Jak naprawiać Trybunał Konstytucyjny, żeby Andrzej Duda tego nie zablokował? Jest społeczny projekt 

„Mam nadzieję, że sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, którzy nie chcą współpracować, pomyślą o dobru Polski” – zaapelował rozpaczliwie 28 kwietnia premier Morawiecki. Tyle może w kolejnej odsłonie wewnętrznego konfliktu w TK Przyłębskiej, w którym jedni sędziowie piszą do drugich, by wzięli się do roboty. A ci odmawiają. Tym się zakończyło zawłaszczanie TK przez PiS.

Jest już projekt odrodzenia i naprawienia Trybunału Konstytucyjnego. Przygotowali go eksperci, prawnicy i konstytucjonaliści. Przekonsultowali z organizacjami społecznymi: prawniczymi, broniącymi praw człowieka i zrzeszającymi obywateli broniących Konstytucji i praworządności. Nanieśli poprawki i przekonsultowali raz jeszcze. Od 3 maja projekt będą mogły poprzeć inne organizacje pozarządowe.

Projekt stawia na kompromis, co może przekonać do niego prezydenta Dudę. Bo choć wziął on udział w dewastacji Trybunału w 2015 roku, bez jego podpisu naprawa TK się nie dokona. Dlatego projekt nie zakłada „zerowania", czyli zbudowania Trybunału od nowa. Nawet gdyby znalazła się do tego większość w nowym parlamencie, to pewne byłoby, że kolejna władza zrobi dokładnie to samo: wyzeruje sobie sąd konstytucyjny. A nie o to chodzi.

Autorzy projektu społecznego proponują więc rozwiązania, które usprawniłyby działania Trybunału w interesie obywateli, zwiększając ich wpływ na to, co dzieje się w Trybunale. I rozszerzając grono podmiotów uprawnionych do składania skarg do Trybunału (m.in. o organizacje społeczne, samorządy terytorialne, związki zawodowe i organizacje pracodawców). Bo Trybunał ma być dla ludzi. I ma działać (obecnie przestał działać).

To, zauważmy, sprytne, bo zgodne z narracją PiS z 2015 roku.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego.

A jeśli Duda jednak zablokuje zmiany?

„Będziemy o konieczności zmian rozmawiać, będziemy je tłumaczyć w Polsce. I wprowadzimy je, kiedy kadencja Andrzeja Dudy się skończy”. Takie głosy padły w czasie sześciogodzinnego seminarium w Fundacji Batorego 27 kwietnia, w czasie którego projekt uratowania TK był nie tylko prezentowany, ale szczegółowo omawiany i dyskutowany.

Adam Bodnar, były RPO: „Nie twierdzę, że projekt ma nie być przedstawiony w 2023. Ale być może przeciąganie liny z prezydentem będzie trwało aż do 2025 [kiedy kończy się kadencja Dudy]. Politycy nie powinni więc obiecywać za dużo, żadnych 100 dni i załatwione. Proces może być dłuższy”.

Naprawa, a nie restauracja

Obecny Trybunał jest żartem sam z siebie. Nikt nie zna jego sędziów, zajmują się oni sami sobą, a raczej walką o spadek w obozie władzy, który ich do Trybunału wysłał. Nie orzekają. „W 2022 roku TK Przyłębskiej wydał 14 orzeczeń, rok wcześniej 17. Przed PIS-owską reformą, która miała doprowadzić do sprawniejszego rozpoznawania spraw, TK wydawał średnio 70 orzeczeń” – tak skalę problemu przedstawia Ewa Kulik-Bielińska, dyrektorka Fundacji Batorego.

Aby sąd konstytucyjny mógł dobrze działać, trzeba jednak naprawić nie tylko to, co rozwalił PiS, ale też to, co słabo działało wcześniej. To, że na decyzje czekało się latami, to, że były niezrozumiałe. A zmiana, by się utrzymała, musi mieć szersze poparcie niż tylko ewentualnych zwycięzców w jesiennych wyborach.

Z drobnym, acz ważnym wyjątkiem. Ale jednocześnie wprowadzane zostałyby zmiany zmieniające dynamikę w Trybunale:

1. Podwyższone byłyby wymagania wobec nowych sędziów TK.

Bez rewolucji: projekt zakłada po prostu większą przejrzystość przy selekcji kandydatów do TK. I większą konkurencję. Chodzi o to, by na jedno miejsce w Trybunale kandydatów było więcej niż jeden, i by ich deklaracje o dorobku zawodowym były sprawdzane. „Nie może być tak, że kandydat pojawia się na 2-3 dni przed głosowaniem w Sejmie i nikt nie sprawdza, czy spełnia on wymagania formalne, a nawet to, czy przypadkiem nie jest powiązany ze służbami specjalnymi” – mówił współautor projektu dr Tomasz Załasiński.

Proces selekcji miałby zmierzać do tego, by wybrać ludzi, którzy „mają wiedzę prawną, kwalifikację moralną i gotowość do obrony praworządności” (takie wymagania stawiał im w debacie prof. Krystian Markiewicz, prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”).

2. Zacząłby działać system odpowiedzialności dyscyplinarnej TK.

Taki system w Trybunale formalnie istnieje, ale nie działa z powodu błędu matematycznego w ustawie (mimo że PiS chciał doprowadzić do realnej dyscyplinarnej odpowiedzialności wszystkich sędziów). O postępowaniach dyscyplinarnych ma teraz bowiem decydować zgromadzenie ogólne sędziów TK. Tylko że jest ich wszystkich 15, a nie setka, jak w Sądzie Najwyższym (ustawa o TK automatycznie powieliła ten przepis). Z 15 osób nie da się fizycznie wyłonić składu orzekającego w sprawie dyscyplinarnej. Będzie to możliwe, jeśli to grono to poszerzy się o sędziów TK w stanie spoczynku.

To zmieniłoby wewnętrzną sytuację w Trybunale i uruchomiło procesy naprawcze.

Gdyby sędziowie TK Przyłębskiej czuli się niekomfortowo w takiej sytuacji (mając lepszych kolegów i więcej spraw do rozpatrzenia oraz więcej obowiązków), mogliby przejść w stan spoczynku.

Uporządkowane zostałyby też zasady pracy TK – byłyby one kolegialne

Prezes, powoływany na trzy lata, nie miałby tak ogromnych uprawnień (z wpływem na orzecznictwo) jak Julia Przyłębska. Ale też nie zablokowałby tak jak ona prac kierowanej przez siebie instytucji (problem, czy Przyłębska jest, czy nie jest prezeską TK, projekt proponuje rozwiązać w ten sposób: po zmianie przepisów do czasu wybrania nowego prezesa pracami TK kieruje sędzia o najdłuższym stażu).

Aksamitne rozwiązanie nie dotyczyłoby tylko trzech dublerów w TK

Czyli osób zajmujących w Trybunale miejsca sędziów prawidłowo wybranych, ale niezaprzysiężonych przez prezydenta w 2015 roku. Dublerzy traciliby miejsca i nie przysługiwałby im stan spoczynku – jako że nigdy nie byli sędziami TK.

A co z prawami kobiet i aborcją?

Najbardziej radykalne rozwiązanie tego projektu to uznanie, że orzeczenia wydane w składzie z dublerami są niebyłe, z wyjątkiem rozstrzygnięć dotyczących indywidualnych spraw obywateli (skarg konstytucyjnych i pytań prawnych).

Rzecz nie jest wcale taka prosta, bo jak zauważył prof. Adam Bodnar, były RPO, np. samo usunięcie rozstrzygnięcia TK Przyłębskiej w sprawie ustawy aborcyjnej nie przywraca automatycznie usuniętych z niej przez to rozstrzygniecie przepisów (pozwalających na legalną aborcję z powodu ciężkiego uszkodzenia lub choroby płodu). Przestały one istnieć w momencie publikacji „wyroku” w Dzienniku Ustaw. Żeby system prawny udźwignął proponowaną teraz zmianę, potrzebna byłaby prawdopodobnie jeszcze jedna ustawa, porządkująca zgliszcza po usuniętych nieprawnych rozstrzygnięciach TK Przyłębskiej.

Jak się pisze prawo?

Dla projektu (a właściwie projektów – bo są dwa: projekt ustawy o TK i projekt wprowadzający nowe przepisy) ważne jest jednak nie tylko to, co zawiera, ale to, jak powstał.

Projekt napisali i przedyskutowali eksperci z organizacjami pozarządowymi. Zajęło to cztery lata, od stycznia 2019 roku. Projekty przeszły kilka faz zbierania opinii i wprowadzania poprawek. Każdy nowy przepis został zanalizowany i wiadomo nie tylko, jaki problem rozwiązuje, ale także to, jakie może rodzić kłopoty oraz dlaczego mimo wszystko jest lepszy od innych pomysłów.

Można więc założyć, że wszyscy, którzy się na tym znają i interesują, projekt widzieli i się do niego dołożyli. Ich diagnoza jest taka: stary Trybunał, ten sprzed 2015 roku, nie miał odpowiedniej legitymacji. Ludzie nie rozumieli, co robi, a TK tego nie wyjaśniał.

Odwrócić ten proces można tylko przez sposób procedowania zmian w toku przejrzystego, uspołecznionego procesu, w czasie którego zbierane są i analizowane opinie generalne i dotyczące szczegółów.

Kazimierz Michał Ujazdowski, senator Koalicji Polskiej: „Zmiana musi być legalna. Potrzebujemy doktryny rekonstrukcji, czyli wyjaśnienia dla opinii publicznej, dlaczego potrzebny jest nam wszystkim niezależny TK”.

Deklaracja KO

Obecny na spotkaniu Borys Budka, szef klubu parlamentarnego Koalicji Obywatelskiej zadeklarował, że właśnie ze względu na sposób prac nad projektem o Trybunale KO przyjmie go i poprze. I nie tylko ten, ale wszystkie projekty społeczne, które przeszły taką drogę ucierania i zbierania opinii (a będzie ich kilka). „Bo to oczywiście przyspieszy proces legislacyjny, jako że projekt na wejściu będzie miał szeroką legitymację" – powiedział.

„Wasz model – połączenie wiedzy eksperckiej, organizacji pozarządowych i stowarzyszeń prawniczych – gwarantuje, że przywracanie praworządności odbędzie się w oparciu o konsensus społeczny, z jak najmniejszym udziale czynnika politycznego. My jako KO podpisujemy się pod tym, co zostało tu przedstawione. Chciałbym, by zostało to zrobione w sposób praworządny. Im lepsza ustawa obywatelska, tym mniejsza ingerencja parlamentu" – powiedział Budka.

„Szukanie konsensu w stanowieniu prawa jest wówczas, gdy proponowane rozwiązania mają za sobą społeczny proces. I my, politycy, musimy nauczyć się tych narzędzi. To też pozwoli skrócić proces legislacyjny, nie zaburzając jego prawidłowości i przejrzystości. KO będzie stawiała na tak przygotowane projekty”.

Jaka większość przy wyborze sędziów?

Projekt zakłada, że aby Trybunał mógł pełnić rolę niezależnego sądu konstytucyjnego, sędziowie nie mogą zależeć od zwykłej większości w Sejmie. Kandydaci powinni uzyskać 3/5 głosów, czyli musi za nimi stać większa siła niż aktualna władza.

To oczywiście rodzi pewne ryzyko. A co będzie, jeśli w ogóle nie uda się w ten sposób wybrać sędziów (tak dzieje się teraz w Hiszpanii). I czy w proces zdobywania dużej większości nie wyeliminuje kandydatów wyrazistych i wybitnych – na rzecz sprytnych i dobrze wyedukowanych? Z drugiej strony zasada 3/5 uchroni Trybunał przed tym, że każda kolejna władza będzie go rozwalać, kierując tam ludzi reprezentujących mono-partyjny punkt widzenia.

Projekt zawiera jeszcze inne trudne punkty. Jak na przykład ten, że Trybunał miałby z urzędu kontrolować proces legislacyjny ustawy, którą ocenia (ustalałby, czy to w ogóle jest ustawa, czy przyjęto ją poprawnie. To miałoby oduczyć polityków łamania zasad stanowienia prawa. Jest jednak ryzykowne, bo co będzie, jeśli Trybunał nie zauważy jakiegoś uchybienia, na przykład dopisania posła pod projektem bez jego wiedzy? Wydając orzeczenie w takich warunkach, TK będzie potwierdzał prawidłowość przyjętego prawa).

Główny problem polega jednak na tym, że choć politycy deklarują poparcie dla tego sposobu uratowania Trybunału, to nie porozumieli się w szczegółach. Projekt może ulec destrukcji w procesie politycznym – w kłótniach międzypartyjnych o szczegóły.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.