Dlaczego głosowanie korespondencyjne w Wielkiej Brytanii się nie udało?

Historia prawa do powszechnego głosowania korespondencyjnego w Wielkiej Brytanii rozpoczęła się w 2001 roku, na mocy ustawy o przedstawicielstwie społeczeństwa (The Representation of the People Act) uchwalonej w brytyjskim parlamencie w 2000 roku oraz dodatkowych regulacji (The Representation of the People (England & Wales) Regulations 2001) wprowadzonych w życie w 2001 roku.

Punktem wyjścia do reformy prawa wyborczego było zwycięstwo Partii Pracy w wyborach parlamentarnych w 1997 roku przy najniższej frekwencji od czasu II wojny światowej (71.4 proc., co jak na dzisiejsze standardy jest wynikiem nieprawdopodobnie wysokim).

W kolejnych miesiącach Brytyjczycy byli jednak znacznie mniej chętni, aby iść do urn: w wyborach samorządowych w 1998 roku swój głos oddało ledwie 28 proc., a rok później europosłów wybrała mniej niż jedna czwarta uprawnionych.

W efekcie nowe władze zdecydowały się na przyjrzenie się istniejącym procedurom wyborczym z ambicją maksymalnego ułatwienia oddania głosu. Zadanie zostało powierzone specjalnej grupie roboczej, a także parlamentarnej komisji ds. polityki wewnętrznej. Po wysłuchaniu ekspertów wspólnie wezwały do modernizacji praktyk wyborczych, w tym do umożliwienia powszechnego głosowania korespondencyjnego.

Ówczesny minister spraw wewnętrznych Jack Straw zwracał uwagę, że grupa robocza, opracowująca propozycje zmian, składała się z przedstawicieli głównych partii politycznych, administracji wyborczych oraz przedstawicieli samorządu.

Straw podkreślił też, że

Tak szeroki proces konsultacji nie był przypadkowy: ambicją rządu laburzystów było, aby nowe zasady posiadały ponadpartyjne poparcie wśród polityków, a w efekcie przekładały się na zaufanie ze strony wszystkich wyborców.

Programy pilotażowe były obiecujące

Początkowe wyniki były obiecujące i pobudzały nadzieje, że wypracowany model głosowania korespondencyjnego może pomóc w zmobilizowaniu wyborców.

W pierwszych programach pilotażowych, które przeprowadzono przy okazji wyborów samorządowych w 2000 roku w siedmiu miejscowościach (Swindon, Stevenage, Wigan, Bolton, Doncaster, Gateshead, Norwich) zaobserwowano wyraźny wzrost frekwencji, która w przypadku Gateshead uległa podwojeniu (do 60 proc.).

W kolejnych latach jednak, wraz z kontynuacją programów pilotażowych, pojawiało się coraz więcej wątpliwości. W 2003 roku Państwowa Komisja Wyborcza po raz pierwszy publicznie wyraziła obawy dotyczące bezpieczeństwa kart do głosowania. Wezwała do wprowadzenia ściślejszych regulacji i jasnej definicji wykroczeń związanych z głosowaniem korespondencyjnym, a także wprowadzenia systemu indywidualnej rejestracji wyborczej.

Zachęcony początkowymi wynikami rząd odrzucił jednak te rekomendacje, decydując się na przeprowadzenie kolejnego programu pilotażowego na terenie czterech angielskich regionów podczas połączonych wyborów samorządowych i europejskich w czerwcu 2004 roku.

Punkt zwrotny - skazanie za manipulowanie

Ten eksperyment okazał się punktem zwrotnym w debacie dotyczącej uniwersalnego głosowania korespondencyjnego. W czasie kampanii wyborczej poprzedzającej wybory prasa rozpisywała się o rozległych problemach administracyjnych. W tym m.in. o presji wywieranej na drukarnie nienadążające z przygotowywaniem kart do głosowania oraz na brytyjską pocztę, mającą w krótkim czasie dystrybuować przeszło 14 milionów pakietów do głosowania.

Szeroko relacjonowany proces sądowy uwypuklił skalę wyzwań i zagrożeń dla przebiegu wyborów w przypadku całościowego polegania na głosowaniu korespondencyjnym. Oceniając przedstawiony materiał dowodowy, sędzia Richard Mawrey QC (Queen's Counsel) grzmiał, że skala nieprawidłowości była tak wielka, że „zhańbiłoby to republikę bananową”.

Tekst wyroku wydanego przez sędziego Mawreya to długa lista argumentów podważających bezpieczeństwo głosowania korespondencyjnego mającego zapobiegać fałszerstwom wyborczym. Jak zwracał uwagę, pomimo prowadzonych od pięciu lat programów pilotażowych, brytyjski system prawny wciąż pozbawiony był skutecznych mechanizmów gwarantujących uczciwy przebieg głosowania. „System mający na celu przeciwdziałanie fałszerstwom nie funkcjonuje dobrze. Nie funkcjonuje źle. W rzeczywistości nie ma żadnego systemu mającego na celu rozwiązanie problemów związanych z fałszerstwami i nigdy go nie było. Dopóki nie zostanie wprowadzony, fałszerstwa będą nadal miały miejsce”.

W obliczu miażdżącego wyroku sądu, Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła (raport opublikowany w 2005 roku), że

Wśród serii zarzutów brytyjska PKW wyszczególniła m.in. błędy i pomyłki w drukach, niewłaściwe oznakowanie dokumentów, nieproporcjonalnie wysoką cenę za priorytetowe usługi żądaną przez brytyjską pocztę, problemy ze zbieraniem kart do głosowania oraz przypadki przecieku wyników korespondencyjnych, co z kolei mogło mieć wpływ na głosy oddawane w komisjach wyborczych.

Kolejne próby też nieudane

Kolejne rządy i samorządy lokalne w kolejnych latach prowadziły dalsze programy pilotażowe, na dużo mniejszą skalę, analizując możliwość zwiększenia bezpieczeństwa kart do głosowania. Państwowa Komisja Wyborcza w sposób bardzo dyplomatyczny skomentowała jeden z takich programów, który został przeprowadzony w 2018 roku (wybory lokalne w Peterborough, Slough, Tower Hamlets). Oceniła, że „nie jest jasne czy dalsze programy pilotażowe dotyczące głosowania korespondencyjnego będą w jakikolwiek sposób pomocne”.

W tym samym czasie rząd wprowadzał kolejne poprawki do ustawy o głosowaniu korespondencyjnym, mającym na celu zwiększenie bezpieczeństwa głosowania (2007, 2011, 2013).

Konserwatyści są przeciw

Po zmianie władzy w 2010 roku, nowy rząd Partii Konserwatywnej – najpierw w koalicji z Liberalnymi Demokratami, a później samodzielnie – sygnalizował jednak, że jest niechętny głosowaniu korespondencyjnemu.

Ograniczenie tego rozwiązania wprost rekomendował Sir Eric Pickles. W raporcie przygotowanym na zlecenie ówczesnego premiera Davida Camerona w 2016 roku ostrzegał, że nadużycia pojawiają się najczęściej w przypadku społeczności etnicznych. A ich ofiarami są najczęściej kobiety, które są pozbawiane prawa głosu, bo mężczyźni wypełniają za nie karty do głosowania.

Raport zasugerował zniesienie możliwości głosowania korespondencyjnego sugerując w zamian możliwość wcześniejszego głosowania bezpośredniego w komisji wyborczej (do trzech tygodni przed wyborami). A w opcji minimalnej wezwał do dalszego uszczelnienia obowiązującego systemu.

Reforma się odwleka

Kolejne brytyjskie rządy zajęte były brexitem, ale reforma głosowania korespondencyjnego pozostaje na agendzie. Wyrazem tego były zapowiedzi z ubiegłorocznej Mowy Tronowej, w tym m.in. postulaty ograniczenia liczby kart do głosowania, które złożyć może jedna osoba w imieniu innych.

Propozycje te poparła parlamentarna komisja ds. administracji publicznej i kwestii konstytucyjnych (znana jako PACAC) w raporcie (listopad 2019) domagającym się zmian w procesie wyborczym.

Kontrowersje dotyczące głosowania korespondencyjnego nie ominęły nawet ubiegłorocznych wyborów parlamentarnych po tym jak dziennikarka BBC Laura Kuenssberg zasugerowała, że zna częściowe wyniki na podstawie nadesłanych kart do głosowania. Przy tej okazji ponownie wróciły zarzuty o rzekome fałszerstwa, o czym opowiadał m.in. wpływowy poseł torysów Steve Baker.

Głosowanie korespondencyjne w praktyce

Głosowanie korespondencyjne pozostaje jedną z dostępnych opcji przy okazji wyborów lokalnych oraz parlamentarnych w Wielkiej Brytanii.

Konieczna jest jednak wcześniejsza rejestracja. Zarejestrowana osoba otrzymuje kartę do głosowania na około 19 dni przed wyborami, wraz z dodatkowym formularzem potwierdzającym tożsamość.

Podpis złożony na formularzu jest porównywany z podpisem z wniosku o możliwość głosowania korespondencyjnego. Przy okazji głosowania brytyjska poczta wprowadza również specjalny system priorytetyzacji listów z kartami do głosowania.

Koperty mają specjalne purpurowe oznakowanie, ułatwiające ich identyfikacje w sortowniach listów i przyspieszające proces ich procedowania. Istnieje również możliwość osobistego dostarczenia karty do głosowania do najbliższej obwodowej komisji wyborczej.

Im więcej prób, tym więcej wątpliwości

Przeszło 19 lat od wprowadzenia w życie powszechnego prawa do oddania głosu korespondencyjnego, opcja ta nadal obejmuje jedynie kilkanaście procent wyborców.

W przypadku wyborów do Izby Gmin w 2017 roku było to ok. 18 proc. elektoratu (wciąż nie ma jeszcze danych za ubiegły rok). Regulator wyborczy, partie polityczne i sektor pozarządowy podkreślają istniejące problemy oraz przestrzeń do nadużyć.

Jak zauważa wewnętrzne centrum analiz Izby Gmin, Commons Library, „głosowanie korespondencyjne jest najczęściej kojarzone z fałszerstwami wyborczymi”.

*Dr Jarosław Wiśniewski jest ekspertem od polityki międzynarodowej, absolwentem studiów doktoranckich w King’s College London oraz studiów magisterskich w University College London. W przeszłości był m.in. pracownikiem naukowym w London School of Economics oraz analitykiem w Ambasadzie RP w Londynie, w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych oraz w Russell Group, organizacji zrzeszającej najbardziej prestiżowe brytyjskie uniwersytety.