środków uzależniała od tego, jak te zmiany będą wyglądały na poziomie szczegółowej legislacji oraz w praktyce.

Tak, weźmy np. Urząd ds. Etyki, zupełnie nową instytucję, której celem według uzgodnień KE oraz Węgier miało być wzmocnienie zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości dotyczących wdrażania funduszy unijnych.

Problem jest taki, że ten nowy urząd nie ma żadnych uprawnień, które umożliwiałyby mu skuteczne wykrywanie i zapobieganie korupcji, nie ma żadnego umocowania w prawie karnym. W tym zakresie będzie musiał polegać na współpracy z już istniejącymi agencjami państwowymi, które dotąd nie radziły sobie ze ściganiem korupcji.

To jest bardziej instytucja rzecznika, a nie niezależne biuro antykorupcyjne, na co uwagę zwróciła też Komisja Europejska.

Funkcjonowanie tego urzędu będzie zależało tak naprawdę od determinacji osób, które będą w nim zasiadać. Od tego, w jakim stopniu będą gotowi do podnoszenia spraw korupcji na wysokim szczeblu, nie mając tak naprawdę wystarczającego wsparcia instytucjonalnego. A pamiętajmy, że mają zajmować się sprawami, w które wplątany jest gigantyczny interes finansowy bardzo potężnych ludzi.

Oprócz uprawnień takich instytucji istotny jest też proces selekcji kandydatów. Z ekspertyzy Komitetu Helsińskiego wynika, że także tu pojawiły się wątpliwości.

Tak, problemy wystąpiły też już na etapie selekcji kandydatów. W naszym opracowaniu wskazujemy, że procedura nominacji była bardzo niejasna. Były możliwości manipulacji jej wynikami już na etapie zgłoszenia się kandydatów.

Kryteria oceny kandydatur były dość subiektywne, istniało pole manewru do manipulacji ostateczną oceną punktową, a w konsekwencji wynikiem całego konkursu. Część kandydatur była jawna, część nie, nie wiemy, kim były te osoby i na jakiej podstawie zostały odrzucone.

Teoretycznie też do 19 listopada Urząd miał zacząć działać pełną parą, tymczasem na razie mamy zarząd i nic więcej.

Mieliście jakiś udział w wypracowywaniu środków zaradczych?

Nie, węgierski rząd nie zapraszał nikogo do konsultacji. Z poziomu UE to były negocjacje dwustronne.

Mogliśmy tylko obserwować, jak jesienią rząd przepychał przez parlament kolejne ustawy, zupełnie bez żadnych konsultacji, dodając je do porządku obrad na ostatnią chwilę, nie udostępniając dokumentów.

Teoretycznie mogli to robić, bo mają przecież bezwzględną większość, nie muszą dogadywać się nawet z jakimiś małymi partiami, by coś przegłosować. Ale cały ten proces był chaotyczny i dziwny. Ustawy były przepychane jednego dnia, a następnego znowu głosowane były jakieś zmiany.

Staraliśmy się wstrzelić w ten proces z naszymi postulatami i opiniami, ale często przygotowując opinie o poprawkach ustaw, nie mieliśmy nawet wglądu do pełnej propozycji rządu.

Wiele zastrzeżeń zgłosiliście też do powstania antykorupcyjnej grupy zadaniowej argumentując, że jej możliwości są bardzo ograniczone. Jak ma działać ta nowa instytucja i na czym polega ograniczenie?

Rząd zobowiązał się do powołania do 1 grudnia 2022 roku antykorupcyjnej grupy zadaniowej, której zadaniem ma być - zgodnie z dokumentem Komisji - „badanie istniejących środków antykorupcyjnych i opracowywanie propozycji dotyczących poprawy wykrywania, dochodzenia, ścigania i karania praktyk korupcyjnych”, a także sporządzenie rocznego sprawozdania na temat korupcji. Rząd ma opublikować te sprawozdania i jeśli nie zdecyduje się wdrożyć żadnych rekomendacji, ma przekazać uzasadnienie do grupy zadaniowej.

To kolejne ciało doradcze, które będzie przygotowywało raporty. Tymczasem raportów o korupcji na Węgrzech nie brakuje – mamy świetne organizacje trzeciego sektora, które śledzeniem korupcji zajmują się od wielu lat. Według naszej oceny grupa zadaniowa nie będzie w stanie pełnić istotnych funkcji nadzorczych ani rekompensować braku regularnych konsultacji z ekspertami w dziedzinie walki z korupcją.

Na straży systemu stoi upolityczniona prokuratura

Problem z korupcją na Węgrzech polega przede wszystkim na tym, że sprawy o korupcję na wysokim szczeblu bardzo rzadko trafiają do sądów. Upolityczniona prokuratura pełni w pewien sposób rolę „gate keepera”. Jednym z narzędzi, które miałyby wychodzić naprzeciw temu problemowi, jest wprowadzenie kontroli sądowej decyzji prokuratorskich oraz decyzji organów śledczych w sytuacjach, gdy odmawiają one wszczęcia postępowania w sprawach korupcyjnych, nie reagują na doniesienia o popełnieniu przestępstwa lub nie decydują się na przedstawienie aktu oskarżenia. Jak Pani ocenia wprowadzenie tego mechanizmu?

To niestety kolejny przykład reformy pozorowanej. Możliwość wystąpienia z wnioskiem o kontrolę sądową decyzji prokuratorskiej lub organu śledczego została przyznana osobom prywatnym i prawnym, tzn. taki wniosek może złożyć obywatel czy organizacja pozarządowa, firma itp. z powództwa prywatnego.

Tzn. że jeśli prokuratura odmówi wszczęcia postępowania w sprawie np. polityka posądzanego o przyjęcie łapówki albo niezgodne z prawem wzbogacenie, to osoby prywatne, organizacje III sektora mogą iść do sądu i złożyć wniosek o kontrolę takiej decyzji. Ale to sprawia, że ciężar zdobycia dowodów, które uzasadnią wniosek, spoczywa na nich.

Sprawy o korupcję to często bardzo skomplikowane sprawy. Prokuratura dysponuje szeregiem uprawnień śledczych do gromadzenia materiału dowodowego, którym nie dysponuje żadna organizacja pozarządowa, ani tym bardziej obywatel.

Prowadzenie takiej sprawy niesie też za sobą duże koszty prawne, bo strona występująca z wnioskiem o kontrolę sądową musi mieć reprezentanta. A co jeśli podejmiemy trud i polegniemy, a w międzyczasie osoba czy firma, której sprawa dotyczy, wytoczy nam proces? To wszystko sprawia, że w praktyce ten mechanizm jest bardzo słaby.

Czy jakieś sensowne zmiany udało się wprowadzić w kwestii tych niezwykle kontrowersyjnych, utworzonych półtora roku temu „funduszy zaufania publicznego”, do których został wytransferowany majątek publiczny? Chodziło o objęcie ich zamówieniami publicznymi oraz przeciwdziałanie konfliktom interesów. Może Pani wytłumaczyć, jak one działają?

Tak, utworzone w maju 2021 roku fundusze zaufania publicznego to bardzo specyficzny wymysł węgierskiego rządu, który pozwolił na sprywatyzowanie ogromnej części majątku publicznego.

To miał być nowatorski system finansowania szkolnictwa wyższego i kultury. Zamiast finansować edukację czy kulturę z subwencji budżetowej, utworzono instytucje zarządzające, tzw. fundusze zarządzające zaufania publicznego, którym przekazano cały majątek danej instytucji oraz bieżące finansowanie i ona tym majątkiem zarządza.

W zarządach funduszy zasiedli głównie politycy: Tibor Navracsics, minister rozwoju regionalnego stanął na czele rady powierników Uniwersytetu Pannon w Veszprém, minister spraw zagranicznych Péter Szijjártó zasiadł w radzie powierników Uniwersytetu Széchenyi w Győr, János Lázár zasiada w radzie powierników fundacji Węgierskiego Uniwersytetu Rolniczo-Przyrodniczego, ministra sprawiedliwości Judit Varga w radzie nadzorczej funduszu zarządzającego uniwersytetem w Miszkolc, minister finansów Mihály Varga jest zarządzie uniwersytetu Óbudy itp. Już samo zasiadanie w radach tych funduszy jest bardzo intratnym zajęciem. Wynagrodzenia wynoszą po kilka tysięcy euro miesięcznie.

Co ciekawe, kiedy środki publiczne zostaną już przekazane, taki fundusz zaczyna działać jak instytucja prywatna. Może zdecydować o sprzedaży części tego majątku, np. nieruchomości i przeniesienia uniwersytetu w inne miejsce, a cała transakcja będzie traktowana jako poufna i objęta tajemnicą handlową.

To dlatego Komisja Europejska domagała się zmian w tym obszarze, wyeliminowania konfliktu interesów oraz zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków publicznych. Ale żadne zmiany nie zaszły, członkowie rządu wciąż pełnią te funkcje, a ustawa o funduszach była zmieniana wte i wewte. Wprowadzono zmiany, a po kilku dniach je cofnięto.

Ostatecznie w ramach przeciwdziałania konfliktowi interesów wprowadzono obowiązek składania deklaracji o istnieniu lub nieistnieniu konfliktu interesów przez osoby nominowane do zasiadania w tych radach. Ale nie ustanowiono żadnego efektywnego mechanizmu kontroli prawdziwości tych deklaracji. To kolejny przykład zmiany pozorowanej.

To pokazuje też bardzo istotny mechanizm demontażu demokracji i zawłaszczania państwa. Korupcja polityczna w dzisiejszych czasach to często tworzenie takich skomplikowanych mechanizmów prawnych, które umożliwiają sprzeniewierzanie środków. Rząd węgierski przykłada bardzo dużą wagę do budowania takich fasad.

Baza danych o zamówieniach publicznych wciąż niepełna

Środki zaradcze miały wychodzić naprzeciw fundamentalnym problemom m.in. w zakresie przetargów publicznych – Komisja wskazywała na szereg braków w prawie zamówień publicznych, braku konkurencji, dużym odsetku postępowań z jednym oferentem, stosowaniu tzw. umów ramowych, które sprawiają, że jak ktoś raz już wygra przetarg, to potem są mu zlecane kolejne zadania już poza przetargiem, braku regulacji dotyczących eliminowania konfliktu interesów, czyli sytuacji, w których np. zamówienie publiczne zdobywa firma członka rodziny kogoś z szefostwa instytucji, która zleca to zamówienie itp. Co się udało osiągnąć w tej dziedzinie?

Też niewiele. Tu celem było zmniejszenie liczby przetargów publicznych, w których udział bierze jeden oferent, wdrożenie narzędzia, które pozwalałoby monitorować takie zamówienia (tzw. single bid reporting tool) oraz zwiększenie funkcjonalności bazy zamówień publicznych, aby całe postępowanie przetargowe było transparentne. To zostało wdrożone także tylko częściowo.

W bazie dostępne są tylko wybrane informacje na temat rezultatów przetargu. Wciąż nie ma danych o liczbie złożonych i odrzuconych ofert, żadnych szczegółów na temat tych ofert, nie ma listy firm zaproszonych do przetargu ani uzasadnień stosowania wyjątków od procedur, ani informacji o realizacji lub modyfikacjach zamówienia. A takie informacje powinny się tam znajdować.

Teraz dzięki zatwierdzeniu Krajowego Planu Odbudowy do pakietu kamieni milowych dodane zostały także kamienie milowe dotyczące reformy wymiaru sprawiedliwości. To daje nadzieję na większy wpływ tych zmian na faktyczny stan praworządności na Węgrzech?

To jest element niezbędny do tego, byśmy mogli mówić o poprawie stanu praworządności na Węgrzech, bo nie ma mowy o skutecznej walki z korupcją bez niezależnych sądów. Mimo to trzeba pamiętać o tym, że żadne środki naprawcze wdrożone dziś nie usuną szkód już wyrządzonych. Dlatego niezbędne jest dogłębne zbadanie systemu sądownictwa, żeby upewnić się, że wszyscy orzekający sędziowie zostali mianowani zgodnie z prawem.

Jeżeli celem środków zaradczych jest wzmocnienie mechanizmów, dzięki którym sprawy o korupcję będą trafiać do sądów, to musimy zagwarantować, że także w sądach zostaną odpowiednio potraktowane. Tak więc to oczywiście dobrze.

Te kamienie milowe w połączeniu ze środkami naprawczymi uzgodnionymi w ramach mechanizmu warunkowości dają trochę szerszy zakres reform. Zwłaszcza że kamienie milowe z KPO muszą być wdrożone w całości, by możliwa była wypłata środków, nie wystarczy częściowy postęp w kierunku danego celu.

„Węgierski rząd chciał zrobić tak mało, jak to tylko możliwe"

Z Pani opinii na temat wdrożenia tych środków zaradczych wyłania się bardzo pesymistyczny obraz. Pozorowane reformy, mało ambitne cele, brak woli politycznej do wprowadzania realnych zmian. Jest coś, co daje nadzieję, że ten proces może jeszcze nabrać prawdziwego rozpędu?

Trudno powiedzieć. Nikt chyba nie wierzył w to, że węgierski rząd jest gotów rozmontować system, który budował przez ostatnich 12 lat i który mu służy. Węgierski rząd chciał zrobić tak mało, jak to tylko możliwe i oczekiwał, że Komisja zadowoli się tym, co dobrze wygląda na papierze.

Cała nadzieja zatem w Komisji, że będzie naprawdę cisnąć na osiągnięcie celów bardziej niż zrealizowanie środków – bo to daje możliwość ich modyfikacji aż do momentu, że zadziałają naprawdę. Tu wydaje się, że ze strony Komisji jest chęć do takiego działania i to dobrze.