Pięć mitów rządowej propagandy w sprawie powiązania funduszy z UE z praworządnością

Wprowadzając w błąd opinię publiczną, rząd PiS podgrzewa emocje skierowane przeciwko Unii Europejskiej, europejskim partnerom i zachodniemu modelowi społecznemu.

Stan gry

10-11 grudnia 2020 roku odbędzie się szczyt Unii Europejskiej, który zdecydować ma o przyszłości unijnego budżetu. Chodzi o pakiet porozumień, na który składają się:

• „główny” budżet UE (tzw. Wieloletnie Ramy Finansowe UE - WRF) na lata 2021-2027,
• fundusz Nowa Generacja UE (tzw. Fundusz Odbudowy) na wsparcie gospodarek poszkodowanych przez pandemię
• oraz rozporządzenie uzależniające wypłatę środków unijnych od przestrzegania rządów prawa.

Przyjęcie dwóch pierwszych decyzji wymaga jednomyślności państw członkowskich. Do akceptacji zasady warunkowości wystarcza kwalifikowana większość głosów (15 państw reprezentujących przynajmniej 65 proc. ludności UE).

Polska i Węgry sprzeciwiają się uzgodnionemu już na początku listopada mechanizmowi, na którego zapisy zgodziło się 25 państw i Parlament Europejski. Grożą, że zastosują weto wobec pozostałych dwóch elementów pakietu, czyli tam, gdzie ich zgoda jest konieczna do wprowadzenia porozumień w życie.

Czasu jest bardzo mało. Budżet Unii powinien wejść w życie 1 stycznia 2021 roku - inaczej Wspólnocie grozi pozbawione precedensu funkcjonowanie w trybie prowizorium budżetowego, które poważnie utrudni wydatkowanie unijnych funduszy.

Spór o praworządność blokuje także decyzje w sprawie Funduszu Odbudowy. Wprawdzie państwa dopiero pracują nad programami wydatków, a płatności spodziewane są najwcześniej latem 2021 roku, ale procedura przyjęcia tego nowatorskiego instrumentu jest także bardziej skomplikowana.

Oprócz zgody szefów państw i rządów potrzebna jest też akceptacja parlamentów narodowych wszystkich państw członkowskich dla rozszerzenia uprawnień Komisji Europejskiej do zaciągania długów w imieniu całej Unii (tzw. decyzja o zasobach własnych UE).

Wstrzymywanie tej decyzji grozi opóźnieniem uruchomienia Nowej Generacji UE, na które czeka cała Europa.

Mit 1: Mechanizm warunkowości jest sprzeczny z prawem UE

Zarzut, którym posługuje się rząd, głosi, że mechanizm warunkowości w istocie dubluje artykuł 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), w ramach którego Unia może stwierdzić „poważne naruszenie rządów prawa” w państwie członkowskim i ukarać je jednomyślną decyzją.

Wprowadzenie alternatywnego sposobu sankcjonowania za to samo przewinienie – tj. za naruszenie unijnych wartości – miałoby być sprzeczne z logiką prawa i traktatem.

Tymczasem artykuł 7 Traktatu oraz nowy mechanizm właśnie uzgodniony przez UE dotyczą dwóch różnych rzeczy.

Artykuł 7 TUE wyznacza procedury w sytuacji, gdy państwo członkowskie w sposób poważny łamie wartości unijne zapisane w artykule 2 TUE (czyli dotyczące m.in. demokracji, rządów prawa, praw podstawowych).

Jednym z możliwych etapów procedury jest nałożenie na państwo członkowskie sankcji w postaci ograniczenia części praw, które przysługują krajom UE, w tym prawa do głosowania.

Celem artykułu 7 jest zatem ochrona podstawowych wartości europejskich, rozumianych jako wartości same w sobie. Procedura artykułu 7 jest już w użyciu wobec Polski i Węgier (na wniosek – odpowiednio – Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego), ale nie doszło jeszcze do głosowania w Radzie Unii Europejskiej (czyli przez państwa) nad zastosowaniem sankcji.

Znajduje to też odzwierciedlenie w podstawie prawnej mechanizmu warunkowości – art. 322 TFUE (o uchwalaniu i wykonywaniu budżetu). Uruchomienie restrykcji może nastąpić, gdy wykazany zostanie „wystarczająco bezpośredni związek" między złamaniem zasad praworządności a uszczerbkiem (bądź groźbą uszczerbku) dla finansowych interesów Unii i poprawnego gospodarowania środkami z unijnego budżetu (art. 3.1 rozporządzenia).

Jest prawdopodobne, że naruszenia systemowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej (jak w Polsce) mogą skłonić Komisję Europejskiej do złożenia wniosku o ukaranie polskiego rządu.

Możliwości dyscyplinowania sędziów przez rząd (niezgodne ze standardami rządów prawa) mogą przecież rzutować na bezstronność ich wyroków wydawanych w sprawach o zarządzanie pieniędzmi UE, gdy stroną są władze państwa.

Ale – powtórzmy – różnica w stosunku do procedury artykułu 7 jest zasadnicza. Podczas gdy tu musi być wykazany „wystarczająco bezpośredni wpływ” naruszeń na zarządzanie funduszami unijnymi, artykuł 7 może być podstawą wymierzenia kary za naruszenia praw człowieka i zasad demokracji jako fundamentalnych wartości – bez względu na ich konsekwencje dla finansów UE.

Forsując tezę o niezgodności mechanizmu z prawem UE, politycy PiS powołują się na opinię służb prawnych Rady UE krytyczną wobec mechanizmu warunkowości, gdzie podnosi się kwestię dublowania artykułu 7.

To prawda, że istnieje taka opinia. Tyle że odnosiła się ona do pierwotnej propozycji rozporządzenia, którą Komisja Europejska złożyła w marcu 2018 roku, i która szeroko definiowała kryteria naruszeń rządów prawa kwalifikujących się do uruchomienia mechanizmu (i w konsekwencji wstrzymania wypłaty środków). Ale w toku negocjacji zapisy te zostały zmienione i w ostatecznej wersji mechanizm jednoznacznie odwołuje się do art. 322 TFUE, czyli do ochrony budżetu.

Oczywiście, polski rząd – jak każdy inny – ma prawo w dalszym ciągu zgłaszać zastrzeżenia do treści rozporządzenia i uważać, że nie jest ono zgodne z Traktatami. Ale w takim wypadku normalnym trybem jest skierowanie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE, a nie groźba zawetowania innych aktów prawnych (wieloletniego budżetu i Funduszu Odbudowy).

Niedawno rząd Polski skorzystał z takiej ścieżki w odniesieniu do dyrektywy o pracownikach delegowanych. W kwestii mechanizmu warunkowości brak wniosku do TSUE świadczyć może o braku wiary w siłę głoszonego argumentu. Nic dziwnego: rozporządzenie przeszło kolejne etapy ścieżki legislacyjnej, w trakcie której służby prawne Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady szczegółowo analizowały wszelkie elementy mechanizmu.

Mit 2: Prowizorium budżetowe jest lepsze dla Polski

Jeśli nie zostanie osiągnięte porozumienie w sprawie budżetu na lata 2021-2027, np. wskutek polskiego lub węgierskiego weta, obowiązywać będzie prowizorium budżetowe.

Europoseł Jacek Saryusz-Wolski, a w ślad za nim szereg innych przedstawicieli partii rządzącej twierdzą, że Polska nie tylko nie odniosłaby z tego powodu finansowych szkód, lecz sytuacja taka byłaby nawet bardziej korzystna dla naszego kraju.

Skoro w kończącej się właśnie perspektywie finansowej Polska otrzymywała z niektórych programów finansowych więcej niż zaplanowano na lata następne, prowizorium oznaczałoby – jak głosi rząd – że dostawalibyśmy o 23 procent więcej pieniędzy z Unii niż w scenariuszu bez weta.

Twierdzenie to opiera się na błędnej interpretacji artykułu 312 ust. 4 Traktatu o Funkcjonowaniu UE, na który przedstawiciele władz się powołują. Zgodnie z tym zapisem w przypadku nieuchwalenia na czas budżetu rozporządzenie o Wieloletnich Ramach Finansowych obowiązuje dalej.

Nie precyzuje ono jednak ani konkretnych sum, jakie przypadają poszczególnym państwom, ani nie stanowi ono podstawy prawnej do wypłaty środków. Zawarte są w nim jedynie górne pułapy wydatków, jakie Unia może poczynić w danym roku ze wskazaniem poszczególnych działów budżetu.

Innymi słowy, podczas obowiązywania prowizorium wiadomo, ile Unia może wydać. Ale do tego, aby wydatki mogły nastąpić, potrzebne są dodatkowe akty prawne (rozporządzenia sektorowe). To właśnie one precyzują m.in. ile państwa członkowskie (w tym Polska) otrzymać mają funduszy przeznaczonych na politykę spójności, edukację czy badania naukowe.

Te rozporządzenia stanowią bezpośrednią podstawę prawną, bez której funduszy tych nie można uruchomić.

Zaś nowe, nad którymi instytucje pracują od wielu miesięcy, odpowiadają wartościom zapisanym w nowym budżecie, czyli tym, któremu Polska i Węgry grożą wetem.

Co więcej, Komisja Europejska już w roku 2019 odmówiła podjęcia prac nad „planem B” (o co zabiegał Parlament Europejski). Plan taki sprowadzałby się właśnie do przygotowania – na wypadek braku konsensusu wokół ram finansowych na lata 2021–2027 – aktów prawnych pozwalających na bezproblemową kontynuację zobowiązań budżetowych na poziomie z roku 2020.

Komisja celowo chciała uniknąć sytuacji, kiedy istnienie takiego „planu B" mogłoby zostać wykorzystane przez niektóre państwa członkowskie do stosowania szantażu – przy świadomości, że „plan B” zabezpiecza dostatecznie ich interesy.

W przypadku weta po 1 stycznia 2021 roku składki od państw członkowskich nadal wpływać będą do budżetu, czyli Unia będzie posiadać środki, ale nie będzie można z nich skorzystać. Innymi słowy, Polska będzie musiała płacić, ale będzie miała coraz bardziej ograniczony dostęp do funduszy.

Od tej generalnej reguły są ważne wyjątki. W przeciwieństwie do innych rozporządzeń sektorowych, rozporządzenie dotyczące wspólnej polityki rolnej obowiązuje do 2023 roku. Oznacza to, że dopłaty dla rolników nie są zagrożone przez najbliższe dwa lata, nawet gdyby obowiązywało prowizorium.

To samo dotyczy wydatków w ramach programów na okres 2014-2020, które zostały zatwierdzone przez Komisję. Na podstawie prowizorium budżetowego będą zabezpieczone środki na płatności dotyczące tych już zatwierdzonych programów, niezależnie od uzgodnień w kwestii nowego budżetu lub ich braku.

Ale prowizorium budżetowe uniemożliwiałoby uzyskanie finansowania na rozpoczęcie nowych projektów. Dotyczy to funduszy z zakresu polityki spójności (np. projekty infrastrukturalne, inwestycje drogowe), a także nowych inicjatyw UE:

• Funduszu Sprawiedliwej Transformacji (m.in. dla górnictwa, energetyki i regionów węglowych),
• unijnego programu zdrowotnego (EU4Health) i wielu innych.

Co więcej, bez porozumienia unijny budżet nie tylko zostałby w tych wszystkich obszarach faktycznie „zamrożony”, lecz funkcjonowałby także w nadzwyczajnym trybie pod względem administracyjnym.

Na taki scenariusz ani Komisja, ani inne instytucje unijne nie są przygotowane pod względem technicznym i administracyjnym. Unia wkroczyłaby na całkowicie nowe terytorium. Byłoby to też ogromnym wyzwaniem dla państw członkowskich.

Takiej sytuacji można by – teoretycznie – uniknąć, gdyby była wola większości państw członkowskich do niemal automatycznego przedłużenia „starych” rozporządzeń na warunkach obowiązujących dotychczas.

W takim scenariuszu w czasie jednego-, dwóch miesięcy kraje Unii mogłyby zażegnać opisany wyżej problem. Rozporządzenia te, w których zapisane są kwoty przewidziane dla poszczególnych państw, przyjmowane są większością głosów.

Trudno sobie jednak wyobrazić, aby większość państw UE zgodziła się na automatyczne „przepisanie” dotychczasowych kwot, szczególnie korzystnych dla Polski i Węgier, jeśli państwa te blokowałyby – wbrew reszcie członków bloku – tak ważne dla np. krajów południowej Europy porozumienie w sprawie Funduszu Odbudowy.

Jak długo Warszawa i Budapeszt wetować będą cały pakiet, tak długo także inne kraje nie będą chciały wprowadzić w życie jego ważnych elementów, czyli rozporządzeń, bez których wypłaty nie będą możliwe.

Mit 3: Fundusz Odbudowy nam niepotrzebny

Po wecie na fundusze liczyć mogliby więc rolnicy i ci inwestorzy, którzy w porę (czyli do końca tego roku) podpisali kontrakty na sfinansowanie projektów. A co z Funduszem Odbudowy?

To 23 miliardy euro dotacji dla Polski i około 40 miliardów euro pożyczek.

Taką możliwość stwarza traktatowa klauzula o wzmocnionej współpracy. Zgodnie z nią – jeśli niemożliwe jest osiągnięcie porozumienia wśród wszystkich członków – minimum dziewięć krajów może podjąć działania we własnym gronie, pod warunkiem, że nie zagrażają one funkcjonowaniu wspólnego rynku.

Wszystkie trzy warunki mogłyby być z łatwością spełnione. Kraje te wspólnie zaciągałyby wtedy pożyczki na rynkach finansowych na potrzeby funduszu i dzieliły się zarówno odpowiedzialnością, jak i środkami.

Inna, trudniejsza opcja to utworzenie takiego funduszu poza ramami traktatowymi, choć zapewne nie byłoby to potrzebne. Takie precedensy już się zdarzały: na przykład obchodząc weto Wielkiej Brytanii, na zasadzie umowy międzyrządowej uchwalono pakt fiskalny (Polska jest zresztą jego sygnatariuszem), zaś w podobny sposób utworzono także Europejski Mechanizm Stabilności dla strefy euro.

Przedstawiciele obozu władzy deprecjonują znaczenie Funduszu Odbudowy (a wraz z nim negatywnych konsekwencji weta), twierdząc, że to w większości pożyczki, zaś Polska ich nie potrzebuje, bo może taniej sama zadłużać się na rynkach finansowych.

Tymczasem 23 mld euro (około 100 miliardów złotych) to bezzwrotne dotacje, nie kredyty – owszem, to mniej niż połowa całej przewidzianej dla Polski sumy, ale równowartość niemal dziesięciu rocznych budżetów ochrony zdrowia w Polsce (11,6 mld PLN w roku 2021).

Rząd zebrał już ponad tysiąc wniosków o dofinansowanie. Dla przykładu projekty zgłoszone przez Ministerstwo Rozwoju obejmowały takie kwestie jak:

• budowa w Polsce biotechnologicznego hubu bezpieczeństwa medycznego i farmakologicznego,
• budowa centrum mikroelektroniki,
• rozwój sektora kosmicznego,
• rozwój energetyki prosumenckiej i farm wiatrowych,
• rozwój budownictwa i efektywności energetycznej budynków,
• wsparcie gmin uzdrowiskowych czy utworzenie zaplecza dla budowy offshore.

Brak porozumienia budżetowego odbierze Polsce szansę na dostęp do tych środków.

Pozostająca poza strefą euro Polska ma wyższe koszty obsługi długu nie tylko niż UE, ale także zdecydowana większość państw członkowskich. Ten koszt rośnie, gdy słabną perspektywy wsparcia z budżetu UE.

Gdyby zaś Polska mogła taniej niż UE zaciągać kredyty – jak twierdzą niektórzy przedstawiciele obozu rządzącego – trudno byłoby wyjaśnić, czemu polski rząd zwrócił się do Komisji Europejskiej o pożyczkę w ramach programu SURE, opracowanego w odpowiedzi na pierwszą falę pandemii COVID-19 i przeznaczonego na ochronę europejskich rynków pracy. W październiku 2020 roku Polska otrzymała pierwszą transzę pożyczki w wysokości 1 miliarda euro, zaś cały kredyt ma wynieść 11 miliardów euro.

Mit 4: O mechanizmie decyduje garstka eurokratów

Przedstawiciele rządu Zjednoczonej Prawicy często sprzeciwiają się domniemanemu dyktatowi „brukselskich urzędników”. Podobny sprzeciw pojawia się w odniesieniu do mechanizmu praworządności, który rzekomo ma być stosowany według widzimisię kilku europejskich biurokratów. Taka sugestia wprowadza opinię publiczną w błąd.

Rozporządzenie w wersji uzgodnionej przez Parlament Europejski i Radę w listopadzie 2020 roku wyznacza procedurę ograniczającą ryzyko podjęcia arbitralnej decyzji.

Najpierw, jeśli Komisja Europejska uzna, że istnieją poważne przesłanki do stwierdzenia, iż w danym państwie członkowskim złamanie praworządności stwarza bezpośrednie zagrożenie dla budżetu UE (co już stawia wysoko poprzeczkę dla uruchomienia mechanizmu), a żaden inny sposób nie daje lepszej ochrony dla budżetu, Komisja ma obowiązek poinformowania tego państwa o swoich zastrzeżeniach.

Kraj członkowski ma wówczas trzy miesiące na złożenie wszelkich wyjaśnień. Może też zaproponować własny sposób rozwiązania problemu. Komisja Europejska ma obowiązek rozpatrzyć te informacje i propozycje. Jeśli uzna, że odpowiedź państwa nie rozwiązują problemu w dostatecznym stopniu, może zaproponować Radzie (ministrowie państw członkowskich) zastosowanie sankcji finansowych.

Wniosek Komisji musi zawierać uzasadnienie, zaś sankcja musi być proporcjonalna do uszczerbku dla budżetu UE. Następnie w ciągu miesiąca Rada podejmuje decyzję większością kwalifikowaną (minimum 15 państw członkowskich reprezentujących 65 proc. obywateli).

W każdym momencie państwo członkowskie, wobec którego formułowane są zarzuty, może przedstawić dodatkowe propozycje usunięcia zagrożenia dla budżetu UE. Na każdym etapie procedury Komisja informuje o postępach sprawy Parlament Europejski, który sprawuje demokratyczny nadzór.

Przewidziana procedura obwarowana jest więc szeregiem „bezpieczników”, chroniących państwo członkowskie przed arbitralnością urzędniczą. Każda z głównych instytucji unijnych odgrywa w tej procedurze rolę.

Decydujący głos należy do Rady UE, a zatem do organu reprezentującego rządy państw członkowskich, która podejmuje decyzję większością kwalifikowaną. Nie ma więc mowy o deprecjacji roli państw. Zawsze też, jeśli dany kraj, np. Polska, uważałby wymierzoną mu karę za nieuzasadnioną, przysługuje mu prawo złożenia skargi przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Procedura podejmowania decyzji (większością głosów w Radzie UE) w ramach mechanizmu warunkowości uzgodniona została przez przywódców państw członkowskich UE na szczycie w lipcu 2020 roku. Podpisali się pod nią premierzy Mateusz Morawiecki i Viktor Orbán.

Mit 5: Nie istnieje definicja praworządności

Kolejny zarzut to rzekomy brak definicji praworządności (Radosław Fogiel, wicerzecznik PiS: „z tą praworządnością jest jak z yeti, wielu o niej słyszało, a nikt jej konkretnie nie widział, nie mówiąc już o tym, żeby ją konkretnie zdefiniować”). Miałoby to oznaczać, że treść zasady państwa prawa bywa arbitralnie formułowana w zależności od bieżących potrzeb politycznych.

Tymczasem zasada praworządności została zapisana w art. 2 TUE jako jedna z podstawowych wartości, na których budowana jest Unia. Praworządność nie jest jedynie niedookreślonym politycznym ideałem, ale konstytucyjną zasadą prawną, mocno ugruntowaną w dorobku prawnym UE i państw członkowskich.

Dokładna definicja rządów prawa wykuwała się m.in. w kolejnych wyrokach TSUE oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ponadto Rada Europy opracowała normy i zalecenia z wytycznymi, jak utrzymywać praworządność).

W tym kontekście ważne były niedawne wyroki TSUE: w sprawie sędziów portugalskich z lutego 2018 roku oraz w sprawie polskiej Krajowej Rady Sądownictwa i Izby Dyscyplinarnej z listopada 2019 roku; orzeczenia te dookreśliły kryteria niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziowskiej.

W ostatnich latach Komisja Europejska starała się połączyć w całość kluczowe elementy zasady praworządności. W jej ujęciu zasada ta oznacza, że organy władzy publicznej muszą działać w ramach ograniczeń określonych przez prawo, zgodnie z zasadami demokracji i praw podstawowych, pod kontrolą niezależnych i bezstronnych sądów.

Praworządność obejmuje takie zasady, jak zasadę legalności, która zakłada przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, pewność prawa, zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych, skuteczną ochronę sądową przez niezależne i bezstronne sądy, skuteczną kontrolę sądową, w tym poszanowanie praw podstawowych, podział władzy oraz równość wobec prawa.

Definicję tę przyjęły państwa członkowskie i Parlament Europejski w rozporządzeniu o mechanizmie warunkowości.

Nie zmienia to faktu, że to nie ogólne deficyty rządów prawa (praworządności) mogą być podstawą do zastosowania mechanizmu warunkowości, lecz – jak wspomniano wyżej – wykazanie, że mają one bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo finansów unijnych.

To ważne rozróżnienie jest zresztą krytykowane przez zwolenników bardziej ambitnego mechanizmu. Za jego osłabieniem opowiadały się natomiast Niemcy, które dziś – to jeszcze jeden mit – oskarżane są przez polski rząd za inspirowanie wymierzonego w Polskę dyktatu i dążenie do hegemonii pod pretekstem obrony rządów prawa.

Tekst analizy ukazał się najpierw na stronie ForumIdei, think tanku Fundacji Batorego.