Dr Taborowski: Trybunał luksemburski wyznaczy granice wpływu władzy na niezależność sądów

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej już jutro wyda wyrok w sprawie skargi Komisji Europejskiej na przepisy ustawy o sądach powszechnych, które m.in. różnicowały wiek przechodzenia sędziów w stan spoczynku pod względem płci sędziów. W kwietniu rzecznik generalny TSUE uznał je w swojej opinii za sprzeczne z prawem unijnym.

Dr Maciej Taborowski, Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich i adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji UW, zasiadający również w Radzie Programowej Archiwum Osiatyńskiego, wyjaśnia znaczenie wyroków Trybunału Sprawiedliwości w sprawach trzech skarg, które Komisja Europejska skierowała do TSUE w związku z „reformami” sądowniczymi wprowadzanymi w Polsce za Sejmu VIII kadencji.

Anna Wójcik: W czerwcu 2019 roku Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że przepisy zmieniające wiek przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego naruszały zasadę niezawisłości sędziowskiej, a tym samym łamały unijne prawo. Dlaczego ten wyrok był przełomowy?

Dr Maciej Taborowski: W tym wyroku TSUE oceniał przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym, które obniżały wiek przejścia w stan spoczynku sędziów SN do 65 roku życia. Zakładały one także, że Prezydent, w arbitralny sposób, bez powoływania się na określone kryteria, może przedłużyć sędziom możliwość orzekania dwukrotnie o trzy lata. Prezydent mógł zatem zdecydować, że sędzia będzie orzekać aż do 71 roku życia.

TSUE wydał wyrok, w którym orzekł, że sposób obniżenia w Polsce wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN naruszył zasadę nieusuwalności sędziów, która jest jednym z elementów unijnej zasady praworządności. Zgodnie z prawem unijnym, sędziów można usuwać z urzędu jedynie, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym i jeśli przyjęte środki są proporcjonalne.

W czerwcowym wyroku TSUE w zasadzie wprost powiedział, że rzeczywista intencja przyjętych w Polsce rozwiązań odbiegała od intencji przedstawianych przez polski rząd w postępowaniu przed TSUE. Polski rząd twierdził bowiem, że chodziło o dostosowanie wieku przechodzenia sędziów w stan spoczynku do ogólnego wieku emerytalnego w Polsce, a także o zmodyfikowanie struktury wiekowej sędziów SN tak, aby sądzili młodsi sędziowie.

TSUE jednak orzekł, że przyjęte w Polsce rozwiązania, które zaniepokoiły Komisję Europejską, wskazują raczej na to, że ustawodawca chciał usunąć z SN z góry określoną liczbę sędziów SN od orzekania.

Trybunał w czerwcowym wyroku wypunktował nieścisłości w argumentacji przedstawionej przez polski rząd. Wskazał m.in., że o ile emeryci mogą przejść na emeryturę w wieku 65 lat, to sędziowie SN mają taki obowiązek, co stanowi istotną różnicę. Ponadto, Prezydent otrzymał faktyczną możliwość przedłużania orzekania sędziów do 71 roku życia. Tym samym nie mogło chodzić o odmłodzenie struktury SN. Zaakceptowani przez Prezydenta sędziowie mogliby wszakże orzekać nawet dłużej niż na gruncie przepisów sprzed 2017 roku, kiedy przechodzili w stan spoczynku po ukończeniu 70 lat.

Wyrok wydano kilka miesięcy po tym, jak sędziowie wrócili do orzekania w Sądzie Najwyższym. Czy to nie umniejsza jego znaczenia?

W ramach rozpatrywania skargi Komisji Europejskiej na przepisy ustawy o SN, TSUE wydał bezprecedensowe postanowienie o zastosowaniu środków zabezpieczających. Aby się do niego zastosować, na kilka miesięcy przed wydaniem wyroku znowelizowano ustawę o SN, a sędziowie mogli wrócić do Sądu Najwyższego. Wyrok zapadł w czerwcu, gdy sytuacja została już faktycznie uzdrowiona.

Po pierwsze, najważniejszy sąd UE stwierdził, że mechanizmy przyjęte przez polski rząd nie były zgodne z prawem europejskim i podważył argumentację stojącą za kluczowym elementem „reformy” sądowniczej, która w przypadku SN, NSA i sądów powszechnych, jak do tej pory, głównie sprowadza się do rotacji kadr poprzez obniżenie wieku stanu spoczynku urzędujących sędziów.

Po drugie, w postępowaniu przez TSUE polski rząd utrzymywał , że organizacja sądownictwa, w tym kwestie ustanowienia wieku przejścia sędziów w stan spoczynku, jest wyłącznie kompetencją państw członkowskich. Natomiast TSUE orzekł, że zmiany organizacji sądownictwa, w tym zmiany wieku przejścia sędziów w stan spoczynku, mogą wpływać na niezawisłość sędziów. Dlatego, żeby pozostawać w zgodzie z prawem unijnym, wprowadzane zmiany muszą być proporcjonalne do zamierzonego celu i bardzo przekonująco uzasadnione. Tutaj inna będzie sytuacja sędziego, który np. umyślnie spowodował wypadek samochodowy, a inna sędziego, który po prostu został przez władzę wysłany na wcześniejszą emeryturę. W tym pierwszym przypadku uzasadnienie konieczności usunięcia sędziego będzie z perspektywy państwa członkowskiego łatwiejsze.

Wreszcie, TSUE ustanowił jednolity unijny standard – wiadomo już, czego władza ustawodawcza i wykonawcza nie może robić wobec sędziów, żeby pozostawać w zgodzie z prawem unijnym. Ten standard ogranicza rządy wszystkich państw członkowskich UE w przeprowadzaniu zmian w sądach podobnych do „polskiej reformy” i wzmacnia gwarancje niezawisłości sędziów we wszystkich państwach członkowskich UE.

Czy ta skarga Komisji Europejskiej różni się od wcześniejszych skarg dotyczących usuwania sędziów w innych krajach?

Kilka lat wcześniej niż w Polsce, za pomocą „reorganizacji” sądownictwa, doprowadzono do zmian kadrowych i podporządkowania sędziów na Węgrzech, także posługując się fasadowym uzasadnieniem odwołującym się do konieczności obniżenia wieku emerytalnego. Obecnie w Rumunii rząd wprowadza zmiany organizacyjne w sądownictwie, które budzą obawy Rady Europy i Komisji Europejskiej.

Co prawda kilka lat temu TSUE wydał wyrok w sprawie dotyczącej usunięcia sędziów węgierskich, jednak wykonanie tamtego wyroku w faktyczny sposób nie przyczyniło się do zachowania niezawisłości sędziów na Węgrzech. Większości sędziów nie przywrócono bowiem do orzekania, a jedynie przyznano im odszkodowania, co w kontekście wówczas stawianego przez Komisję Europejską zarzutu dyskryminacji ze względu na wiek można było uznać za wystarczające. Tylko niewielki procent sędziów powrócił do sądów.

Przyczyną tego niesatysfakcjonującego, z punktu widzenia ochrony niezawisłości sędziowskiej, rezultatu, były niedostatki skargi Komisji Europejskiej. Komisja postawiła zarzut dyskryminacji sędziów ze względu na wiek, a nie – jak to się później stało w przypadku skargi KE na polską ustawę o SN – zarzutu naruszania zasady skutecznej ochrony sądowej przez naruszanie niezawisłości sędziów, w tym ich nieusuwalności.

Czy w przypadku Polski, Komisja Europejska uczy się na swoich błędach wobec Węgier?

Nie powiedziałbym, że Komisja Europejska „uczy się” na swoich błędach. To Trybunał Sprawiedliwości UE w lutym 2018 roku podał Komisji Europejskiej gotowe rozwiązanie – w wyroku w sprawie sędziów portugalskich.

Komisja Europejska również w stosunku do Polski zastosowała stary „węgierski” model skargi w oparciu o zarzut dyskryminacyjny – tak została sformułowana skarga na ustawę o sądach powszechnych, która zostanie rozstrzygnięta 5 listopada 2019 r (sprawa C-192/18).

Natomiast po wyroku w sprawie sędziów portugalskich, Komisja odważyła się, po bardzo długim, być może nieco za długim namyśle, po raz pierwszy w historii inaczej sformułować skargę na przepisy ustawy o SN i wnieść tę skargę do TS, prosząc zarazem o postępowanie przyśpieszone i o środki zabezpieczające, które to środki tak naprawdę uratowały substancję Sądu Najwyższego. Można powiedzieć wprost – to Trybunał Sprawiedliwości UE uratował Sąd Najwyższy przed „reformą”. Z obserwacji działań Trybunału Konstytucyjnego wiadomo mniej więcej, jak tego typu „reforma”, polegająca na rotacji kadr, się kończy – brakiem zaufania do instytucji, co przekłada się na drastyczny spadek wpływających spraw i spadek wydolności orzeczniczej, a niekiedy również, powiedziałbym, zaskakującymi orzeczeniami.

Wyrok TSUE w sprawie przepisów ustawy o sądach powszechnych – zadanej jeszcze w modelu „węgierskim” – poznamy 5 listopada. Czego można się po nim spodziewać?

To pierwsza skarga Komisji Europejskiej na Polskę w związku z „reformami” sądowniczymi przeprowadzonymi za Sejmu VIII kadencji. Komisja postawiła zarzut dyskryminacyjny (ze względu na płeć) i nie zawnioskowała o przyśpieszony tryb rozpatrywania skargi. Z tego powodu wyrok poznajemy dopiero w listopadzie, choć już w czerwcu TSUE wydał wyrok w sprawie później złożonej skargi na ustawę o SN.

Nadal jednak waga wyroku TSUE w sprawie ustawy o sądach powszechnych jest olbrzymia.

W czerwcu poznaliśmy opinię rzecznika generalnego TSUE. Ocenił, że zaskarżone przepisy naruszają zakaz dyskryminacji ze względu na płeć oraz zasadę nieusuwalności sędziów, która jest jedną z podstawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej w rozumieniu prawa UE.

W tym wypadku mamy do czynienia z tak jawnym przykładem dyskryminacji ze względu na płeć, że nie spodziewam się, aby Wielka Izba TSUE orzekła inaczej niż zalecał rzecznik Jewgienij Tanczew.

W momencie, kiedy Komisja Europejska kierowała tę skargę, w Polsce obowiązywał dość osobliwy model mechanizmu przedłużania możliwości orzekania sędziów. W przypadku sędziów Sądu Najwyższego to Prezydent, po zasięgnięciu niewiążącej opinii Krajowej Rady Sądownictwa, bez wskazywania kryteriów, przedłużał pełnienie funkcji – albo nie. Wobec sędziów sądów powszechnych taką moc miał Minister Sprawiedliwości (jednocześnie Prokurator Generalny), który powoływał się na ogólnikowo sformułowane kryteria (racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów).

W czerwcowym wyroku w sprawie skargi na ustawę o SN, TSUE po raz pierwszy odniósł się do statusu KRS, czyli organu, który może stanowić w procedurze przedłużenia orzekania zabezpieczenie dla niezawisłości sędziów.

TSUE powiedział wówczas, że organ, taki jak KRS, musi być niezależny od innych władz. Stwierdził też, że w rozpatrywanym przezeń polskim przypadku, opinie KRS były niewiążące, ponieważ KRS została powołana z naruszeniem prawa UE. Zwrócił też uwagę, że opinie KRS nie były uzasadnione –nie wiadomo było, na jakiej podstawie KRS oceniał sędziów.

Od czerwca wiemy już, że według Trybunału Sprawiedliwości UE taki system nie gwarantuje niezawisłości sądownictwa. Wydaje się, że w podobny sposób należałoby podejść do systemu, w którym przedstawiciel władzy wykonawczej przy stosowaniu uznaniowych kryteriów decyduje o losie zawodowym sędziów. System ten, w moim przekonaniu, nie gwarantuje sędziom wystarczającej niezawisłości. Sędziowie mogą bowiem w arbitralny sposób i bez kontroli sądowej być usuwaniu z czynnej funkcji sędziowskiej.

Czy te dwa wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE – w sprawie ustawy o SN i ustawy o sądach powszechnych – będą skutecznie ograniczać władzę w jej zapędach do dalszego podporządkowania sądownictwa?

W pewnym zakresie - na pewno. TSUE jasno powiedział, że gwarancje niezawisłości sądów muszą zostać zachowane, gdy przeprowadzana jest weryfikacja sędziów pod względem tego, czy sędziowie mogą pełnić dalej swoją funkcję, czy nie.

Władza w państwach Unii Europejskiej może przeprowadzić taką weryfikację, ale musi być to weryfikacja w oparciu o obiektywne i konkretne kryteria, dobrze uzasadniona, z zachowaniem możliwości odwołania się sędziego do sądu.

TSUE zaczyna bowiem budować standard prawa unijnego odnoszący się do statusu sędziego i sądu krajowego – jego powoływania, sprawowania funkcji oraz zakończenia jej pełnienia w warunkach gwarancji niezawisłości sędziowskiej.

To przełom, bo TSUE zaczyna tę materię precyzować, określać, czego władza robić nie może, przypomina, jakich reguł należy przestrzegać.

Polskie sprawy zachęcają także sądy z innych państw, by inicjować pytania do TSUE, jak w przypadku sądu krajowego z Niemiec i sądu węgierskiego.

W październiku Komisja Europejska skierowała też trzecią skargę przeciwko polskiemu rządowi w związku z modelem dyscyplinarnym dla sędziów. Kiedy i jak TSUE się do niej ustosunkuje?

Komisja zawnioskowała o przyśpieszony tryb rozpatrywania skargi. Jeśli TSUE przychyli się do tego wniosku, to najprawdopodobniej wyrok poznamy w okolicach czerwca 2020. A jeśli skarga pójdzie zwykłym trybem – jeszcze później.

Dostrzegam szanse na zastosowanie przyśpieszonego postępowania, ponieważ ta skarga dotyczy strukturalnych zagrożeń dla niezawisłości wszystkich sędziów w Polsce. Z komunikatu prasowego Komisji wynika jednak, że nie wniosła ona w tej sprawie o zastosowanie środków zabezpieczających.

Czy biorąc pod uwagę przedmiot tej skargi Komisji, postępowania dyscyplinarne wobec sędziów powinny być w takiej sytuacji prowadzone?

Przedmiot skargi komisji jest niezwykle szeroki, dotyczy bardzo wielu elementów systemu dyscyplinarnego – Izby Dyscyplinarnej SN, działalności rzeczników dyscyplinarnej, możliwości wykorzystania przepisów dyscyplinarnych do karania za treść wyroków sądowych, możliwości wszczynania postępowań dyscyplinarnych za zadawanie pytań prejudycjalnych, braku gwarancji procesowych w postępowaniu dyscyplinarnych, wywierania na sędziów efektu mrożącego oraz połączenie tego z istotnym wpływem władzy wykonawczej na system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.

W skardze chodzi o strukturalne naruszenie niezawisłości sędziów przez ten wieloaspektowy, skomplikowany system odpowiedzialności dyscyplinarnej, skonstruowany za Sejmu VIII kadencji.

Istnieje więc ryzyko, że TSUE uzna, że te wszystkie przepisy i elementy systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej należy wyłączyć ze względu na ich sprzeczność ze standardami europejskimi. To zaś oznaczałoby, że w zasadzie nie można by w Polsce prowadzić na podstawie szeregu istotnych, a obowiązujących przepisów postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów.

Powstaje więc dalsze pytanie, czy należy te postępowania prowadzić zanim TSUE wyda w tej sprawie wyrok. W moim przekonaniu, skarga komisji, która ma tak szeroki zakres i dotyczy tak istotnych elementów systemu dyscyplinarnego, powinna spowodować, że należałoby co najmniej zawiesić postępowania dyscyplinarne wobec sędziów do czasu rozstrzygnięcia tej skargi przez TSUE.

Niezależnie od tego, same sądy dyscyplinarne, w razie wątpliwości, mogą, jako sądy w rozumieniu art. 267 TFUE, zwrócić się do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi tego systemu. Wówczas w okresie oczekiwania na orzeczenie prejudycjalne, postępowanie, w którym zwrócono się do TSUE, już z tej przyczyny powinno zostać zawieszone w oczekiwaniu na orzeczenie TSUE.

Oprócz trzech skarg Komisji Europejskiej, polskie sądy skierowały do TSUE 14 pytań prejudycjalnych. Już wkrótce w Archiwum Osiatyńskiego i OKO.press druga część rozmowy z dr Maciejem Taborowskim o tym jak zagrożenia niezawisłości sądownictwa w Polsce przyczyniają się do ustanowienia i rozwoju standardów prawa europejskiego.