Koniec weta. „Kompromis" na szczycie UE to sukces Orbána, ale kapitulacja Morawieckiego

Na szczycie Rady Europejskiej w Brukseli w czwartek 10 grudnia po godz. 19:00 Polska i Węgry wycofały wstępne weto do Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2021-2027 i Funduszu Odbudowy UE na walkę ze skutkami pandemii.

Przypomnijmy: rządy PiS i Fideszu w listopadzie wstępnie zablokowały budżet i Fundusz. W ten sposób chciały pokazać, że nie zgadzają się na rozporządzenie wiążące wypłaty unijnych pieniędzy z przestrzeganiem praworządności.

Mateusz Morawiecki, Viktor Orbán i Angela Merkel (Niemcy sprawują prezydencję w Radzie UE) w ostatnich dniach wypracowali kompromisowe rozwiązanie. Do rozporządzenia „pieniądze za praworządność" dołączą deklarację interpretacyjną. Rada Europejska przyjmie ją w formie konkluzji ze szczytu.

„Postawiliśmy sprawę jednoznacznie: oczekujemy, że w konkluzjach Rady Europejskiej znajdziemy zapisy, które rozdzielą kwestię budżetową, zapobiegania korupcji, od tzw. kwestii praworządności" – powiedział w czwartek rano Morawiecki po przybyciu do Brukseli.

„Jesteśmy o krok od osiągnięcia konsensusu. Walczymy o jedność kontynentu" - wtórował mu Orbán.

Potrzeba było jeszcze zgody pozostałych państw członkowskich, te jednak - nawet krytyczna wobec Polski Holandia - były na szczycie wyjątkowo elastyczne. Eurodeputowani cieszą się, że zgodnie z ich wolą nie dojdzie do zmian legislacyjnych w treści rozporządzenia.

Wstępna treść „konsensusu" wyciekła do mediów jeszcze w środę 9 grudnia. Jak pokazujemy poniżej w 90 proc. jest on parafrazą rozporządzenia „pieniądze za praworządność". Pozostałe 10 proc. to względny sukces Orbána, ale już nie Morawieckiego.

Trzy filary kompromisu

Jak pisaliśmy w OKO.press „kompromis", który wynegocjowały Polska i Węgry, opiera się na trzech filarach:

• ograniczenia stosowania rozporządzenia wyłącznie do udowodnionych przypadków naruszenia interesów finansowych UE;
• wstrzymania możliwości uruchomienia mechanizmu do czasu ew. wyniku kontroli jego legalności przez Trybunał Sprawiedliwości UE;
• możliwości przekazania wniosku Komisji o zawieszenie funduszy pod dyskusję Rady Europejskiej, co nieco opóźni całą procedurę.

Ale większość zastrzeżeń PiS i Orbána była uwzględniona już w samej treści „kontrowersyjnego" rozporządzenia. Od początku nie było mowy o jego arbitralnym stosowaniu. W preambule wersji wynegocjowanej przez Parlament i Radę zapisano prawo przekazania wniosku KE pod dyskusję Rady Europejskiej.

Jedynym nowym elementem jest opóźnienie wynikające z ew. przekazania rozporządzenia do kontroli TSUE. Tę możliwość państwa członkowskie miałyby jednak i bez deklaracji – pozwala im na to art. 263 Traktatu o Funkcjonowaniu UE. Nowość polega na tym, że Komisja Europejska zostaje politycznie zobowiązana, by z ew. zawieszeniem funduszy poczekać do wyroku Trybunału.

Politycznie – nie formalnie – bo konkluzje Rady Europejskiej nie mają wiążącej mocy prawnej.

Kontrola TSUE, której chciał Orbán

Deklaracja zobowiązuje KE do przyjęcia wytycznych stosowania mechanizmu „pieniądze za praworządność". Będą musiały odzwierciedlać ew. orzeczenie Trybunału, jeśli dane państwo członkowskie zaskarży mechanizm do Luksemburga.

„Jeśli w sprawie rozporządzenia zostanie złożona skarga o stwierdzenie nieważności, wytyczne powinny zostać ostatecznie przyjęte po wyroku Trybunału Sprawiedliwości, aby uwzględnić wszelkie istotne elementy zawarte w orzeczeniu. [...] Dopóki wytyczne nie zostaną ukończone, Komisja nie będzie proponować środków w ramach rozporządzenia" – czytamy w projekcie kompromisu.

Tym samym premier Węgier zdąży zapewnić sobie reelekcję (wybory są w 2022) zanim rozpocznie się ewentualna kontrola.

Naciski na odłożenie jej w czasie mogą wskazywać, że Orbán rzeczywiście może być zamieszany w malwersacje funduszy europejskich. Zarazem jednak nie mógł w całości odrzucić mechanizmu, którego celem jest „ochrona budżetu Unii przed naruszeniami", bo byłoby to niemal wprost przyznaniem się do winy.

Węgry mają dziś najwyższy odsetek stwierdzonych nadużyć finansowych w stosunku do wysokości środków przekazanych z budżetu UE – niemal 4 proc. Dla porównania unijna średnia wynosi dziś 0,36 proc.; wynik Polski to 0,12 proc.

Poza postulowanym przez Orbána odłożeniem w czasie kontroli praworządności, deklaracje wnoszą do rozporządzenia niewiele nowego. Poniżej analizujemy treść „kompromisu" dyskutowanego na dzisiejszym szczycie i porównujemy go z projektem, który Parlament i Rada wypracowały 5 listopada.

Wartości i szacunek dla odmienności

Na początku mamy odniesienie do wartości UE.

Rada Europejska podkreśla, że państwa członkowskie i instytucje Unii „są zobowiązane do propagowania i poszanowania wartości, na których zbudowana jest Unia, w tym praworządności, zgodnie z traktatami". Rada przypomina też, że „art. 7 Traktatu o UE ustanawia procedurę reagowania na naruszenia wartości Unii zapisanych w art. 2 TUE".

Tak, Unia ma obowiązek szanować wartości. Tak, artykuł 7 zawiera procedurę reagowania na naruszenie wartości. Problem w tym, że wbrew narracji PiS i Fideszu nie jest to procedura jedyna i wyłączna. Takiego stwierdzenia w deklaracjach nie ma.

Rada Europejska stwierdza też, że rozporządzenie będzie stosowane „z pełnym poszanowaniem art. 4 par. 2 TUE, a w szczególności tożsamości narodowych państw członkowskich, nierozerwalnie związanej z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, z poszanowaniem zasady kompetencji powierzonych, a także zasady obiektywności, niedyskryminacji i równego traktowania państw członkowskich".

Po raz kolejny mamy tu oczywistość i powtórzenie zapisów art. 4 par. 2 TUE, który mówi o szacunku Unii dla tożsamości narodowej jej członków. I tak: prawo wtórne, czyli rozporządzenie, nie może być stosowane z pogwałceniem prawa pierwotnego (czyli traktatów) i ogólnych zasad funkcjonowania Unii.

Dla Polski i Węgier ma to jednak oznaczać, że Unia nie będzie za pomocą mechanizmu narzucać im rozwiązań „światopoglądowych". Takich planów nigdy nie było i byłoby to nielegalne.

„Obiektywizm" i „wytyczne" jak w oryginalnym projekcie

Rada Europejska próbuje zapewnić Polskę i Węgry, że Unia nie zamierza łamać prawa i używać mechanizmu do celów w nim niezapisanych. Czytamy w nich, że celem rozporządzenia o „ochronie budżetu Unii" jest... „ochrona budżetu Unii przed jakąkolwiek formą oszustwa, korupcji i konfliktu interesów".

„Stosowanie mechanizmu warunkowości zgodnie z rozporządzeniem będzie obiektywne, sprawiedliwe, bezstronne i oparte na faktach, z zachowaniem należytej procedury, niedyskryminacji i równego traktowania państw członkowskich" – po raz kolejny zapewniają członkowie Rady Europejskiej.

Dokument zobowiązuje też Komisję do wypracowania dla samej siebie szczegółowych wytycznych do użycia rozporządzenia i metodologii oceniania naruszeń praworządności. To, jak wskazaliśmy wyżej, będzie wymagało poczekania na wyrok TSUE, czyli opóźni moment wejścia w życie mechanizmu.

Ale zarówno „obiektywne stosowanie" jak i same „wytyczne" są już częścią projektu rozporządzenia, deklaracja jedynie je parafrazuje. W jego preambule czytamy, że stwierdzenie naruszenia praworządności wymaga „drobiazgowej i jakościowej oceny Komisji. Ocena powinna być obiektywna, bezstronna i sprawiedliwa". W art. 3 projektu wyliczono konieczne warunki stosowania mechanizmu.

„Odpowiednie środki podejmuje się, jeżeli zostanie ustalone, zgodnie z art. 5, że naruszenia zasad praworządności w państwie członkowskim wpływają lub istnieje poważne ryzyko, że wpłyną na należyte finansowe zarządzanie budżetem UE lub ochronę interesów finansowych Unii w wystarczająco bezpośredni sposób" – napisano w rozporządzeniu.

Od początku nie było więc mowy o stosowaniu go w celu innym niż ochrona budżetu. Ale w deklaracjach Rady Europejskiej na wszelki wypadek dodano, że „samo stwierdzenie naruszenia praworządności nie wystarczy, by uruchomić mechanizm".

Tylko, gdy inne środki zawiodą

Rada Europejska pisze także, że wykorzystanie mechanizmu będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy inne środki prawne nie będą bardziej skuteczne do ochrony budżetu Unii. To także nic nowego. Identyczny przepis znajduje się w projekcie rozporządzenia.

W preambule Parlament i Rada napisały, że mechanizm uzupełnia pozostałe instrumenty chroniące Unię przed naruszeniami praworządności mającymi wpływ na zarządzanie budżetem. W art. 5 rozporządzenia czytamy, że Komisja może uruchomić mechanizm, „chyba że uzna, że inne procedury określone w przepisach Unii umożliwiłby skuteczniejszą ochronę budżetu Unii".

W deklaracji znalazł się także fragment dotyczący proporcjonalności środków w stosunku do naruszeń:

„Środki przewidziane w mechanizmie będą musiały być proporcjonalne do wpływu naruszeń praworządności na należyte zarządzanie finansowe budżetem Unii lub na interesy finansowe Unii, a związek przyczynowy między tymi naruszeniami i negatywnymi konsekwencjami dla interesów finansowych Unii będzie musiał być wystarczająco bezpośredni i należycie ustalony".

W preambule do rozporządzenia UE idzie w tych zapewnieniach nawet dalej. Komisja jest zobowiązana, by brać pod uwagę „powagę sytuacji, czas który upłynął od momentu poddawanej pod ocenę czynności, czas jej trwania, powtarzalność, intencje i poziom współpracy z danym państwem członkowskim".

Jak pisaliśmy, rozporządzenie w art. 3 zawiera listę warunków do przyjęcia środków. W deklaracji Rada Europejska wskazuje, że te warunki stanowią „zamkniętą listę jednorodnych elementów" i nie można otwierać jej na nic innego. Mechanizm nie ma mieć też odniesienia do „uogólnionych braków" praworządności. Z takiego zapisu Rada i PE zrezygnowały już dawno.

Dialog i odpowiedzialność Komisji

„Każdy przypadek uruchomienia procedury będzie poprzedzony gruntownym dialogiem z danym państwem członkowskim, by pozwolić mu naprawić tę sytuację" – czytamy w deklaracjach.

To samo stwierdzenie jest już w projekcie rozporządzenia. W art. 5 dotyczącym procedury napisano, że państwo członkowskie „może poczynić uwagi na temat ustaleń zawartych w powiadomieniu" KE i „zaproponować przyjęcie środków zaradczych w celu usunięcia uchybień". Komisja musi te informacje wziąć pod uwagę.

Deklaracja wskazuje także, że to Komisja będzie ponosiła odpowiedzialność za ocenę tego, „czy istnieją przesłanki do wdrożenia środków, bez względu na to, czy polegać będzie na własnych informacjach czy informacjach z innych źródeł". Następnie Rada Europejska po raz kolejny podkreśla, że Komisja powinna korzystać z tych informacji wyłącznie „w świetle celu rozporządzenia, jakim jest ochrona finansowych interesów Unii".

Polska i Węgry mają tym samym zyskać pewność, że nawet jeśli Komisja nie będzie wykorzystywać informacji o naruszeniach praworządności przy uruchamianiu mechanizmu, jeśli te informacje nie będą miały związku z nadużyciami finansowymi.

W deklaracji Rada Europejska pisze też, że Komisja po upływie maksymalnie roku będzie zobowiązana do sprawdzania, czy zawieszenie środków jest nadal zasadne. Jeśli uzna, że tak, będzie musiała poinformować Radę.

Dokładnie ten sam obowiązek nakłada na Komisję rozporządzenie w art. 6:

„Na wniosek zainteresowanego Państwa Członkowskiego lub z własnej inicjatywy i nie później niż po upływie maksymalnego okresu jednego roku od przyjęcia środków przez Radę, Komisja ponownie ocenia sytuację w danym Państwie Członkowskim, uwzględniając wszelkie dowody przedłożone przez dane państwo członkowskie, a także adekwatność nowych środków zaradczych".

Hamulec bezpieczeństwa i termin

Deklaracja zawiera zapewnienie, że dane państwo członkowskie może poddać wniosek KE o zawieszenie środków pod dyskusję Rady Europejskiej. Ta ma spróbować wypracować wspólne stanowisko. Tym samym cała procedura zawieszania ma zostać nieco rozciągnięta w czasie.

W preambule do rozporządzenia zapisano już tę zasadę. Dodano nawet, że „dopóki Rada Europejska nie przedyskutuje sprawy", decyzja o zawieszeniu środków nie może zostać podjęta. Rozporządzenie wskazuje zarazem, że cały proces nie powinien trwać dłużej niż trzy miesiące.

Rada Europejska w deklaracji chce zapisać także, że rozporządzenie „będzie stosowane od 1 stycznia 2021, a środki będą dotyczyć tylko zobowiązań budżetowych w nowych Wieloletnich Ramach Finansowych i Nowym Pokoleniu UE [oficjalna nazwa Funduszu Odbudowy - red.]".

Także sam projekt rozporządzenia w art. 8 zawiera jasne stwierdzenie, że stosuje się je od 1 stycznia 2021 roku. Można uznać, że deklaracja to doprecyzowuje, ale zdaniem PE od początku chodziło o to, by nie stosować go do płatności z poprzedniej budżetowej siedmiolatki.

Na sam koniec dokumentu Rada Europejska zamierza jednak się zabezpieczyć – podkreśla, że zapisy deklaracji to „właściwa i trwała odpowiedź na przedstawione zastrzeżenia". W ten sposób wyklucza przedstawianie przez Polskę i Węgry kolejnych warunków.

Prosi też o niezwłoczne podjęcie działań wdrażających budżet na lata 2021-2027 i Fundusz Odbudowy. Ten ostatni będzie jeszcze wymagał zgody poszczególnych parlamentów narodowych.