Europa nie miażdży państw UE. To one są Europą. Wywiad OKO.press z Prezesem Trybunału Sprawiedliwości UE

"Populiści głoszą, że Europa miażdży państwa członkowskie. Nic bardziej mylnego. Państwa członkowskie są Unią Europejską" - mówi OKO.press prof. Koen Lenaerts*, Prezes Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zaufanie między państwami UE to więź, w obrębie której jest miejsce na wolność własnych wyborów. Ma to również miejsce w relacjach między państwami członkowskimi. Każde z nich dokonuje własnych wyborów co do prowadzonych polityk. Ale te wybory muszą osiągnąć minimalny próg wartości i zasad, które dotyczą wszystkich państw członkowskich UE" - cierpliwie tłumaczy prof. Koen Lenaerts.

Prezes Trybunału Sprawiedliwości UE - najważniejszego sądu Unii Europejskiej - nieczęsto udziela wywiadów prasie. Jak mają w zwyczaju sędziowie i profesorowie prawa, woli wypowiadać się przez orzeczenia oraz w artykułach naukowych. Ostatnio w periodyku German Law Journal pisał o "nowych horyzontach rządów prawa w Unii Europejskiej".

To edukacyjne zadanie staje się szczególnie istotne w obliczu ataków na sam Trybunał, jego sędziów i rzeczników generalnych, a także dezawuowanie, a niekiedy i próby podważania, jego orzeczeń. Dochodzi do tego w różnych państwach Unii.

Prof. Lenaerts dla polskiego medium ostatnio wypowiedział się w październiku 2017 roku (w "Wyborczej") na początku batalii o wolne, niezawisłe sądy.

Rozmowę przeprowadziliśmy w Warszawie 9 stycznia 2020 roku. Prezes Lenaerts gościł na jubileuszu sędziego TSUE prof. Marka Safjana, gdzie wygłosił laudację na cześć swojego współpracownika i przyjaciela.

Wiadomo było, że prof. Lenaerts zachowa powściągliwość i nie będzie skłonny do wypowiedzi na tematy "polityczne". Nie będzie komentował toczących się przed Trybunałem spraw, m.in. skargi Komisji Europejskiej na system dyscyplinarny dla sędziów czy kilkunastu pytań prejudycjalnych zadanych przez polskie sądy.

Prof. Lenaerts precyzyjnie i przystępnie wykłada, dlaczego wzajemne zaufanie do sądów i niezawisłość sędziowska mają fundamentalne znaczenie dla państw członkowskich Unii Europejskiej.

Oto kilka myśli prof. Lenaertsa, które znajdziecie w wywiadzie:

• Istnieje koszyk zasad, które muszą być przestrzegane, żeby sędzia w jednym państwie członkowskim mógł ufać postępowaniu przed sądem w innym państwie członkowskim, które odbywa się wedle reguł, które są pokłosiem decyzji ustawodawcy w tym państwie członkowskim.
• Niezależność [sędziowska] to po pierwsze, wolność od wszelkich form zewnętrznego nacisku. Nie tylko ze strony partii rządzącej czy władzy ustawodawczej i wykonawczej, ale także świata finansów, gigantów branży technologicznej, związków zawodowych, czy innych grup nacisku. Sędziowie powinni być w pełni chronieni od nacisków wszelkiego rodzaju.
• Często przedstawia się to w populistyczny sposób, że Europa "miażdży" państwa członkowskie. Nic bardziej mylnego. Państwa członkowskie są Unią Europejską.
• Sądy krajowe znajdują się na pierwszej linii jeśli chodzi o stosowanie prawa unijnego. Trybunał Sprawiedliwości UE jest, w pewnym sensie, działem „pomocy interpretacyjnej” (ang. helpdesk) w odniesieniu do prawa unijnego.
• Czym jest jedność, jednolitość prawa Unii? To bardzo proste. To ostateczna gwarancja równości.
• Państwa członkowskie są "panami Traktatów". Natomiast w żadnym razie nie może to oznaczać zmiany wspólnych, podstawowych wartości, które podzielają wszystkie państwa członkowskie UE.

Anna Wójcik, OKO.press: Dlaczego zasada wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi jest tak ważna dla Unii Europejskiej? W jaki sposób państwo zdobywa zaufanie?

Koen Lenaerts: Wszystkie państwa członkowskie zobowiązały się przestrzegać wartości wymienionych w Artykule 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Do tych wartości należą poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, rządy prawa i prawa człowieka w społeczeństwie, które charakteryzuje pluralizm, tolerancja oraz sprawiedliwość. Te wartości są dalej wyjaśnione w wielu innych postanowieniach Traktatów i Karty Praw Podstawowych UE.

Wszystkie państwa członkowskie UE są zobowiązane do poszanowania tych wspólnych wartości w swoich krajowych porządkach prawnych, dlatego mogą sobie ufać. Żeby komuś ufać, trzeba mieć możliwość w mniejszym lub większym stopniu przewidzieć, jak dana osoba się zachowa. Co nie oznacza, że ta osoba musi się zachowywać dokładnie tak, jak my.

Zaufanie to więź, w obrębie której jest miejsce na wolność dokonywania własnych wyborów. Ma to również miejsce w relacjach między państwami członkowskimi. Każde z nich dokonuje własnych wyborów co do prowadzonych polityk. Ale te wybory muszą osiągnąć minimalny próg wartości i zasad, które dotyczą wszystkich państw członkowskich UE.

Dopiero, gdy szanują ten wspólny fundament, państwa członkowskie mogą dokonywać własnych wyborów w kwestiach, które należą do kompetencji krajowych.

Na przykład zachowanie, które stanowi naruszenie prawa karnego w Belgii może nie być karane w Holandii, Polsce, czy Portugalii. Ale postępowania karne we wszystkich państwach członkowskich UE muszą być prowadzone przed w pełni niezależnymi, bezstronnymi sądami, według zasad sprawiedliwego procesu, z poszanowaniem prawa do obrony, przy zachowaniu zasad oceny dowodów.

Istnieje koszyk zasad, które muszą być przestrzegane, żeby sędzia w jednym państwie członkowskim mógł ufać postępowaniu przed sądem w innym państwie członkowskim, które odbywa się wedle reguł, które są pokłosiem decyzji ustawodawcy w tym państwie członkowskim. Niezwykle istotne jest zatem, żeby odróżnić ten podstawowy poziom wspólnoty wartości i zasad ponad-konstytucyjnych od wyborów, których dokonuje każde państwo w obrębie takich wspólnych ram.

Przypuśćmy, że istnieje - całkowicie hipotetyczny - kraj, w którym prowadzi się postępowania dyscyplinarne przeciwko sędziom, którzy kierują pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości UE. Czy takiemu państwu można ufać w obrębie przestrzeni prawnej UE?

Ze względu na sprawy, które toczą się obecnie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, nie mogę odpowiedzieć na to pytanie.

Czy wie Pan, że w Polsce przeciwko sędziom toczy się obecnie ponad tysiąc sto postępowań dyscyplinarnych?

ponieważ wiele informacji na ten temat jest dostępnych publicznie, a co najważniejsze, przed TSUE toczą się sprawy, w których strony przedstawiają informacje na ten temat; niekiedy są to informacje sprzeczne. Ponownie, nie mogę powiedzieć nic więcej, dopóki te sprawy są w toku.

Sędziowie w Polsce bronią niezawisłości sędziowskiej. Dlaczego jest ona kluczowa dla przestrzeni prawnej UE?

Na takie pytanie mogę odpowiedzieć w pełni i szczegółowo, ponieważ istnieje stosowne orzecznictwo odnośnie tej kwestii. Te orzeczenia, swoją drogą, są stare i nie dotyczą Polski.

Słynna jest sprawa Wilson (C-506/04), dotycząca Wielkiego Księstwa Luksemburga. Pan Wilson był brytyjskim adwokatem, który chciał zarejestrować się jako prawnik w Luksemburgu. Chciał pracować jedynie po angielsku i francusku, ale jego wniosek o wpis został odrzucony, ponieważ nie posługiwał się językiem luksemburskim ani niemieckim. Rada adwokacka poinformowała pana Wilsona, że może się odwołać od jej decyzji do Komitetu Dyscyplinarnego i Administracyjnego, który składał się, w pierwszej instancji wyłącznie, a w drugiej instancji głównie, z prawników zarejestrowanych w luksemburskiej radzie. Zamiast tego pan Wilson odwołał się do Sądu Administracyjnego Luksemburga, który zapytał Trybunał Sprawiedliwości UE, czy organ, który składa się co do zasady z osób zainteresowanych - członków grupy zawodowej, której decyzja została podważona - jest niezależnym sądem w rozumieniu prawa unijnego. Nie jest zaskoczeniem, że TSUE na to pytanie odpowiedział przecząco. W orzeczeniu sprawie Wilson Trybunał po raz pierwszy szczegółowo wyjaśnił, co składa się na niezależność sędziowską.

Ten wyrok wydano w 2006 roku. TSUE orzekł, że skuteczna ochrona sądowa jest podstawową zasadą prawa wspólnotowego - dziś, unijnego - które wywodzi się z konstytucyjnych tradycji wspólnych państwom członkowskim i gwarantowanych przez Europejską Konwencję Praw Człowieka. Wymaga ona, żeby sądy krajowe były niezależne i bezstronne.

Mamy też wewnętrzny wymiar niezależności, który oznacza, że sędziowie muszą mieć i zachować taki sam dystans do obu stron rozstrzyganego sporu. Sędzia nie może mieć nawet najmniejszego osobistego interesu w tym, żeby jedna ze stron wygrała albo przegrała sprawę. Jedyny interes, jaki sędzia może mieć w rozstrzygnięciu sprawy, to zawodowy interes sędziego co do właściwego zastosowania prawa.

A właściwe stosowanie prawa można ocenić jedynie w ramach postępowania sądowego, to znaczy poprzez wniesienie apelacji, skargi kasacyjnej, albo skargi konstytucyjnej do sądu konstytucyjnego, co jest możliwe w niektórych państwach członkowskich UE. Posługując się dobrze znanym sformułowaniem: poprzez wyczerpanie środków odwoławczych w obrębie systemu sądownictwa. Równy dystans dotyczy też postrzegania przez strony: żadna ze stron postępowania nie może mieć żadnych uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności sędziego.

W Polsce, a także w innych państwach UE, widzimy tendencję do wpisywania orzeczeń TSUE dotyczących niezależności sądownictwa w bieżące spory polityczne.

Jak już wyjaśniłem, niezawisłość sędziowska to ważna kwestia prawna. Istnieje orzecznictwo zarówno Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, jak i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tym przedmiocie. Liczy sobie ono już ponad 50 lat, a ukształtowało się w sprawach dotyczących sześciu pierwszych państw członkowskich.

W debacie publicznej pojawia się wiele nieporozumień odnośnie tego, co powinien zrobić sędzia w razie konfliktu między przepisami prawa krajowego i unijnego. Czy mógłby Pan to przystępnie wyjaśnić?

Kiedy zachodzi kolizja prawa krajowego z prawem unijnym, nie może dochodzić do żadnego nieporozumienia co do zasady pierwszeństwa prawa unijnego. Dlaczego?

Czym jest jedność, jednolitość prawa Unii? To bardzo proste. To ostateczna gwarancja równości.

Ta zasada jest naruszona na przykład kiedy podatnicy w jednym z państw członkowskich rzeczywiście nie korzystają z praw, które wynikają z prawa Unii, dotyczących, na przykład swobody przepływu kapitału czy swobody świadczenia usług. Albo gdy konsumenci nie są chronieni przed nieuczciwymi warunkami umownymi. Albo, odwołuję się tutaj do sprawy Wilson, o której już wcześniej wspomniałem, kiedy brytyjski adwokat nie ma dostępu do środka odwoławczego przed niezależnym sądem w Luksemburgu, podczas gdy jego kolega czy koleżanka, którzy chcieliby się zarejestrować w radzie paryskiej czy frankfurckiej, korzystają z takiej ochrony swoich praw. We wszystkich tych przypadkach problemem jest ostatecznie naruszenie równości obywateli Unii. Prawo unijne nie może tego zaakceptować.

Sąd krajowy, który kieruje pytanie do Trybunału, jest odpowiedzialny za stosowanie prawa unijnego zgodnie z interpretacją nadaną przez TSUE, ponieważ sądy krajowe podlegają zasadzie pierwszeństwa prawa unijnego. W związku z tym, muszą stosować to prawo i decydować, gdy to konieczne, że przepis prawa krajowego w konkretnej sprawie musi zostać pominięty.

Wszystkie państwa członkowskie zgodziły się na przekazanie Unii Europejskiej określonych kompetencji . Gdy Unia poprawnie wykonuje te kompetencje poprzez przyjmowanie odpowiedniego prawodawstwa, to tak uchwalone prawo UE jest lex terrae, prawem ziemi, we wszystkich państwa członkowskich UE. Państwa muszą je szanować. Wiąże je zobowiązanie do przekazania określonych kompetencji Unii Europejskiej. Gdy Unia wykonuje te kompetencje w zgodzie z Traktatami i Kartą Praw Podstawowych UE, przepis prawa unijnego ma pierwszeństwo przed przepisem prawa krajowego.

Sędziowie we wszystkich państwach członkowskich kierują pytania do TSUE dotyczące właściwej interpretacji prawa unijnego, właśnie dokładnie po to, żeby móc pominąć przepisy prawa krajowego, które stoją w sprzeczności z prawem unijnym. To sedno zasady bezpośredniego skutku i zasady pierwszeństwa prawa UE - zasad ustanowionych odpowiednio w 1963 roku w wyroku w holenderskiej sprawie van Gend and Loos i w 1964 w wyroku we włoskiej sprawie Costa v ENEL. Zasady te obowiązują w stosunku do wszystkich państwach członkowskich UE.

W debacie publicznej pojawiają się jednak różne zdania co do granic swobody działania sędziów. Czy sędziowie mogą uczestniczyć w demonstracjach i wyrażać swoje opinie na ważne z punktu widzenia interesu publicznego tematy?

Sędziowie nie powinni się wypowiadać, za pomocą medium jakiegokolwiek rodzaju, w sposób, który negatywnie wpływa na postrzeganie ich bezstronności przez opinię publiczną. Jednak nie zakazuje im to wyjaśniania, czym są podstawowe standardy praworządności.

Mówi o tym ważny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydany w 2013 roku w sprawie Baka przeciwko Węgrom. W tym wyroku można przeczytać, że sędziowie cieszą się wolnością wypowiedzi związaną z podstawowymi zasadami porządku prawnego Unii Europejskiej, takimi jak demokracja, rządy prawa, prawa podstawowe, itd. Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że w tej kwestii tradycje państw członkowskich UE są zróżnicowane - tak samo na całym świecie, jeśli rozpatrzymy to zagadnienie globalnie.

Jestem Belgiem, a zatem, jeśli posłużyć się przykładem belgijskim, sędziowie w Belgii nie mogą podejmować aktywności politycznej. Natomiast,

Sędzia może także publicznie wypowiadać się na temat prowadzonych w tych obszarach polityk.

Ale załóżmy, że sędzia publicznie twierdziłby, że w Belgii powinno się ponownie otworzyć elektrownie jądrowe. Takie zachowanie byłoby bardziej problematyczne. Trzeba, żeby sędzia wykazywał się pewną powściągliwością w ramach pełnienia swojego urzędu.

W jaki sposób unikać sporów czy rozłamów w obrębie środowisk prawniczych?

Rozumiem, że to pytanie dotyczy sposobu, w jaki wybierani są sędziowie.

Oczywiście, jest niepożądane, żeby co do tego istniały poważne spory w środowiskach prawniczych w państwach członkowskich UE. Takie konflikty absolutnie muszą być rozwiązane. W niektórych państwach członkowskich dobrze funkcjonują metody rozwiązywania takich sporów. Opierają się one na kilku prostych zasadach.

Weźmy przykład Niemiec. Partie polityczne wskazują kandydatów do Bundesverfassungsgericht, Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Ale żeby kandydaci zostali wybrani sędziami, musi ich poprzeć parlamentarna większość kwalifikowana 2/3. Taki system kieruje na wypracowywanie konsensusu. Sędziów zaprzysięga się na pojedynczą, dwunastoletnią kadencję i działają oni w pełni niezależnie. Wymóg większości 2/3 oznacza, że każda nominacja sędziowska musi w zasadzie opierać się na konsensie. Kandydat na sędziego, którego zaproponowała jedna partia, musi zostać zaakceptowany przez pozostałe partie w parlamencie, żeby uzyskać poparcie większości 2/3. Wypracowywanie konsensusu zaczyna się więc od razu po tym, kiedy przedstawiona zostanie kandydatura.

W Królestwie Belgii prawo wymaga, żeby połowę członków sądu konstytucyjnego stanowili byli politycy. Jednak żeby uzyskać nominację, kandydat musi uzyskać poparcie 2/3 większości parlamentarnej. Co więcej, musi także zostać spełniony warunek uzyskania zgody zarówno frankofońskiej, jak i flamandzkiej grupy w parlamencie. W rezultacie, wszyscy sędziowie są wybierani przy większości 2/3 w parlamencie i mają również poparcie zwykłej większości w obu grupach językowych. Oznacza to, że wszyscy frankofońscy sędziowie muszą zostać zaakceptowani przez zwykłą większość flamandzkiej grupy w parlamencie i odwrotnie. Działa to doskonale.

Politycy nie lubią wypracowywania konsensu, ale polaryzację. W Polsce pogłębiają polaryzację na przykład atakując sędziów i rzeczników generalnych Trybunału Sprawiedliwości UE. Jaka jest Pana rola jako prezesa TSUE w odpowiadaniu na takie ataki?

Moja rola polega na wyjaśnianiu, bardzo otwarcie, czym się zajmujemy. A także na przypominaniu politykom, że Unia Europejska jest ich Unią.

Przedstawiciele wszystkich państw członkowskich UE pracują we wszystkich unijnych instytucjach i dobrze wykonują swoją pracę.

Unia Europejska jest wspólną strukturą rządzenia i autonomicznym źródłem prawa. Ta przestrzeń prawna tworzy reguły, które są wspólne we wszystkich państwach członkowskich. "Wspólne", to znaczy takie same w całej Unii. A fortiori, zasady i wartości, na których zbudowane są te reguły, również są wspólne. Z kolei Trybunał Sprawiedliwości UE to wspólny organ sądowy, który wyjaśnia te reguły przez interpretację w wyrokach i zapewnia, że wszystkie państwa członkowskie są traktowane na równi. To kwestia równości wszystkich państw członkowskich i ich systemów prawa wobec prawa unijnego.

Trybunał Sprawiedliwości UE interpretuje istniejące reguły. Jednak, jeśli politycy uważają, że niektóre reguły UE nie są właściwe, powinni reagować w odpowiedni sposób na poziomie UE. Politycy mają do swojej dyspozycji narzędzia. Mogą występować z inicjatywą prawodawczą i proponować nowe przepisy oraz nowelizacje tych już obowiązujących.

Bardziej radykalne rozwiązanie to dokonywanie przez państwa członkowskie UE zmian w prawie traktatowym, co jest możliwe.

Proszę sobie wyobrazić, że jest Pani w klubie absolwentów uniwersytetu i niektórzy z członków tego klubu nie szanują podstawowych wartości klubu. W takiej sytuacji, nie chciałaby Pani, być kojarzona z takimi osobami. To samo dotyczy UE. Kiedy państwo należy do UE, musi być postrzegane jako przestrzegające tych samych podstawowych wartości, co pozostałe państwa członkowskie. Nie chodzi o zagarnianie władzy, ani o piętnowanie jakiegoś konkretnego państwa członkowskiego za wygłaszanie krytyki. Chodzi po prostu, żeby system działał.

Czy w pewien sposób to nie Trybunał Sprawiedliwości UE chroni nas przed dzisiejszymi zagrożeniami?

Tak, ale z istotnym zastrzeżeniem. Otóż Trybunał Sprawiedliwości UE nigdy nie rozpatruje spraw z własnej inicjatywy. Dla prawników to oczywiste. Niektórzy jednak wypowiadają się tak, jakby TSUE wybierał sobie określone problemy i następnie co do nich orzekał. Całkowita nieprawda. TSUE może orzekać jedynie w sprawach, które są do niego kierowane przez uprawnione podmioty: na przykład Komisję Europejską, państwo członkowskie, czy sąd krajowy.

Nawet jeśli jeden z tych podmiotów podejmuje inicjatywę, kompetencje Trybunału są ograniczone. Na przykład niektóre pytania prejudycjalne, skierowane do Trybunału przez sąd krajowy, są uznawane przez TSUE za niedopuszczalne. Ale decyduje o tym wyłącznie TSUE, nigdy żaden organ krajowy. TSUE ma zatem monopol na decydowanie o tym, kiedy pytanie prejudycjalne zadane przez sąd krajowy jest dopuszczalne, a kiedy nie, ponieważ to kwestia interpretacji prawa unijnego. Taki system obowiązuje od lat 50. XX wieku, kiedy stworzono mechanizm odesłań prejudycjalnych.

Ważne, żeby TSUE zachował swoją legitymację. Traktaty ograniczają jurysdykcję Trybunału i dlatego TSUE musi w każdej pojedynczej sprawie ocenić, czy sprawa należy do jego właściwości. Rozumowanie przedstawione w wyroku musi być przejrzyste.

Kiedy TSUE uznaje, że pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne, nikogo nie można za to winić, a już na pewno nie sąd krajowy, który skierował pytanie. Prawnicy doskonale zdają sobie sprawę z tego, że istnieją sprawy graniczne, w których można argumentować w obie strony. Prawnik, który przegra taką sprawę, nie jest kiepskim prawnikiem. To samo dotyczy sędziego, którego pytanie prejudycjalne zostało uznane za niedopuszczalne. Jest rzeczą niezwykłej wagi, żeby we wszystkich państwach członkowskich sędziowie mieli wyłączne prawo do uczestniczenia w sądowym dialogu z Trybunałem Sprawiedliwości UE.

Koen Lenaerts - urodzony w 1954 r.; absolwent i doktor prawa (Katholieke Universiteit Leuven); Master of Laws, Master in Public Administration (uniwersytet Harvarda); asystent (1979-1983), a następnie profesor prawa europejskiego na Katholieke Universiteit Leuven (od 1983); referendarz w Trybunale Sprawiedliwości (1984-1985); profesor w Kolegium Europejskim w Brugii (1984-1989); członek palestry (avocat au barreau) w Brukseli (1986-1989); profesor wizytujący w Harvard Law School (1989); sędzia Sądu Pierwszej Instancji od dnia 25 września 1989 roku do dnia 6 października 2003; sędzia Trybunału Sprawiedliwości od dnia 7 października 2003; wiceprezes Trybunału Sprawiedliwości od dnia 8 października 2012 roku do dnia 7 października 2015 roku; prezes Trybunału Sprawiedliwości od dnia 8 października 2015 roku.

Wywiad przeprowadzono w Warszawie 9 stycznia 2020 roku.