Make corruption great again. Jak Trump legalizuje przekupstwo

Amerykańska administracja pod przewodnictwem Donalda Trumpa szokuje od pierwszych dni swojego urzędowania. Polska i świat skupiają się przede wszystkim na wypowiedziach i działaniach prezydenta USA i jego współpracowników, dotyczących polityki zagranicznej, konfliktów w Gazie czy w Ukrainie.

Do opinii publicznej spoza USA dociera mniej z tego, co nowe amerykańskie władze robią na swoim własnym podwórku. A jest to nie mniej interesujące, ale też i groźne dla globalnego porządku polityczno-gospodarczego, co działania Trumpa na arenie międzynarodowej – przede wszystkim z punktu widzenia przeciwdziałania korupcji.

Funkcję szefa nieznanej dotąd struktury w amerykańskiej administracji, Departamentu Efektywności Rządu (DOGE), objął multimiliarder Elon Musk, który wcześniej hojnie wspomógł kampanię prezydenta Trumpa. Ale to nie jest tak kontrowersyjne, jak fakt, że Musk wyrzuca masowo urzędników i osłabia rządowe agencje, z którymi pozostaje w różnego rodzaju sporach.

Niedawno „New York Times” wyliczył, że miliarder ma ich co najmniej czternaście, każdy o potencjalnie ogromnych, finansowych konsekwencjach.

Wspomagając Muska Trump usiłuje wyrzucić prawnika Hamptona Dellingera, tzw. Specjalnego Radcy Prawnego USA, którego zadaniem jest m.in. obrona sygnalistów w amerykańskiej służbie cywilnej.

To kolejny, niezwykle groźny z punktu widzenia korupcji ruch.

W obronie urzędników w całych Stanach ludzie zaczęli wychodzić na ulice, co pokazuje, że tamtejsza administracja publiczna cieszy się jednak względnie dużym szacunkiem (kto w Polsce poszedłby na demonstrację w obronie naszych urzędników?).

A na dodatek wszystko to odbywa się w groteskowym, antykorupcyjnym anturażu, ponieważ Trump i jego otoczenie starają się ze wszystkich sił udowodnić, że wszystko to, co robią, to nic innego jak walka z korupcją właśnie.

Na tle tych niepokojących zmian, jedna wydaje się szczególnie istotna, mianowicie dekret prezydenta Trumpa z 10 lutego br., zawieszający stosowanie ustawy z 1977 roku o przeciwdziałaniu przekupstwu za granicą (Foreign Corrupt Practices Act – FCPA).

Krótka historia FCPA

Uchwalenie FCPA to jeden ze skutków afery Watergate. Jednej z czerwcowych nocy w 1972 roku, w kompleksie biurowym Watergate w Waszyngtonie, w którym mieściły się kwatery Partii Demokratycznej, przyłapano współpracowników ówczesnego prezydenta Richarda Nixona, którzy zakładali tam podsłuchy.

Później okazało się, że byli oni częścią większej grupy wykonującej rozmaite zadania mające pomóc Nixonowi w utrzymaniu poparcia i w reelekcji. Zajmowali się też innego rodzaju dywersją polityczną. Próbowali na przykład skompromitować Daniela Elsberga, sygnalistę pracującego dla CIA, który ujawnił dokumenty obrazujące bezsens wojny w Wietnamie.

Co ciekawe, mimo wybuchu afery Nixon wygrał kolejne wybory. Ale Watergate zapoczątkowała lawinę kolejnych wydarzeń, która zakończyła się jego ustąpieniem. Przy okazji okazało się, że fundusze, z których administracja Nixona finansowała działania mające na celu skompromitowanie przeciwników prezydenta, były także wykorzystywane pośrednio lub bezpośrednio do przekupywania funkcjonariuszy publicznych w innych państwach – po to, żeby ułatwić firmom wspierającym reelekcję Nixona zdobywanie zagranicznych kontraktów.

Skala tej korupcji była globalna i były w nią zamieszane największe firmy takie jak Lockheed czy Mobil, które przekupywały urzędników i polityków od Japonii, przez Niderlandy, po Honduras.

Młot na korupcję

FCPA jest aktem przełomowym na skalę światową, z wielu względów. Przede wszystkim stworzył możliwość ścigania i karania amerykańskich firm korumpujących osoby publiczne w innych państwach. W latach 70. w wielu krajach nie obowiązywały wystarczająco skuteczne przepisy, żeby pociągać do odpowiedzialności winnych korupcji na własnym podwórku, a co dopiero, gdzieś za granicą.

Po drugie, FCPA przyczynił się do utrwalenia koncepcji prawnej, w ramach której odpowiedzialność za korupcję ponosi nie tylko osoba fizyczna, ale i prawna. Winnym może być więc nie tylko manager firmy X, ale i cała firma, która może ponieść karę za to, że w swojej strukturze organizacyjnej dopuściła, a może nawet stworzyła, zachęty do korupcji, żeby zdobyć przewagę konkurencyjną.

Po trzecie, FCPA była pierwszym tak mocnym sygnałem, że korupcja jest czymś w oczywisty sposób złym. Nie tylko dlatego, że chodziło o ograniczenie korupcji w globalnym obrocie gospodarczym, ale także dlatego, że ta ustawa przełamywała silne wówczas paradygmaty w naukach politycznych i w ekonomii, usprawiedliwiające korupcję, jako swoisty środek pomocniczy w prowadzeniu biznesu.

Tak proszę Państwa, w latach 70., a nawet jeszcze w latach 90. ubiegłego wieku powszechnym poglądem w środowiskach politycznych, biznesowych, a nawet naukowych, było przekonanie, że korupcja, choć wątpliwa etycznie, może mieć dobre strony.

Najlepszą ilustracją takich poglądów może być stwierdzenie wieloletniego redaktora naczelnego „The Economist”, Jima Rohwera, który jeszcze w latach 90. pisał: „Gratyfikacje wręczane urzędnikom przez inwestorów w zamian za niezbędne zezwolenia mają tę zaletę, że doprowadzają przynajmniej do sfinalizowania kontraktu. Chociaż takie praktyki wydają się odrażające, niekiedy mogą być dla społeczeństwa o wiele korzystniejsze niż sytuacja, w której inwestorzy chcący tworzyć nowe fabryki i miejsca pracy nie mogą się przebić przez biurokrację […]”.

Kręgom akademickim i eksperckim zajęło przeszło czterdzieści lat, żeby wypracować jakie takie metody mierzenia skali korupcji, jej skutków i udowodnić, że jest inaczej niż twierdzili Rohwer i inni mu podobni. Dopiero w połowie lat 90. ubiegłego wieku narracja wokół korupcji zaczęła się istotnie zmieniać.

Pojawiły się takie międzynarodowe organizacje i antykorupcyjne ruchy społeczne jak Transparency International, którym udało się przebić też do opinii publicznej z przekazem, że korupcji nie można tolerować ani w życiu politycznym, ani gospodarczym.

Źródło międzynarodowych standardów

To był istotny impuls dla międzynarodowych organizacji takich jak ONZ, Bank Światowy, Międzynarodowy Funduszu Walutowy czy OECD, żeby nie tylko zająć się korupcją, ale żeby wyznaczyć twarde, międzynarodowe standardy w postaci konwencji. Ukoronowaniem tych wysiłków było przyjęcie w 2003 roku konwencji ONZ przeciwko korupcji.

Jednak zanim się to stało, OECD przyjęła w 1997 roku konwencję o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych.

OECD to organizacja skupiająca główne gospodarki zachodnie, ale też państwa rozwijające się, takie jak Polska czy Meksyk. Jest to istotny ośrodek tworzący standardy funkcjonowania gospodarki globalnej. Wspomniana konwencja to taki międzynarodowy FCPA. OECD zdecydowała się ją przyjąć nie tylko dlatego, że w owym czasie różne inicjatywy antykorupcyjne były modne, ale także dlatego, a właściwie przede wszystkim, że zabiegały o to Stany Zjednoczone.

Administracją amerykańską kierowały względy praktyczne. Otóż po upadku bloku sowieckiego otworzyły się nowe rynki, w tym przede wszystkim Europa Środkowo-Wschodnia. Polska i inne państwa regionu stały się atrakcyjnym polem dla inwestycji, a także wykupu upadających, postkomunistycznych przedsiębiorstw.

Amerykanie często przegrywali walkę o te rynki z konkurentami z Zachodniej Europy, między innymi dlatego, że przez FCPA nie mogli sobie pozwolić tak łatwo na przekupstwo polskich, czeskich czy węgierskich decydentów, tak jak mogli to robić zachodni Europejczycy. Więcej! Wiele zachodnioeuropejskich państw (m.in. Holandia, Belgia, Francja czy Niemcy) zachęcało do korumpowania za granicą, umożliwiając firmom odliczanie sobie kosztów tego procederu od opodatkowania.

O ile FCPA można było jakoś obchodzić i ignorować w okresie zimnej wojny, o tyle w nowych warunkach, triumfu demokracji nad skorumpowanymi komunistycznymi reżimami, nie wypadało już tego robić.

Dodatkowo korupcja była już na cenzurowanym. Załamał się paradygmat, który obowiązywał od lat 60. ubiegłego stulecia, w którym korupcję widziano w kategoriach smaru, którym można się co prawda ubrudzić, ale który też pomaga rozruszać zardzewiałe tryby postkomunistycznych biurokracji i gospodarek.

Amerykanie, dążąc do zwiększenia konkurencyjności własnych firm, poszli w kierunku przymuszenia partnerów z Europy Zachodniej i innych państw należących do OECD do przyjęcia własnych, dobrych standardów. To się udało i jest to jeden największych wkładów USA w globalną walkę z korupcją.

FCPA w działaniu

I faktycznie, wraz z wejściem w życie konwencji OECD, do życia wrócił także FCPA. Jak pokazują analizy The Foreign Corrupt Practices Act Clearinghouse (FCPAC), ośrodka badawczego przy Stanford Law School, o ile w pierwszych dwóch dekadach zdarzały się dosłownie pojedyncze przypadki zastosowania tej regulacji, o tyle od końca lat 90. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (SEC) i Departament Sprawiedliwości (DOJ) uruchamiały już kilkadziesiąt spraw rocznie.

Może się wydawać, że to niewiele, ale przepisy takie jak FCAP są jak międzykontynentalne pociski atomowe. To narzędzie stosuje się w sprawach największego kalibru – przeciwko przestępstwom popełnianym przez globalne korporacje.

O sile rażenia FCPA świadczy chociażby rekordowy jak dotąd, rok 2020, w którym SEC i DOJ zdołały wyegzekwować od nieuczciwych firm blisko 6 mld dolarów kar, a średnia wysokość sankcji wyniosła prawie 450 mln dolarów.

Roczna liczba spraw wszczynanych na podstawie FCPA

Te liczby świadczą nie tyle o skali korupcji zwalczanej przy pomocy FCPA, ile o dotkliwości możliwych konsekwencji, z jakimi mogą zderzyć się nieuczciwe firmy. Ale FCPA ma też zastosowanie do karania osób fizycznych. W tym przypadku, jak dotąd rekordowym rokiem był 2017. Nałożono wówczas łącznie ponad 1 mld dolarów na nieuczciwych managerów, a średnia wysokość kary przekroczyła 41 mln dolarów.Co ciekawe, wśród firm, które zapłaciły najwyższe kary z racji naruszenia przepisów FCPA, wcale nie dominują firmy amerykańskie. Jak dotąd największą karę, ponad 3,5 mld dolarów zapłacił brazylijski koncern petrochemiczno-obronny Odebrecht S.A., który był jedną ze spółek zamieszanych w gigantyczny skandal korupcyjny wywołany działalnością paliwowego giganta Petrobras.

Wspomnijmy tylko, że skandal ten obnażył głęboką korupcję całej klasy politycznej Brazylii i zakończył się wieloma wyrokami więzienia dla czołowych polityków tego kraju (m.in. dla prezydenta Luli da Silvy, który po wyjściu z więzienia wrócił do polityki i ponownie został wybrany na stanowisko prezydenta w 2023 roku).

Drugą największą karę, ponad 2,6 mld dolarów, zapłaciła amerykańska grupa finansowa Goldman Sachs, między innymi w związku z przekupstwem funkcjonariuszy publicznych w Malezji i w Zjednoczonych Emiratach Arabskich.

Ale co jest może najciekawsze, w gronie dziesięciu najwyżej ukaranych najwięcej jest firm z Europy. I to wcale nie z Europy Wschodniej czy z nawet z Rosji (z tego kraju także pochodzi jedna z najwyżej ukaranych firm – Mobile Telesystems Public Joint Stock Company – MBT, która musiała zapłacić ponad 850 mln dolarów), ale z Europy Zachodniej.

Do liderów tego niechlubnego rankingu należą takie koncerny jak Airbus, Simens czy Alstom, które przekupywały urzędników w wielu państwach, w tym także w USA, a później musiały zapłacić kary sięgające nawet miliarda dolarów.

Największe kary nałożone na podstawie FCPA

W historii FCPA są też przypadki związane z Polską, dotyczące między innymi branży medycznej, farmaceutycznej czy informatycznej. Do największych, ale już zapomnianych, należy tzw. infoafera (lata 2010-2018). To jak dotąd największa afera korupcyjna, w sensie finansowej skali korupcji – wartość udowodnionych nadużyć szacuje się na kwotę około 100 mln zł (choć kwota wszystkich podejrzanych kontraktów opiewała na ponad 1,6 mld zł).

W dużym skrócie dotyczyła ona korupcji związanej z zakupami systemów informatycznych i sprzętu dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Komendy Głównej Policji, Głównego Urzędu Statystycznego i Ministerstwa Spraw Zagranicznych (nomen omen, w związku z kontraktem na obsługę informatyczną polskiej prezydencji w 2011 roku).

Zatrzymano ponad czterdzieści osób, którym postawiono ponad siedemdziesiąt zarzutów. Główny bohater afery miał przyjąć ponad 3 mln zł łapówek od przedstawiciela koncernu Hewlett-Packard (w aferę miał być też zamieszany IBM, jednak amerykańskie organy ścigania nie dopatrzyły się naruszenia przepisów FCPA).

Ostatecznie, w Polsce konsekwencje ponieśli tylko urzędnicy i managerowie HP i IBM. Natomiast w USA Hewlett-Packard zawarł ugodę z SEC i zapłacił karę 100 mln dolarów.

Jak widać, FCPA ma szerokie, globalne zastosowanie. Nie tylko wobec amerykańskich firm korumpujących urzędników i polityków w innych państwach, ale też wobec jakichkolwiek firm obecnych na amerykańskim rynku (notowanych na amerykańskiej giełdzie). Dlatego kary mogą być nakładane na firmy brazylijskie, rosyjskie, chińskie, niemieckie czy francuskie. I te firmy złapane za rękę zwykle wolą pójść na ugodę i zapłacić, bo w innym wypadku zostaną wyeliminowane z amerykańskiego rynku. A to byłoby dla nich dużo bardziej dotkliwe.

Miękka siła

Na tym polega twarda siła FCPA. Ale jest też i siła miękka. Dopóki to prawo działa, dopóty stanowi wzór dla wszystkich innych podobnych aktów prawnych, dla których podstawę stanowi konwencja OECD.

FCPA promuje uczciwość w biznesie i wysokie standardy zwalczania korupcji na najwyższych szczeblach władzy i na najwyższych stanowiskach managerskich. A z tym jest bardzo różnie.

Transparency International, międzynarodowa organizacja antykorupcyjna, cyklicznie bada realizację konwencji OECD oraz podobnych przepisów obowiązujących na świecie. Liderem jest jeszcze USA. Większość państw Europy Zachodniej powoli, ale systematycznie poprawia skuteczność swoich krajowych przepisów w zakresie walki z „eksportowaniem korupcji”.

Ale w innych częściach świata jest już dużo gorzej.

Szczególnie powinna wstydzić się Polska. Nie jesteśmy co prawda w czołówce globalnych inwestorów. Udział naszych inwestycji w globalnej gospodarce oscyluje w granicach jednego procenta. Niemniej polskie firmy są aktywne w szczególności w państwach naszego regionu, w obszarze byłego bloku sowieckiego, ale też coraz częściej też w państwach zachodnich.

Ryzyko korupcji więc jest. Tymczasem polska polityka karna w tym zakresie praktycznie nie istnieje. Na jednym ze spotkań z przedstawicielami OECD przyjeżdżającymi do Polski na cykliczne przeglądy realizacji przepisów konwencji antykorupcyjnej usłyszałem na własne uszy jak prokurator delegowany z Ministerstwa Sprawiedliwości tłumaczy przedstawicielom OECD, że w Polsce nie ma spraw o przekupstwo stosowane przez polskie firmy za granicą, ponieważ to są trudne dowodowo i kosztowne dochodzenia.

Ergo, nie zajmujemy się tym, bo nam się nie chce. Dlatego zapewne tak trudno było Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu gromadzić dowody, gdy w 2018 roku doszło do korupcji przy przetargu na autobusy dla Rygi, w co zamieszany był polski Solaris. Przedstawiciel tej firmy miał zapłacić ryskim urzędnikom ponad 800 tys. euro łapówek w zamian za korzystne rozstrzygnięcie przetargów na autobusy i trolejbusy w latach 2013-2016.

Rozwiązywaniu takich spraw w Polsce nie sprzyja też praktycznie martwa ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Od 2002 roku, czyli od momentu jej wejścia w życie nie spełnia ona ani wymogów konwencji OECD, ani konwencji ONZ przeciwko korupcji, ponieważ zakłada tzw. kaskadowy tryb pociągania do odpowiedzialności firm za korupcję.

Żeby skazać podmiot prawny w Polsce, najpierw trzeba skazać osobę fizyczną (reprezentanta takiego podmiotu), co przy naszej wydolności prokuratury i sądów oznacza dobrych kilka, jeśli nie kilkanaście lat procedowania. Reformę tej ustawy blokuje natomiast lobby biznesowe. Dlatego właśnie HP zapłacił 100 mln dolarów w USA, a nie u nas.

Globalna demoralizacja

Wróćmy jednak na koniec do dekretu Donalda Trumpa. Przeczytawszy wszystko to, co powyżej, łatwo zrozumieć, co oznacza zablokowanie FCPA.

To po prostu zaproszenie do korupcji kierowane nie tylko do amerykańskich firm, ale też do wszystkich innych – niemieckich, francuskich, brazylijskich, argentyńskich, chińskich czy polskich.

Będą wam dane lukratywne kontrakty i miliardowe zyski – jeśli tylko „wygracie na łapówki” ze swoimi konkurentami.

To cofnięcie globalnych standardów walki z korupcją o dekady – nawet nie do 1977 roku, ale wcześniej – do czasów, gdy korupcję traktowano po prostu jako jedno z narzędzi gry rynkowej.

Nieważne, że taka gra w korupcję oznacza większą niepewność na rynku. Nieważne, że kontrakty wygrywane przekupstwem będą zagrażać bezpieczeństwu narodowemu i codziennemu bezpieczeństwu zwykłych ludzi.

Taki bowiem był właśnie kontrakt na modernizację i rozbudowę dworca kolejowego w serbskim Nowym Sadzie, który zawalił się 1 listopada 2024 roku, zabijając piętnaście osób. Był zdobyty w ramach ustawionego przetargu przez chińską firmę. Przez Serbię przetoczyły się wielotysięczne protesty przeciwko korupcji, a ze stanowiskiem pożegnał się premier.

Trump swoim dekretem mówi światu, że ważna jest tylko kasa – zapomnijcie o etyce, bezpieczeństwie, standardach, prawie.

A na koniec ukraińska „wisienka na torcie”

Uzasadnienie dekretu prezydenta USA zawiera interesujące zdanie. Mówi się w nim, że „Bezpieczeństwo narodowe w dużej mierze zależy od uzyskania przez Stany Zjednoczone i ich firmy strategicznej przewagi biznesowej w obszarach wydobycia kluczowych surowców mineralnych, działania głębokowodnych portów lub innej kluczowej infrastruktury, lub aktywów”.

Czy przypadkiem nie chodzi o kluczowe surowce mineralne w Ukrainie, o które zabiega administracja Trumpa?

Jeśli więc zakończy się wojna w Ukrainie i rozpocznie się odbudowa tego kraju, USA, zawieszając FCPA, otworzą wrota do walki o ukraińskie surowce i kontrakty wszelkimi dostępnymi środkami – sobie i innym.

Dlaczego bowiem firmy z Niemiec, Francji albo z Polski miałyby się przejmować konwencją OECD i własnymi „FCPA” skoro nie będą tego robić ich amerykańscy konkurenci.

A jeśli tak, to czy ukraińscy urzędnicy i politycy oprą się pokusie przyjmowania łapówek za lukratywne kontrakty? Wątpię, bo choć Ukraina zrobiła od 2014 roku istotne postępy w walce z korupcją, to cały ten wysiłek pójdzie na marne, gdy skorumpowane zostanie całe otoczenie gospodarcze.

I tak do ukraińskiej i rosyjskiej korupcji, która wciąż tam jest, dojdzie jeszcze „eksportowana” korupcja z Zachodu. Podobnie będzie w innych państwach rozwijających się, których los w dużym stopniu zależy od zagranicznych inwestycji.

Tak oto, USA z lidera walki z korupcją stają się czarnym charakterem. Witamy w nowej erze globalnej korupcji.