Jeśli Trybunał Sprawiedliwości zasądzi karę, to Polska straci te pieniądze nawet odmawiając płacenia. Zostaną potrącone np. z dopłat dla rolników

"Już za kilka lat Polska odczuje negatywne konsekwencje swoich dzisiejszych wyborów: przesunięcie części funduszy do państw ponoszących największe ciężary przyjmowania uchodźców oraz do strefy euro, brak dostępu do wspólnych środków na obronę, poważny kryzys i wzrost kosztów modernizacji polskiej energetyki z powodu niezgodności z prawem unijnym. Fatalny wizerunek Polski ułatwia i legitymizuje prowadzenie polityki na jej szkodę" - pisze dla OKO.press Piotr Buras, dyrektor warszawskiego biura think-tanku European Council on Foreign Relations.

Analiza Piotra Burasa

Większość krajów uważa, że nasza postawa jest demonstracyjnym świadectwem braku solidarności w rozwiązywaniu jednego z najważniejszych problemów, jaki stoi dzisiaj przed Unią. Brak ich przychylności (a także Komisji Europejskiej) Polska odczuje w sprawach, które dla niej są szczególnie ważne: negocjacjach nad unijnym budżetem, dotyczących energetyki czy polityki wobec Rosji.

Narastające spory z Komisją Europejską, antyzachodnia propaganda rządu oraz ignorowanie decyzji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie wycinek w Puszczy Białowieskiej sprawiły, że perspektywa Polexitu wielu osobom przestała już się jawić tylko jako senny koszmar.

Zwarcie z Unią Europejską, w jakim znalazła się Polska, ma różne wymiary. Wiele problemów jest w prostej linii konsekwencją działań rządu PiS, korzenie innych sięgają głębiej. Są wśród nich spory prawne i polityczne, a także konflikty interesów wynikające z powodów strukturalnych lub aktualnej definicji polskiej racji stanu. W debacie publicznej sprawy ważne mieszają się z błahymi, a skupianie się na groźbie formalnego opuszczenia Unii przez Polskę odwraca uwagę od problemów, które określać będą charakter relacji z UE silniej niż nadal mało prawdopodobny wniosek rozwodowy.

Stąd coraz ważniejsze staje się pytanie, jaka jest natura i waga poszczególnych potyczek rozgrywanych przez Polskę w UE oraz ich możliwe konsekwencje.

Wysoki rachunek za brak solidarności

Spory państw członkowskich z Brukselą to chleb powszedni integracji. Jej sedno to tysiące aktów prawnych uchwalanych przez organy UE, które państwa muszą potem wprowadzać do swojego systemu prawnego, lub się do nich stosować. Nieprzestrzeganie tego reżimu pociąga za sobą konsekwencje: procedurę w sprawie naruszenia prawa UE inicjowaną przez Komisję Europejską (nazywaną nie bez powodu „strażniczką traktatów”). Jeśli Komisja nie jest w stanie wyegzekwować stosowania prawa przez państwo członkowskie, może skierować sprawę przeciwko niemu w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości, a ten nałożyć karę finansową.

Tylko w ubiegłym roku Komisja Europejska otworzyła 986 takich dochodzeń, a na koniec 2016 roku w toku było ich w sumie 1687. Polska nie jest pod tym względem wcale największym grzesznikiem w UE: w kwestiach dotyczących np. wspólnego rynku w zeszłym roku liczba spraw, w których Komisja zarzucała Polsce brak zgodności z prawem UE, spadła najbardziej w całej Unii (z 44 do 33, czyli o 34 proc., w stosunku do listopada 2014). Najwięcej bojów prawnych Komisja toczy z Niemcami.

Ale te statystyki to nie wszystko. Polityczna waga poszczególnych konfliktów o stosowanie prawa jest nierówna: jedne przechodzą bez echa, inne trafiają na czołówki gazet i dyskutowane są przez szefów państw i rządów.

W przypadku decyzji o relokacji na szali stoją nie zwykłe przepisy prawa oraz przyszłość tego czy innego sektora gospodarki, lecz fundamentalne interesy państw członkowskich.

Przypomnijmy: we wrześniu 2015 roku Rada Unii Europejskiej (najważniejszy organ decyzyjny obradujący na szczeblu ministrów) podjęła zgodnie z art. 78 traktatu o UE decyzję, by w sytuacji wyjątkowej, jaką był niespotykany do tamtej pory napływ uchodźców, część tych, którzy znajdują się w najbardziej przeciążonych Włoszech i Grecji, jednorazowo rozlokować w innych krajach Unii. Obstrukcja Polski (a także Węgier i Czech) w tej sprawie doprowadziła do wszczęcia przez UE wspomnianej procedury, która jesienią może skończyć się skierowaniem sprawy do Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu.

Większość krajów uważa, że nasza postawa jest demonstracyjnym świadectwem braku solidarności w rozwiązywaniu jednego z najważniejszych problemów, jaki stoi dzisiaj przed Unią. Brak ich przychylności (a także Komisji Europejskiej) Polska odczuje w sprawach, które dla niej są szczególnie ważne: negocjacjach nad unijnym budżetem, dotyczących energetyki czy polityki wobec Rosji.

Ignorowanie Trybunału - bez precedensu

Podobnie rzecz się ma z dwoma innymi kluczowymi frontami, jakie Polska otworzyła w Brukseli: ignorowaniem decyzji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który nakazał wstrzymanie wycinek w Puszczy Białowieskiej do czasu wydania wyroku w tej sprawie, oraz wszczętą w styczniu 2016 roku przez Komisję Europejską procedurą monitoringu rządów prawa w Polsce.

Wyroki Trybunału i zasądzane przezeń kary przeciwko państwom członkowskim to stały element unijnej rzeczywistości. Lista zamieszczona na stronie polskiego Trybunału Konstytucyjnego obejmuje kilkadziesiąt takich spraw do jesieni 2015 roku (ciekawe, notabene, że od tamtej pory nie jest już aktualizowana) – niektóre przez Polskę zostały wygrane, inne przegrane, jeszcze inne są w toku.

Ale sytuacja, w której dany kraj odmawia zastosowania się do decyzji lub wyroku Trybunału (jak w przypadku Puszczy), jest bez precedensu.

Kontekst prawny wojny z Komisją Europejską jest inny: zastosowany przez nią mechanizm dialogu na temat przestrzegania rządów prawa w Polsce nie ma podstawy w traktatach europejskich (dlatego Warszawa uważa, że może go ignorować). Komisja jednak w dowolnym momencie może zwrócić się do krajów członkowskich o ukaranie Polski odebraniem jej głosu w Radzie UE zgodnie z art. 7. traktatu o Unii. Ale i w tym wypadku to nie realizacja - mało prawdopodobna - takiego scenariusza (decyzja taka wymaga jednomyślności, a Węgry stoją po naszej stronie) jest największym ryzykiem.

Przeciągający się spór, a przede wszystkim leżący u jego korzeni demontaż państwa prawa w Polsce, obniża wiarygodność naszego kraju jako partnera politycznego oraz miejsca, gdzie warto inwestować i prowadzić interesy. Poza tym, jednym z kluczowych czynników decydujących o wpływie w UE i możliwości osiągania założonych celów jest skłonność partnerów do czynienia ustępstw na rzecz danego rządu, które ten może wykorzystać także do podbudowania swojej pozycji na arenie wewnętrznej („sukces odniesiony w Brukseli”).

Tego rodzaju gesty są ważnym spoiwem unijnej kultury kompromisów i gry negocjacyjnej. Tymczasem w powstałych warunkach skłonność innych krajów do pójścia na rękę Warszawie w sprawach istotnych dla rządu PiS i dla Polski jest bardzo ograniczona.

Doskonałym przykładem, jak dramatycznie obniżyła się ranga (a przez to wpływ) Polski w UE, jest rozpoczynająca się właśnie podróż prezydenta Francji Emmanuela Macrona do Europy Środkowo-Wschodniej. Ma podczas niej rozmawiać m.in. o żywotnie interesującej nas kwestii praw pracowników delegowanych (Francja chce ograniczyć możliwości pracy na tych zasadach, by chronić interesy własnych pracowników). Macron szerokim łukiem ominie Warszawę (i Budapeszt), próbując zapewne rozbić jedność Grupy Wyszehradzkiej w tej sprawie.

Kopalnie, czyli polska racja stanu według PiS

Sposób definiowania polskich interesów oraz ich realizacji w niektórych kluczowych sprawach coraz bardziej rozmija się z kierunkiem, w jakim zmierza Unia. Obrona własnych interesów to, rzecz jasna, podstawa obecności w UE. Ale są obszary, w których Polska nie jest w stanie zmienić kursu Unii, gdyż znajduje się na osamotnionej pozycji. Wtedy próba dostosowania się do głównego nurtu nie jest kapitulacją, lecz najbardziej obiecującą strategią uzyskania wsparcia od UE w celu korekty własnej polityki. Dotyczy to zwłaszcza polityki energetycznej i klimatycznej.

Obrona węgla jak niepodległości - sama w sobie oparta na fałszywych przesłankach - w nieunikniony sposób ustawia Polskę w poprzek ewolucji całej UE w kluczowym sektorze polityki gospodarczej. W ostatnim czasie Polska co najmniej dwukrotnie w bolesny sposób odczuła to na własnej skórze.

W listopadzie 2016 roku Komisja Europejska zaproponowała tzw. pakiet zimowy, czyli zestaw rozporządzeń regulujących rynek energii elektrycznej. Zakłada on, że elektrownie, które emitują więcej niż 550 g CO2 na kWh (jest to średnia emisji elektrowni w UE), nie będą mogły uzyskiwać wsparcia ze strony państwa.

Z kolei w lutym 2017 roku Polska przegrała batalię o reformę unijnego systemu handlu emisjami dwutlenku węgla (ETS). Ma ona na celu redukcję liczby uprawnień do emisji, czyli przyspieszenie dekarbonizacji gospodarki. Większość kluczowych zapisów była sprzeczna ze stanowiskiem Polski, która domagała się zupełnie innych rozwiązań: głównym postulatem resortu środowiska było uwzględnienie naturalnej absorpcji CO2 przez obszary leśne (dzięki czemu polskie elektrownie mogłyby emitować więcej CO2), oraz wprowadzenie kategorii „kluczowych elektrowni”, które miałyby dostać darmowe uprawnienia do emisji.

Konsekwencje batalii o politykę energetyczną i klimatyczną, w której polska racja stanu zdefiniowana jest jako obrona węgla za wszelką cenę, będą dla polskich relacji z UE dalekosiężne i niebezpieczne. Już dzisiaj z wielkim prawdopodobieństwem można założyć, że kolejne regulacje UE w tej dziedzinie (normy środowiskowe, ceny emisji, zasady wsparcia dla rynków mocy) będą szkodliwe z punktu widzenia preferowanego przez polski rząd modelu sektora energetycznego.

A gdy to się stanie, kto będzie gotów przyznać, że powodem była krótkowzroczna i motywowana interesami lobbystycznymi polityka, której negatywnych konsekwencji można było uniknąć? Świadomie wchodzimy dzisiaj na ścieżkę kolizyjną, która w przyszłości wspierać będzie antyunijne nastroje i propagandę, być może służąc za jeden z kluczowych argumentów za rozwodem z Brukselą.

Jeśli założymy, że Polska musi walczyć o niedopuszczenie do imigracji osób z innych kręgów kulturowych, to nie sposób pogodzić tego z efektywną polityką UE na rzecz rozwiązania problemu uchodźców, której kluczowym elementem musi być np. stwarzanie legalnych kanałów migracji zarobkowej do Europy z Afryki czy Bliskiego Wschodu.

Z kolei jeśli za fundamentalny interes Polski w dziedzinie obrony narodowej uznamy budowę wspieranego przez państwo autarkicznego (zaopatrującego głównie polskie wojsko) przemysłu zbrojeniowego, to nie po drodze nam będzie z rozpoczynającą się właśnie większą integracją w obszarze bezpieczeństwa i obrony w UE, która obejmuje także współpracę przemysłową i technologiczną.

Demonstracyjne odrzucenie oferty europejskiego koncernu Airbus na zakup helikopterów Caracal i zaskakująca redukcja do minimum polskiej obecności w Eurokorpusie - to najgłośniejsze przykłady tej postawy. Ale na początku 2017 roku Polska niespodziewanie wycofała się także z innego projektu europejskiej współpracy wojskowej - planu wspólnego zakupu przez kilka krajów tzw. latających cystern, czyli „wielozadaniowych tankowców i transportowców” pod auspicjami Europejskiej Agencji Obrony. Wspólny zakup miał ograniczyć bardzo wysokie koszty maszyn, wpisując się w koncepcję łączenia zdolności obronnych pomiędzy sojusznikami.

Droga do rozwodu

Niekompatybilna z przewidywalnym rozwojem UE definicja polskiej racji stanu w ważnych sektorach polityki oraz niechęć Polski do uczestnictwa w dyskutowanych właśnie przedsięwzięciach integracyjnych mogą stać się nie mniej istotną przyczyną postępującego rozbratu z UE niż spory o rządy prawa i wyroki Trybunału w Luksemburgu.

Może się bowiem okazać, że względne korzyści naszego kraju z członkostwa w zmieniającej się Unii będą malały. Od obecności w strefie euro oraz współpracy w rozwiązywaniu fundamentalnych problemów przyszłości, jak migracje czy bezpieczeństwo, zależeć będzie jakość członkostwa w UE. Już za kilka lat Polska odczuje negatywne konsekwencje swoich dzisiejszych wyborów: przesunięcie części funduszy do państw ponoszących największe ciężary przyjmowania uchodźców oraz do strefy euro, brak dostępu do wspólnych środków na obronę (przeznaczonych tylko na wspólne projekty europejskie), poważny kryzys i wzrost kosztów modernizacji polskiej energetyki z powodu niezgodności z prawem unijnym. Innymi słowy,

*Piotr Buras - dyrektor warszawskiego biura think-tanku European Council on Foreign Relations. Znawca relacji polsko-niemieckich. W grudniu 2015 zrezygnował z członkostwa w prezydenckiej Narodowej Radzie Rozwoju ("Podejmowane przez Pana Prezydenta decyzje w sprawie Trybunału Konstytucyjnego naruszyły Konstytucję. Proszę przyjąć moją rezygnację jako wyraz protestu..."). Współautor (wraz z Adamem Balcerem, Grzegorzem Gromadzkim i Eugeniuszem Smolarem) raportu „W zwarciu. Polityka europejska rządu PiS”, wydanego w lipcu 2017 przez Fundację im. Stefana Batorego