Konferencja o przyszłości UE. Demokracja deliberatywna to stąpanie po cienkim lodzie

"Jeśli dzisiaj obywatele są nieufni wobec klasy politycznej, władzy i instytucji przedstawicielskiej, to wrażenie, że potraktowano ich „per noga” w anonsowanym jako wielki projekt partycypacji demokratycznej, tylko utwierdzi ich w tej podejrzliwości. To ryzyko nie jest, niestety, tylko teoretyczne" - ostrzega Piotr Buras w tekście napisanym dla OKO.press. Analizuje cały pomysł Konferencji o przyszłości Europy, jej cele i sposób opracowania końcowego raportu, w którym głos obywateli będzie jednak mniejszościowy.

Oto jego obszerna analiza Konferencji o przyszłości Europy i stanu demokracji deliberatywnej w Unii Europejskiej.

Konferencja o przyszłości Europy: Unia jako laboratorium

Ruszyła wielka ogólnoeuropejska konferencja o przyszłości Unii. Cel jest szczytny – zwiększenie zaangażowania i wpływu obywateli na to, czym Unia się zajmuje i jak działa. Ale ten eksperyment demokratyzacji jest stąpaniem po cienkim lodzie.

Plany na najbliższy rok są ambitne. Wszyscy obywatele Unii Europejskiej mają otrzymać możliwość wypowiedzenia się, czego oczekują od Unii; czym ma się zajmować, a czym nie; ile władzy ma mieć Bruksela i skąd czerpać przyzwolenie na swoje działania.

Wprawdzie główne tematy tej bezprecedensowej konwersacji o przyszłości kontynentu, która równolegle toczyć się będzie we wszystkich krajach i na różnych płaszczyznach, zostały z góry określone.

Chodzi o zastanowienie się nad tym, jak najlepiej Unia Europejska sprawdzić się może w obszarach, które już dziś traktuje priorytetowo: zielonej transformacji, digitalizacji, zdrowia, migracji czy roli UE w świecie.

Ale ta lista nie jest zamknięta – każdy ma prawo zgłosić swoje postulaty, konkretne pomysły, rozwiązania i sugestie.

Organizacje społeczne, ośrodki badawcze, a nawet prywatne osoby mogą organizować spotkania, w czasie których wykuwane będą pomysły na poprawę funkcjonowania Unii. Mają być one otwarte na jak najszersze grono uczestników, a nie dla specjalistów lub wąskich grup zawodowych.

"Przyszłość jest w Twoich rękach"

Wydarzenia zgłasza się je na specjalnej stronie internetowej futureu.europa.eu, witającej polskich użytkowników hasłem "Przyszłość jest w Twoich rękach". Na stronie można umieszczać także sprawozdania i rekomendacje będące rezultatem zgłoszonych i przeprowadzonych wydarzeń.

W ten sposób staną się one częścią ogólnoeuropejskiej agory i mogą zostać zauważone oraz wzięte pod uwagę w dalszych pracach nad naprawą Unii.

Swoje idee można też umieszczać od razu na stronie internetowej w odpowiedniej zakładce. Zaś mającym szczęście Europejczykom trafi się gratka w postaci udziału w ogólnoeuropejskich panelach obywatelskich, starannie dobranych pod kątem reprezentatywności względem wieku, pochodzenia, wykształcenia i przynależności narodowej.

Szereg takich wielojęzycznych i wielonarodowych spotkań organizowanych będzie przez sekretariat Konferencji o przyszłości Europy, bo tak brzmi oficjalna nazwa przedsięwzięcia, które formalnie uruchomiono 9 maja. Wszystko po to, by wsłuchać się w głos obywateli, dać im większą szansę bezpośredniej partycypacji w określaniu kierunku integracji i – używając oklepanego sformułowania – „przybliżyć Unię zwykłym ludziom”.

Deficyt demokratyczny

Pomysł konferencji to wyjątkowe – zwłaszcza pod względem skali i wysiłku organizacyjnego – ćwiczenie z demokracji deliberatywnej i partycypacji obywatelskiej. Można w nim widzieć odpowiedź na dwie fundamentalne zmiany, jakie zachodzą w europejskiej rzeczywistości politycznej.

Jedną jest coraz większa potrzeba wspólnego działania państw UE i ich obywateli w rozwiązywaniu problemów, które nie zostały precyzyjnie lub w ogóle uregulowane traktatami europejskimi.

Unia zamawia wspólnie szczepionki, ratuje kraje od bankructwa (czasami najpierw, jak w Grecji, przyspieszanego jej własną polityką), ustala parametry polityki społecznej, broni (choć niezbyt skutecznie) rządów prawa, wprowadza nowe, często daleko idące regulacje rynkowe.

Poczuciu, że to wszystko jest jakoś potrzebne czy nawet konieczne, towarzyszy przekonanie, że działania bezpośrednio i coraz silniej oddziałujące na życie obywateli podejmowane są poza zasięgiem ich kontroli i możliwości wpływu.

Często mówi się w tym kontekście o deficycie demokratycznym UE, nawet jeśli rządy państw, mające kluczowe znaczenie przy podejmowaniu wszystkich tych decyzji, mają przecież silną demokratyczną legitymizację.

Ale choć to państwa członkowskie są „panami traktatów”, czyli to na nich opiera się cała konstrukcja Unii, to jednak nie jest ona zwykłą organizacją międzynarodową, jak ONZ czy OBWE,

Aby zapobiec utracie zaufania do tych wszystkich przewidzianych traktatami mechanizmów i instytucji unijnych, potrzeba większego udziału obywateli w procesach deliberacji i podejmowania decyzji – ten wniosek słychać nie od dziś. I to on był jednym z dwóch kluczowych czynników dających impuls konferencji o przyszłości Europy.

Z pomysłem takich europejskich paneli obywatelskich wyszedł Emmanuel Macron jeszcze w czasie swojej kampanii prezydenckiej. Nowa szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen wpisała go do swojego programu działania w 2019 roku jako jeden z kluczowych pomysłów na przywrócenie wigoru europejskiej demokracji.

Demokracja przedstawicielska na zakręcie

Demokracja jest na zakręcie nie tylko na poziomie UE. Tradycyjne instytucje przedstawicielskie (parlamenty i ich posłowie) systematycznie tracą na zaufaniu obywateli, liczba zaangażowanych w partie polityczne spada, podobnie jak duże warstwy czy grupy społeczne, które te partie reprezentują.

Nie znaczy to, że obywatele tracą zainteresowanie sprawami publicznymi, w tym także UE. Pod pewnym względami jest nawet odwrotnie – są coraz lepiej wykształceni, zaś Internet i media społecznościowe dają im nieograniczony dostęp do informacji i partycypacji w różnych formach aktywności publicznej.

Eksperymentowanie z demokracją deliberatywną i partycypacyjną to coraz bardziej popularny sposób wychodzenia mu naprzeciw – także na poziomie UE. To właśnie drugi powód, który legł u podstaw pomysłu konferencji.

Fiasko konferencji Junckera

Gwoli ścisłości, idea konferencji obywateli nie jest całkiem nowa. Można w niej widzieć kontynuację dyskusji i konsultacji organizowanych w Europie w 2018 roku, których ideą było przedyskutowanych przez ówczesną Komisję pod przewodnictwem Jeana Claude’a Junckera scenariuszy przyszłości Unii i przygotowanie unijnej deklaracji dającej polityczny drogowskaz na przyszłość.

Problem w tym, że konsultacji i dyskusje się odbyły, ale przyjęta na szczycie w rumuńskim Sibiu 9 maja 2019 deklaracja ani słowem nie wspomina o głosie i postulatach obywateli. Zaś jej postanowienia bez żadnego trudu można było sformułować bez wysiłku setek organizacji i tysięcy ludzi. Nie ma w niej po prostu nic szczególnego poza ogólnikami.

Badacze brukselskiego think-tanku European Policy Centre, którzy wnikliwe analizowali ówczesny proces konsultacji społecznych, doszli do wniosku, że projektując cały proces popełniono jeden kardynalny błąd.

Przede wszystkim zakres i cel tych działań nie zostały precyzyjnie zdefiniowane. Nie było jasne, czy chodzi o to, by obywatele mogli więcej dowiedzieć się o Unii, czy też raczej o to, by uzyskali bezpośredni wpływ na politykę UE.

Z tego ostatniego punktu widzenia ich głos zawisł niejako w powietrzu: mogli się wygadać, ale ich zdanie – brutalnie mówiąc – nikogo specjalnie nie interesowało i nie stworzono kanałów, za pomocą których w jakikolwiek sposób można było je uwzględnić.

Nic dziwnego, że autorzy wspomnianej analizy konkludowali, iż konieczność uniknięcia takiego scenariusza jest najważniejszą lekcją na przyszłość.

Jak dać obywatelom wpływ na UE

Ta przyszłość właśnie nadeszła i kluczowe pytanie polega na tym, czy przyjęta formuła konferencji – w przeciwieństwie do poprzednich prób – da jej uczestnikom poczucie, że ich głos i wysiłek są poważnie potraktowane.

To fundamentalna kwestia, a fiasko na tym polu może przynieść całkowicie odwrotny skutek niż ten, jaki obiecują sobie polityczni inicjatorzy całego przedsięwzięcia.

To ryzyko nie jest, niestety, tylko teoretyczne. Przedstawiciele instytucji unijnych boją się przede wszystkim, że cała inicjatywa spotka się z niedostatecznym zainteresowaniem.

Wtedy potwierdziłyby się tylko obawy, że ludzie odwracają się do Unii plecami widząc w niej odległą Brukselę, a nie żywy, demokratyczny organizm na wyciągnięcie ręki.

500 osób w całej Europie

Transmitowane w Internecie otwarcie konferencji z pełnymi patosu przemówieniami najważniejszych polityków UE z Macronem i von der Leyen na czele, uczestniczyło raptem 500 osób w całej Europie.

Przez 10 dni nieco ponad 13 300 uczestników zarejestrowało się na stronie głównej, zgłoszono 3 400 pomysłów i zaanonsowano 540 wydarzeń. To dużo czy mało? Trudno powiedzieć.

Ale jeśli nadzieje się spełnią i obywatele krajów UE tłumnie ruszą organizować spotkania, uczestniczyć w nich i zgłaszać pomysły, to ból głowy elit europejskich może być nie mniejszy niż w przypadku absencji.

Piramida z labiryntami

Konstrukcja konferencji przypomina piramidę z mało przejrzystymi labiryntami w środku. I wyżej, tym ich gąszcz jest większy. Podstawą tej piramidy jest strona internetowa jako platforma interakcji i główny zasób informacji.

Dolny poziom to aktywność na poziomie państw członkowskich. Tam panuje niemal pełna dowolność w podejmowaniu inicjatyw, które jakoś wpisują się w rozmowę o Europie.

Wyżej są wspomniane europejskie panele obywatelskie organizowane przez sekretariat Konferencji – już ze starannie dobranymi uczestnikami (ale spośród „zwykłych” obywateli), tematami rozmów i zasadami ich przeprowadzenia.

Najwyższy poziom to plenum, które obradować ma dwukrotnie lub częściej, a jego skład jest już efektem niezłej ekwilibrystyki:

• 108 przedstawicieli Parlamentu Europejskiego,
• 108 posłów z parlamentów narodowych,
• 80 zwykłych obywateli (wybranych spośród uczestników paneli)
• plus reprezentanci Komisji Europejskiej, obserwatorzy z innych agend i instytucji.

Nad wszystkim zaś panuje – to już czubek piramidy – Zarząd składający się z dziewięciu członków. A nad nim szybują jeszcze trzej przewodniczący konferencji, czyli szefowie głównych unijnych instytucji: Komisji Europejskiej, Parlamentu i Rady UE.

O kompozycję tych najwyższych Pięter spór toczył się między instytucjami tak zażarty i tak długi, że czas planowanej uprzednio na dwa lata konferencji skurczył się do jednego roku.

Różne wnioski z dyskusji na poziomie krajowym mają inspirować panele obywatelskie na szczeblu europejskim, skąd przefiltrowane, uzupełnione i sformowane w rekomendacje trafią pod obrady plenum.

W raporcie głos obywateli w mniejszości

O tym, jaki będzie kształt raportu, który na koniec otrzyma Zarząd, zadecyduje plenum, ale głos reprezentowanych tam obywateli nie będzie decydujący – wystarczy konsensus między „profesjonalistami” z parlamentów i instytucji.

Dalszy los tego, co wykluje się z konferencji, nie jest jasny.

Tak czy inaczej, to oni decydować będą koniec końców, o tym, czy na podstawie dorobku konferencji będą chcieli przyjąć jakieś zmiany czy nie. Zwłaszcza takie, które wymagałyby zmian w traktatach, do czego potrzebny jest konsensus wszystkich członków UE.

Dwanaście krajów UE we wspólnym liście już zapowiedziało, że konferencja nie może prowadzić do reformy traktatowej.

Wielu zaś nie bez racji wskazuje, że sytuacja w trakcie i po pandemii nie jest najlepszym momentem, by oczekiwać entuzjazmu i animuszu do obywatelskiego zaangażowania na rzecz UE.

Jest sens deliberowania

To, że konferencja będzie źródłem reform czy przełomowych pomysłów na zmiany w Unii, wydaje się mrzonką. Cały proces jest niezwykle skomplikowany, czasu bardzo mało. Za chwilę przerwa wakacyjna, a efekty prac mają być znane już wiosną 2022 roku, za prezydencji francuskiej (trudno nie widzieć w tym ambicji Emmanuela Macrona, by ogłosić wielki sukces projektu, w którego powstaniu miał istotny udział).

Wiele ważnych szczegółów nie jest jeszcze dopracowanych, nawet urzędnicy unijni przyznają, że szereg rzeczy wymaga jeszcze ustaleń, mimo iż zegar już tyka. Problematyka unijna to też jednak materia dużo bardziej skomplikowana niż kwestie rozstrzygane w panelach obywatelskich na poziomie lokalnym.

Tego rodzaju deliberacja wymaga szczególnie gruntownego przygotowania, którego na większą skalę raczej zabraknie. Wiele zgłaszanych już projektów dyskusji w ramach konferencji to typowe panele akademickie czy seminaria organizowane przez think-tanki, dla których to chleb powszedni.

Niemniej to właśnie w eksperymentowaniu z demokracją deliberatywną, a nie w efektach mierzonych szczegółowością politycznych rekomendacji czy skalą ambicji reformatorskich, leży największa szansa konferencji o przyszłości Europy.

To ona pozwala zapewnić lepszą legitymizację ustalonych w ten sposób działań. Instytucje takie jak Stocznia w Polsce mają długoletnią praktykę i znakomite know-how w prowadzeniu takich spotkań i angażowaniu obywateli.

Mieliśmy tego przykład w czasie dyskusji nad Krajowym Planem Odbudowy. Szkoda, że konferencja o przyszłości Europy nie została w całości oparta na właśnie takich sprawdzonych metodach, zapewniających większą reprezentatywność i efektywność dyskusji.

Wynika to z niechęci do narzucania określonego modelu z góry i woli inspirowania działań spontanicznych i w pełni oddolnych. Ale ryzyko jest takie, że taka formuła ani nie zmobilizuje do działania dotąd jeszcze nie zmobilizowanych, ani też nie wygeneruje nowej energii i pomysłów.

W gruncie rzeczy wszystko jednak zależy od obywateli. Nikt nie zabrania organizować paneli obywatelskich w Polsce czy innych krajach, a spotkania dyskusyjne nie muszą być akademickimi seminariami.

Entuzjaści zwiększania partycypacji obywateli w kształtowaniu Unii, jak znany profesor i aktywista Alberto Allemmano, wierzą, że gdy konferencja uwolni dżina aktywizmu europejskiego z butelki, to nie da się go już w niej z powrotem zamknąć.

Jeśli to się uda, to będą kolejne razy, by instytucje UE mogły wyciągnąć słuszne wnioski z dotychczasowych błędów we wciąganiu obywateli do współodpowiedzialności za Unię.

Zaś korzyści z tego odniosą także państwa członkowskie i ich społeczeństwa. Cała Unia staje się dziś laboratorium „przyszłości Europy” – jej modelu społeczno-gospodarczego, miksu energetycznego, wartości, a także sposobu funkcjonowania demokracji. Warto wykorzystać tę konferencję do tego, byśmy z tej lekcji nauczyli się jak najwięcej.