0:00
Prawa autorskie: Slawomir Kaminski / Agencja GazetaSlawomir Kaminski / ...
16 listopada 2021

Państwo zamiecie pod dywan, a my mamy nie przeszkadzać. Koniec prawa dostępu do informacji publicznej? 

Nasze państwo wykręca sobie kolejny bezpiecznik. Trybunał Julii Przyłębskiej ma w planach zdemontowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej 

Wydrukuj

O ustawie OKO.press rozmawia z Krzysztofem Izdebskim, prawnikiem i aktywistą społecznym, autorem publikacji na temat dostępu do informacji, konfliktu interesów, korupcji i kontroli społecznej.

Ustawa ma 20 lat i tyle czasu trwają różne podchody, żeby ją ograniczyć, naciągać jej przepisy, nie udostępniać informacji, przeciągać czas odpowiedzi. Na 17 listopada Trybunał Konstytucyjny Julii Przyłębskiej zaplanował rozpatrzenie wniosek I prezes SN Małgorzaty Manowskiej w sprawie konstytucyjności kilku jej zapisów - tych, które władzę najbardziej uwierają. 16 listopada po południu Trybunał zmienił termin rozprawy na 15 grudnia 2021.

“Pani pierwsza prezes włożyła w swym wniosku wiele wysiłku, by wyrwać ustawie zęby” - mówi Izdebski.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej sprowadza do praktyki postanowienie Konstytucji (art 61), że “Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne”.

  1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
  2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
  3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Ustawa stanowi, że „każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną (...) i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie”.

Dotyczy m.in. władzy publicznej, samorządów gospodarczych i zawodowych, podmiotów reprezentujących Skarb Państwa i wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym.

Na wniosek o dostęp do informacji publicznej mają one odpowiedzieć do 14 dni, jeśli uważają, że na przeszkodzie stoi im prawo do prywatności, tajemnicy handlowej czy np. tajemnica państwowa - mają wydać decyzję odmowną, którą obywatel może zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Jak pomóc Rydzykowi?

I prezes SN, przypomnijmy, doszła do wniosku, że zapisy ustawy są nieprecyzyjne, a do tego naruszają prawa do prywatności osób pełniących funkcję publiczną (dlaczegóżby ujawniać, kto ma jakie miejsce parkingowe w Sądzie Najwyższym - taki przykład podał rzecznik SN).

I prezes SN zarzuca ustawie, że:

  • niedostatecznie precyzuje, czym są "władze publiczne", "inne podmioty wykonujące zadania publiczne" i "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz na czym polega "związek z pełnieniem funkcji publicznych";
  • nakłada obowiązek udostępniania informacji o osobach "pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach;
  • powierzenia i wykonywania funkcji", naruszając tym samym ich prawo do prywatności i ochrony danych osobowych;
  • nie nakazuje udziału danej osoby pełniącej funkcje publiczne w procesie udostępniania jej danych;
  • brakuje w niej jasnego określenia, w jakich przypadkach prawo do dostępu do niektórych danych może być ograniczone, zwłaszcza w sprawach indywidualnych;
  • nie reguluje kwestii anonimizacji danych osobowych ze "sfery prywatności";
  • nie przewiduje możliwości weryfikacji, w jakim celu dana osoba domaga się udostępnienia danych; zawiera przepis, który przewiduje kary za nieudostępnienie informacji, ale znamiona czynu zabronionego są niedookreślone.

Zdaniem sędzi Manowskiej niektóre przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są sprzeczne z:

  • art. 61 Konstytucji, który mówi o prawie "uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne"; zasadą określoności przepisów prawa, wynikającą z art. 2;
  • prawem do ochrony życia prywatnego i dobrego imienia (art. 47 Konstytucji i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka); zakazem pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania informacji o obywatelach przez władze innych niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 konstytucji);
  • zasadą, wg której "odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia" (art. 42 ust. 1 zd. 1 konstytucji i art. 7 EKPCz).

Wniosek przekazała do TK Julii Przyłębskiej w lutym 2021 roku. Jeśli jej argumenty zostaną uznane, to rozwiąże to nie tylko problem parkingu pod siedzibą Sądu Najwyższego. Wiele instytucji państwowych, agencji, instytutów (np. Polska Fundacja Narodowa), nie będzie podlegać kontroli obywatelskiej. Nie będą kontrolowane różne zachowania osób pełniących funkcje publiczne (czy i jak podróżują, jak korzystają z kart służbowych). Nie dowiemy się, jak wpływały na proces decyzyjny osoby, które może nie są osobami publicznymi - ale przedstawiły decydentom swoje ekspertyzy.

Usunięty też zostanie przepis o odpowiedzialności karnej osób odmawiających odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej (artykuł 23).

A to znaczy, że zapowiedziana na początku grudnia sprawa przed sądem rejonowym w Warszawie fundacji Watchdog Polska przeciwko Tadeuszowi Rydzykowi nie będzie miała podstaw.

Ustawa i maile Dworczyka

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Ale skoro ustawa trafiła do TK Przyłębskiej, to naprawdę musiała władzy dopiec? Obywatele przez te 20 lat odnieśli więc sukces. Korzystali z prawa dostępu do informacji publicznej.

Krzysztof Izdebski: Jeśli chce Pani tak na to popatrzeć.

Zbudowaliśmy wspólnie świadomość, że można i należy pytać się władzy o to, co robi i na jakiej podstawie. Nauczyliśmy się, że jej działania powinny być rozliczane, że powinniśmy weryfikować to, co mówią politycy. W końcu - że wiedza zgromadzona w urzędach jest ważna i powinna służyć wspólnemu dobru, ale też i do obrony naszych indywidualnych praw.

Ale jeśli ustawa zostanie 17 listopada zniszczona, to koszty tego naszego sukcesu będą zbyt wysokie.

Największy “sukces” to chyba taki, że minister Dworczyk z premierem przenieśli korespondencję o istotnych dla państwa kwestie do prywatnych maili. Bo dzięki temu nie podlegały one udostępnianiu na podstawie ustawy.

Za to udostępnił je haker.

To, że wysocy urzędnicy używali prywatnej poczty do spraw służbowych, było zapewne obawą przed służbami specjalnymi, ale też w dużym stopniu było związane z ustawą. Na pewno było objawem złego działania państwa.

Na samym początku, kilkanaście lat temu, urzędnicy sądzili, że informacją publiczną jest sama decyzja: papierowy dokument z podpisem. Ale już nie to, jak do tej decyzji doszło. Ale to się zmieniło. Bo przecież argumenty uwzględniane lub odrzucane przy podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych też są ważne. Należą się obywatelom.

Zatem informacją publiczną są też maile z kont służbowych, podpisane przez urzędnika notatki służbowe.

A także ekspertyzy (o czym boleśnie przekonał się prezydent Bronisław Komorowski, kiedy nie chciał ujawnić ekspertyzy w sprawie ustawy o OFE).

Tak zadziałała ustawa z 2001 roku.

Była otwarta na zmiany - nie opisywała zastanego świata, gdzie na cały urząd przypadał jeden komputer z dostępem do internetu, a dokumenty "w sprawie” trzymano w tekturowej teczce. Sprawnie radzi sobie w czasach, kiedy większość decyzji uciera się online, a cała dokumentacja “spraw” trzymana jest w bazie danych.

Na przykład bazie Elektronicznego Zarządzania Dokumentami, powszechnym narzędziu administracji, gdzie są nie tylko pisma, ale maile - o ile miały wpływ na decyzje, są dekretacje przełożonych i wiadomo, kto i kiedy do danej sprawy zaglądał.

Do tego - na całe szczęście - ustawa nie wylicza dokładnie i szczegółowo, kto jej podlega. Mówi po prostu, że ci, którzy decydują i mają wpływ na decyzje w sprawach publicznych, korzystają z funduszy publicznych, czy wytwarzają i posiadają informacje publiczne. A te należą do obywateli.

Ujawnienie informacji publicznej może narażać na szwank inne wartości - np. prawo do prywatności czy tajemnicę przedsiębiorcy. Ale tego, jak taki dylemat rozstrzygnąć, nie da się zapisać w ustawie, dopisując do niej szczegóły, jak zdaje się sugerować I prezes SN. To jest zadanie sądów - od lat radzą sobie z tym z niezłym efektem. Bo badają konkretną sprawę, odnoszą je do realiów.

Jeśli TK każe „ukonkretnić” i „doprecyzować” ustawę o dostępie do informacji publicznej, to jej zastosowanie będzie mniejsze.

Obywatel uczy władzę, władza uczy się od obywatela

Po wyroku rozwinie się lista wymówek na nieudzielanie odpowiedzi.

Wniosek do TK jest zakresowy, grozi wycięciem dużej części ustawy - co i kiedy i jak będzie uregulowanie, trudno powiedzieć.

To dobry moment, żeby sobie wyliczyć, co nam się udało (i do czego ewentualnie trzeba będzie wrócić).

Dziennikarze wyciągają mnóstwo informacji tą drogą. Oczywiście nie zawsze, i nie zawsze na czas - to musi być dla Państwa frustrujące. Ale ustawa o dostępie do informacji publicznej to nie tylko to.

Myśmy się po prostu nauczyli, że państwo gromadzi wiedzę, że ona jest i można po nią sięgnąć, wykorzystać ją. Że to czyni nas prawdziwym suwerenem.

Ile to razy władze samorządowe w całej Polsce twierdziły, że nie ma sensu konsultować rozwiązań z mieszkańcami, bo oni nie mają “właściwej wiedzy”. Ale aktywiści wyciągali dane, ludzie się uczyli i byli w stanie zabrać głos w sprawach, które ich dotyczą. Rok za rokiem, krok za krokiem to się zmieniało. Możliwość sprawdzenia, czy to, co mówi burmistrz, starosta, premier, ma pokrycie w faktach, czyniło państwo naszym.

Górnolotnie trochę...

No to powiem inaczej: pamiętam, jak dobrych dziesięć lat temu do spółek energetycznych i telekomunikacyjnych trafiało dużo wniosków o dostęp do danych o lokalizacji masztów i urządzeń. Wie pani po co? Bo te urządzenia stały na terenach prywatnych, ale żeby uzyskać za to odszkodowanie, trzeba było wiedzieć, czyje co jest. I do tego też służyła ustawa.

Pamiętam też sprawę o dostęp do danych o standardach sanitarnych w szpitalu. Tu nie o ciekawość szło - ktoś, komu w tym szpitalu zmarła bliska osoba, dzięki tej ustawie miał szansę na zebranie argumentów przeciw szpitalowi.

A które sprawy były dla Pana najważniejsze?

Na przykład taka: człowiek mieszkał koło terminala przeładunkowego i złożył wniosek o informacje, czy są badania o zapyleniu, jakie powoduje rozładowywanie węgla. Nie było takich badań, więc nie uzyskał informacji. Ale ponieważ się o nią zapytał, to zaczęto to od tego czasu sprawdzać zapylenie i mierzyć je.

Była sprawa o używanie soli drogowej do produktów spożywczych. Ustawa posłużyła do uzyskania listy przedsiębiorców, którzy to robili. Jak TK posłucha prezes Manowskiej, już podobnej listy możemy nie dostać.

To ustawa posłużyła do ujawnienia nagród, jakie sobie i ministrom wypłacała premier Szydło, to dzięki niej wyszły lot marszałka Kuchcińskiego - oboje stracili stanowiska, co pokazuje, jaka siła tkwi w tej ustawie. To zęby, które może wyrwać TK Przyłębskiej.

Bez ustawy i tych “niejasnych” rzekomo przepisów radny Warszawy (a obecnie poseł PiS) Jarosław Krajewski nie wydobyłby od prezydent Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz danych o osobach, z którymi miasto podpisywało umowy. Sprawa oparła się o Sąd Najwyższy, który stwierdził w 2012 roku, że ochrona prywatności osób korzystających z funduszy publicznych musi być siłą rzeczy niższa. Dziś standardem w urzędach jest publikowanie w biuletynach informacji publicznych rejestrów umów: z kim, kiedy, za ile.

Ustawa zmieniła całą praktykę życia publicznego. Trzeba też powiedzieć, że dzięki tzw. ustawie Kukiza te rejestry zaraz będą obowiązkowe. To znaczy, miały być, bo po wyroku mogą być po prostu puste.

Naprawdę ważne - i to w perspektywie wielu lat - było uzyskanie informacji, kto stworzył podstawy programowe po likwidacji gimnazjów (o co zabiegała Fundacja “Przestrzeń dla Edukacji”). Udało się dostać do algorytmów systemu losowania sędziów.

Może nam się wydawać, że szczegóły takich informatycznych rozwiązań to technikalia. Ale to jest wiedza - i obywatele mogą z niej skorzystać, sprawdzić władzę. Robimy więc teraz kolejny krok - w stronę przejrzystości świata cyfrowego.

Generalnie - uczenie władzy, że proces decyzyjny podlega ustawie o informacji publicznej, jest ważne. Dzięki temu osoba podejmująca decyzję rozumie swoją odpowiedzialność, a to z kolei stanowi o sile państwa.

Władza kombinuje jak koń pod górkę

Pracowałam w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich i jeżdżąc z RPO Adamem Bodnarem po Polsce w ramach jego spotkań regionalnych byłam w miejscowościach, gdzie ustawa po prostu się „nie przyjęła”.

Urząd na wniosek o informację publiczną nie odpowiadał, a do sądu nikt tego nie skarżył - bo w społeczności, w której każdy ma jakieś sprawy z urzędem, spór z nim się nie opłaca.

Ale słyszałam też o miejscowościach, w których urzędnicy ustawę o dostępie do informacji znają na wyrywki, sprawnie odpowiadają - bo znalazł się aktywista, który tak długo pisał wnioski i skargi na bezczynność (za brak odpowiedzi), aż nauczył.

Na przykład pan Wojciech Paszkowski nauczył ustawy swoje Stronie Śląskie.

Instytucja, która sprawnie odpowiada na wnioski o informację, po prostu jest lepiej zorganizowana. To korzyść dla wszystkich.

Dobre działanie państwa zaczyna się od sprawnego, odruchowego wyważania wartości: co jest dobrem publicznym, a gdzie zaczyna się prawo do prywatności i tajemnic.

Jeśli zaś państwo się ćwiczy w tym, jak wywieść w pole obywatela, jest z nim coraz gorzej. W wielu miejscach, powiedzmy sobie szczerze, ćwiczono się w tej drugiej umiejętności. Ustawa działała więc lepiej niż na samym swoim początku, ale nadal bardzo niedoskonale.

Mam taką prywatną listę “sposobów na ustawę”:

  1. nie odpowiadać - bo nie każdy się poskarży
  2. przeciągać odpowiedź - bo często odpowiedź po jakimś czasie nie ma już znaczenia. Odwoływać się w sądzie do upadłego. Im dłużej, tym lepiej;
  3. nie wykonywać wyroków (przykład: sprawa list poparcia do neoKRS dla sędziego Nawackiego, opublikowana długo po wyroku sądu);
  4. nie wytwarzać informacji publicznej (np. przenieść proces decyzyjny na prywatne maile);
  5. ograniczać publiczną debatę w radach miejskich, powiatowych, sejmikach i w Sejmie;
  6. ograniczyć dostęp dziennikarzy do informacji (dziś dyskutuje się, pod jakimi warunkami dać mediom dostęp do informacji o sytuacji na granicy po zakończeniu stanu wyjątkowego);
  7. zdewastować ustawę za pośrednictwem podległego władzy TK.

Może Pani jeszcze dodać różne nowe formy “tajemnic” - ostatnio natknąłem się na “tajemnicę Prokuratorii Generalnej”, z powodu której nie można ujawnić jej stanowiska, oficjalnie przekazanego do Sejmu w ramach konsultacji, w sprawie lex TVN. Można domniemywać, że były w tym dokumencie Prokuratorii różne argumenty niewygodne dla władzy - więc trzeba go bronić do upadłego przed ujawnieniem.

Rzecz w tym, że państwo działające sprawnie nie musi się bać ujawnienia informacji publicznej. Procedura jawności nie uruchamia się w momencie, gdy mamy dokument, którego się wstydzimy - tylko wcześniej. On po prostu nie powstaje. Nie zużywa się na to czasu. Urzędnicy nie tylko wiedzą, czego nie wolno im zrobić/napisać, ale są wstanie przestrzec przed tym polityków. A jeśli polityk postawi na swoim, to państwo powinno chronić będzie sygnalistę-urzędnika, który to w interesie publicznym ujawni. I to się dzięki przepisom UE zmieni. Właśnie trwają konsultacje ustawy wdrażającej przepisy chroniące sygnalistów.

Sprawdzać prywatną pocztę politykom?

A jeśli tego nie ma, to “na wszelki wypadek” wyprowadzamy się na pocztę wp.pl. No bo jeśli nikt nas nie ostrzeże, że omawiamy na mailach rzeczy sprzeczne z prawem, to lepiej, żeby to nie były maile służbowe. I to na komercyjnym serwisie doradca premiera udziela porad np., czy można obciążyć protesty kobiet za kolejna falę pandemii - bo problemem rządu nie jest już zdrowie i życie obywateli, ale wizerunek władzy.

A jeśli złoży pani wniosek o dostęp do informacji o tym, jak powstawały strategie rządu w sprawie pandemii, jak państwo ratowało życie obywatelom, to Kancelaria Premiera o tych prywatnych mailach nie będzie miała prawa wiedzieć.

Jeśli więc chcemy wyciągnąć wniosek z tego nadużycia i mieć pewność, że w przypadku przyszłych katastrof władza zajmie się obywatelami a nie sobą, to musimy zapytać, czy nie należy uczynić jawnymi wszystkich prywatnych skrzynek decydentów. W końcu ktoś to przecież zaproponuje.

To niebezpieczne. Uważam, że prawdziwie prywatne maile nie mogą być traktowane jak informacja publiczna. Wystarczyłoby, żeby władza zrozumiała, że debatując i podejmując decyzje w sprawach publicznych podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. We własnym interesie.

To są zasady cywilizowanego państwa.

Władza może myśleć, że obywatele jej przeszkadzają. Jest trudno, władza ma dużo spraw na głowie - obywatele powinni “popierać, nie przeszkadzać”

"Pani chce, żeby się zmieniło i ja chcę, żeby się zmieniło, i z całą pewnością się zmieni. Tylko jest taka prośba o to, żeby nas popierać, a nie przeszkadzać".

A uważając tak zagraża sprawnemu działaniu państwa. Krytyka i pytania poprawiają władzę. Zawsze. Każdy ma tak po ludzku skłonność do zamiatania problemów pod dywan. Tam się ich jednak nie rozwiąże. Jawność daje szansę na znalezienie rozwiązania.

Na zniszczeniu ustawy o dostępie do informacji publicznej straci także władza. Choć pewnie jeszcze o tym nie myśli.

Możemy jej to podpowiedzieć?

Próbować należy zawsze. Tego uczy ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Udostępnij:

Agnieszka Jędrzejczyk

historyczka z wykształcenia. Od 1989 r. przez 22 lata redaktorka w Gazecie Wyborczej, potem przez 10 lat urzędniczka, m.in. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich Adama Bodnara. Od 2021 r. w OKO.press

Komentarze

Komentarze będą wkrótce dostępne