Mercosur bez strachu. Skąd naprawdę biorą się obawy polskiej wsi?

Na początku powiedzmy jasno: rolnicy nie protestują dlatego, że „nie rozumieją Mercosur”.

Protestują dlatego, że funkcjonują w rzeczywistości, w której wiele wcześniejszych zmian – energetycznych, regulacyjnych, rynkowych – przerzucało koszty na nich, a reakcja instytucji bywała spóźniona. W takim kontekście każda nowa umowa handlowa staje się nośnikiem niepokoju.

Już wcześniejsze duże umowy handlowe UE były obiektem wielu protestów. Można tutaj wspomnieć o umowie o wolnym handlu z Kanadą (CETA). W Niemczech wniesiono nawet pozew zbiorowy przeciwko tej umowie.

Umowa ta weszła już tymczasowo w życie w zakresie handlu towarami i usługami, co obejmowało zniesienie większości ceł (od 2017). Do pełnego wejścia w życie potrzebna jest ratyfikacja wszystkich państw członkowskich UE, której na dzisiaj nie ma.

Niemniej w najważniejszej części – handlowej – umowa obowiązuje i nie doprowadziła do załamania się jakiegokolwiek segmentu unijnego rynku, a protesty tak, jak były, tak po prostu ucichły. To ważna lekcja: w sporach o handel publiczna debata często wyprzedza dane. Najpierw pojawia się narracja o „zalaniu rynku”, dopiero później – gdy rynek działa w ramach limitów i standardów – emocje wygasają, a temat znika z agendy.

Mercosur to nie „umowa rolna”, lecz szerokie porozumienie gospodarcze

Mówiąc „Mercosur” tak naprawdę mamy na myśli dwie umowy.

• Docelowo chodzi o umowę UE z krajami Mercosur o partnerstwie (EMPA). Ta umowa musi być również ratyfikowana przez wszystkie państwa członkowskie UE, co przy obecnym braku poparcia wszystkich państw, w tym Polski, powoduje, że jest to kwestia odległej i nieprzewidywalnej przyszłości.
• Obecnie procedowana jest więc czasowa umowa handlowa UE – Mercosur (iTA). Tutaj, zgodnie z art. 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rada UE (składająca się z ministrów państw członkowskich) upoważniła do negocjacji umowy Komisję Europejską. Tekst jest wynegocjowany, uzyskał zgodę Rady UE na ratyfikację, potrzebna jest zgoda Parlamentu Europejskiego.

Pierwszym i najczęstszym błędem w publicznej debacie jest sprowadzanie umowy UE-Mercosur wyłącznie do rolnictwa.

Z punktu widzenia Unii Europejskiej – a także Polski – jest to przede wszystkim umowa o handlu przemysłowym, handlu usługami, inwestycjach i regułach dostępu do rynków. Rolnictwo stanowi jedynie fragment większej całości.

Tymczasem sektor, który zajmuje relatywnie niewielką część tekstu umowy, całkowicie dominuje w jej społecznej percepcji.

Ograniczenia wolnego handlu

A w umowie chodzi o utworzenie strefy wolnego handlu jedynie w ograniczonym zakresie. Nie chodzi o zniesienie ceł i kontyngentów celnych. W szczególności właśnie w zakresie towarów rolnych przewidziane są bardzo niskie kontyngenty (czyli do UE będzie mogło wjechać stosunkowo niewiele towarów rolnych z Mercosur), poza którymi import jest obłożony wysokimi cłami.

Trzon porozumienia obejmuje znoszenie ceł na maszyny, środki transportu, chemię, farmaceutyki i produkty przetworzone, liberalizację handlu usługami i zasad dotyczących przedsiębiorczości, ułatwienia w dostępie do zamówień publicznych, ochronę własności intelektualnej (w tym oznaczeń geograficznych), a także ramy współpracy regulacyjnej i mechanizmy rozstrzygania sporów.

W tle jest również kwestia dywersyfikacji rynków i surowców, co w obecnych realiach geopolitycznych ma znaczenie strategiczne.

To bardzo pozytywna informacja dla unijnych przedsiębiorców oraz również rolników, gdyż będą oni mogli zwiększyć swoje rynki zbytu.

Symetrycznie umowa zniesie cła na 92 proc. towarów z Mercosur, co jest z kolei dobrą informacją dla unijnych konsumentów, gdyż dostaną oni dostęp do relatywnie tańszych towarów. Przy czym cła będą znoszone na przestrzeni 10-15 lat.

Rolnictwo stało się centralnym tematem debaty nie dlatego, że jest głównym przedmiotem umowy, lecz dlatego, że jest sektorem najbardziej wrażliwym społecznie. To właśnie w nim skutki zmian są najszybciej odczuwalne, a margines bezpieczeństwa – najmniejszy. To jednak nie oznacza, że cała konstrukcja umowy została podporządkowana liberalizacji rolnej.

Ucieczka do przodu

Dla Unii Europejskiej powrót do umowy handlowej z Mercosur właśnie teraz to wynik czynników gospodarczych i politycznych.

Stany Zjednoczone z arbitralnie nakładającym cła Donaldem Trumpem stały się mniej wiarygodnym partnerem handlowym. Chiny od dawna stosują gospodarczą ekspansję na państwa Południa (państwa azjatyckie, afrykańskie i południowoamerykańskie).

W takich okolicznościach zacieśnianie przez Unię więzi handlowych z różnymi państwami, szukanie nowych rynków zbytu i nowych partnerów handlowych to krok nie tylko pożądany, ale nawet konieczny.

W ten sposób UE zawarła umowy handlowe o utworzeniu stref wolnego handlu z Kanadą, Singapurem czy Koreą Południową. Mamy też umowę handlową z państwami AKP (Afryka, Karaiby, Pacyfik).

Mercosur już jest ważnym partnerem handlowym

Mercosur to dla Unii ważna szansa handlowa, ponieważ to jest dla naszych firm duży rynek zbytu (ok. 280 milionów konsumentów). Na tym handlu korzystają nie tylko wielcy gracze, ale również małe firmy z UE (ok. 30 000 małych firm z UE eksportuje do krajów Mercosur).

Wartość handlu towarami UE z Mercosur to obecnie 111 milionów euro i to właśnie Unia Europejska jest największym inwestorem w państwach Mercosur. Mamy też pozytywny bilans handlowy w handlu usługami (eksport usług z UE w 2024 roku to była wartość 28,5 mld euro, zaś import jedynie 13,1 mld euro). Te przedsiębiorstwa, które eksportują i inwestują w Mercosur to przecież również polskie firmy.

Rynek Mercosur może być nawet szansą dla polskich rolników, ponieważ tak samo, jak rolnicy z Mercosur mogą eksportować do UE, tak unijni rolnicy, w tym polscy, będą mogli eksportować do Mercosur.

Przykład ze Stanami Zjednoczonymi, Donaldem Trumpem i jego polityką celną dobitnie pokazuje, że w handlu światowym należy dywersyfikować rynki zbytu. W ten sposób jeden nielojalny partner nie spowoduje, że cały unijny eksport będzie w kryzysie, gdyż nasi eksporterzy po prostu będą się mogli przerzucić na inne rejony.

Państwa Mercosur są jeszcze istotne z innego powodu. Obecnie Unia jest uzależniona od importu metali ziem rzadkich z Chin (ok. 90 proc. importu metali ziem rzadkich przez UE pochodzi właśnie z Państwa Środka). Metale te są niezwykle istotne dla produkcji obejmującej nowe technologie. Umowa z Mercosur gwarantuje Unii dostęp do metali ziem rzadkich wydobywanych w państwach Mercosur, co pozwoli na zmniejszenie uzależnienia Unii od Chin w tym wrażliwym elemencie gospodarki.

Liberalizacja w rolnictwie: precyzyjne limity zamiast otwartego rynku

Drugim kluczowym elementem wymagającym spokojnego wyjaśnienia jest sposób, w jaki Mercosur reguluje handel produktami rolnymi. Mówiliśmy już, że preferencyjne warunki handlu według umowy obowiązują tylko do określonej ilości towaru. Po jej przekroczeniu wracają standardowe, często bardzo wysokie cła.

Ten mechanizm ma fundamentalne znaczenie, ponieważ uniemożliwia gwałtowny, niekontrolowany napływ towarów. Rynek nie reaguje skokowo, lecz w ramach jasno określonych progów. Dodatkowo kontyngenty są wprowadzane stopniowo, rozłożone na kilka lat, co pozwala rynkowi dostosować się bez nagłych wstrząsów.

Jak wyglądają te kontyngenty, możemy wyjaśnić na przykładzie wołowiny.

Do UE będzie mogła być importowana wołowina po obniżonej stawce celnej 7,5 proc. w następujących ilościach (dane łączne dla wołowiny surowej i wołowiny mrożonej):

W roku podpisania umowy z Mercosur do UE będzie mogła być importowana wołowina po stawce celnej 7,5 proc. w ilości do 16,5 tys. ton. Produkcja unijna to jest natomiast 6 500 tys. ton, czyli na początku obowiązywania umowy import z Mercosur będzie odpowiadał 0,25 proc. produkcji unijnej. Ta ilość będzie mogła przez 5 lat stopniowo rosnąć, aby docelowo osiągnąć 99 tys. ton, co stanowi 1,5 proc. produkcji unijnej. Przy tych wartościach wpływ importu z Mercosur na rynek wołowiny w UE jest pomijalny. Jak doda się do tego możliwość wprowadzenia przez UE środków ochronnych, to wychodzi, że może on nawet nie mieć żadnego wpływu.

Zróbmy podobne porównanie dla wieprzowiny.

Unijna produkcja wieprzowiny to 10 500 tys. ton, co oznacza, że w pierwszym roku obowiązywania umowy import z Mercosur będzie stanowił 0,04 proc. produkcji unijnej, a w 5. roku i kolejnych 0,24 proc. Są to wartości, które mieszczą się w naturalnych wahaniach rynkowych i nie mają prawa zagrozić europejskiemu rynkowi.

Można też analogiczną analizę przeprowadzić dla mięsa drobiowego.

Unijna produkcja to 11 600 tys. ton, co oznacza, że w pierwszym roku obowiązywania umowy import z Mercosur będzie odpowiadał 0,26 unijnej produkcji, a w piątym i w kolejnych latach wzrośnie do wartości maksymalnej 1,54 proc.

Bezpieczniki

Nawet przy pełnym wykorzystaniu kontyngentów to unijni producenci w sposób jednoznaczny dominują na rynku i kształtują jego warunki.

Jednocześnie umowa ma chronić produkty rolne z Unii Europejskiej, między innymi przed tanimi imitacjami w państwach Mercosur. Ta ochrona obejmie prawie 350 różnego rodzaju produktów chronionych, co wzmocni pozycję ich producentów na rynku Mercosur. Umowa ustabilizuje też handel, ponieważ ma charakter regulacyjno-porządkujący.

Umowa z Mercosur przewiduje też inne klauzule bezpieczeństwa (art. 9.3 umowy). Unia będzie więc mogła zastosować w wyjątkowych okolicznościach, dwustronne środki ochronne, jeżeli import na warunkach preferencyjnych wzrósł w takich ilościach, w ujęciu bezwzględnym lub względnym do krajowej produkcji lub konsumpcji, oraz na takich warunkach, że powoduje lub grozi spowodowaniem poważnej szkody dla jej krajowego przemysłu produktów podobnych, lub bezpośrednio konkurencyjnych.

Te środki mogą polegać na całkowitym zawieszeniu importu danego towaru albo na redukcji preferencji celnej (art. 9.6 umowy). Nie są to więc zapisy deklaratywne, lecz instrumenty, które w innych umowach handlowych UE były już realnie stosowane.

Skala importu: co już dziś jest na rynku unijnym

Dyskusja o Mercosur często abstrahuje od jednego, kluczowego elementu: handel z krajami Mercosur już istnieje. Produkty rolne z Brazylii, Argentyny, Paragwaju czy Urugwaju od lat trafiają na rynek Unii Europejskiej. Umowa nie tworzy tego handlu od zera, lecz zmienia warunki jego funkcjonowania.

W przypadku wołowiny Unia Europejska importuje dziś z krajów Mercosur ponad 200 tys. ton rocznie. Planowany preferencyjny kontyngent wynosi 99 tysięcy ton. Oznacza to, że obecny import już przekracza wielkość nowej preferencji celnej. Różnica polega na tym, że część tego importu odbywa się dziś na mniej przewidywalnych warunkach taryfowych, a umowa wprowadza bardziej uporządkowane reguły. Innymi słowy: Mercosur nie „otwiera furtki”, lecz porządkuje drzwi, które od dawna są uchylone.

Podobnie jest z drobiem, gdzie obecny import sięga niemal 300 tysięcy ton, przy planowanym kontyngencie około 180 tysięcy ton. W przypadku miodu, ryżu czy etanolu również mówimy o rynkach, które już funkcjonują z udziałem produktów z Mercosur. To nie jest nowa rzeczywistość, lecz nowe ramy dla istniejących przepływów.

Ta perspektywa jest istotna, bo pokazuje, że rynek unijny – w tym polski – już przeszedł test obecności tych produktów. Nie oznacza to braku wyzwań, ale zdecydowanie nie uzasadnia narracji o nagłej destabilizacji. Przecież w samej pierwszej połowie 2025 roku Unia Europejska importowała ok. 108 tys. ton wołowiny z Mercosur, w całym 2024 roku importowała 206 tys. ton. To ilość znacznie przewyższająca przyznany w umowie kontyngent.

Psychologicznie jednak „nowa umowa” wywołuje silniejszą reakcję niż istniejący import, bo jest łatwa do nazwania i przypisania odpowiedzialności. Rynek, który działa od lat, nie mobilizuje emocji; dokument polityczny – już tak.

Kontrola, standardy i pytanie „kto tego dopilnuje”

Każdy produkt wprowadzany na rynek UE musi spełniać unijne normy sanitarne, fitosanitarne i jakościowe, niezależnie od tego, skąd pochodzi. Umowa Mercosur nie znosi tych wymogów ani ich nie obniża.

Jest to wyraźnie przewidziane w art. 6.6 umowy. Oznacza to, że towary z Mercosur muszą spełniać wymogi unijne, kiedy są importowane do Unii i odwrotnie, towary unijne muszą spełniać wymogi Mercosur, kiedy będą tam eksportowane.

Do UE będą mogły eksportować tylko te przedsiębiorstwa Mercosur, które zostaną zaakceptowane przez Unię Europejską, a Mercosur ma obowiązek zapewnić, że te przedsiębiorstwa przestrzegają wymogów sanitarnych, fitosanitarnych i jakościowych. Unia Europejska będzie miała też uprawnienie do weryfikacji, czy system kontroli takich przedsiębiorstw przez Mercosur faktycznie działa. Właściwe organy administracji celnej będą miały uprawnienie do kontroli jakości i spełniania warunków sanitarnych i fitosanitarnych produktów pochodzących z Mercosur (art. 6.7 umowy, art. 6.15 umowy).

Kontrola odbywa się zarówno na etapie dopuszczania zakładów do eksportu, jak i na granicach UE. W przypadku naruszeń możliwe jest zawieszenie preferencji lub blokada importu. To nie są rozwiązania teoretyczne – one funkcjonują już dziś w handlu międzynarodowym. Problemem nie jest więc brak narzędzi, lecz wiarygodność ich stosowania. To właśnie tutaj koncentruje się odpowiedzialność instytucji publicznych, a nie w samej konstrukcji umowy.

I tutaj można Unii Europejskiej, w tym Polsce, wiele zarzucić. Pamiętamy kwestię importu zboża technicznego z Ukrainy. Tak naprawdę przez UE zboże to miało być tylko transportowane do państw afrykańskich, nie spełniało warunków dopuszczenia na rynek unijny, a tymczasem znalazło się na tym rynku z naruszeniem wszelkich zasad. Dlatego Unia Europejska powinna położyć nacisk na sprawne działanie inspekcji i systemu certyfikacji, żeby egzekwować obowiązki nakładane na importerów.

Produkty wyłączone i ograniczone – czego umowa nie liberalizuje

Ważnym, a często pomijanym elementem umowy jest fakt, że nie wszystkie produkty rolne podlegają liberalizacji. Część kategorii pozostaje wyłączona z preferencji lub objęta bardzo wysoką ochroną taryfową.

Dotyczy to m.in. cukrów specjalnych oraz wybranych produktów mlecznych, które uznawane są za szczególnie wrażliwe. Oprócz tego ochroną objęte są miód i etanol. Przy czym można wskazać, że Unia Europejska jest w pewnym sensie uzależniona od importu miodu, gdyż rodzima produkcja zaspokaja jedynie 60 proc. popytu. Pozostałe 40 proc. trzeba po prostu importować.

Skąd naprawdę biorą się obawy rolników

Jeśli Mercosur nie niesie ze sobą ryzyka systemowego, to dlaczego obawy są tak silne? Odpowiedź jest stosunkowo prosta: lęk nie dotyczy samej umowy, lecz doświadczenia ostatnich lat.

Rolnicy mierzą się z rosnącymi kosztami produkcji, presją sieci handlowych, niestabilnością cen i słabą pozycją negocjacyjną. W tym kontekście każda zmiana zewnętrzna jest odbierana jako potencjalne pogorszenie i tak już trudnej sytuacji.

Do tego dochodzi pamięć sytuacji, w których mechanizmy ochronne działały z opóźnieniem, a wsparcie publiczne pojawiało się dopiero po eskalacji kryzysu. Mercosur pojawia się na końcu długiego łańcucha kryzysów – po pandemii, szoku energetycznym, wojnie w Ukrainie i napięciach regulacyjnych – i staje się „ostatnią kroplą”, a nie pierwotnym źródłem problemu.

Ataki na umowę z Mercosur można postrzegać szerzej jako wolę ataków właśnie na Unię Europejską i jej instytucje. Słaba UE to zyski podmiotów zewnętrznych, np. Stanów Zjednoczonych (pojedyncze państwa UE będą miały trudności w uregulowaniu funkcjonowania na rynku unijnym amerykańskich gigantów technologicznych) czy Rosji, która już od dłuższego czasu prowadzi wojnę hybrydową przeciwko UE (Unia jest tym podmiotem, który nałożył na Rosję najwięcej sankcji w związku z agresją przeciwko Ukrainie).

Kwestionowanie umowy z Mercosur to jest więc jedynie jeden z elementów podważania jedności UE i grania na jej osłabienie, a realnie ta umowa wzmacnia pozycję UE na świecie, gdyż tworzy nowe sojusze i nowe rynki zbytu, wzmacniając potencjał ekonomiczny Unii i zwiększając jej autonomię strategiczną.

Mercosur jako test odpowiedzialności instytucji

Umowa UE-Mercosur nie jest zagrożeniem egzystencjalnym dla polskiego rolnictwa. Jest natomiast testem dla państwa i Unii Europejskiej: czy potrafią prowadzić politykę handlową w sposób przewidywalny, transparentny i społecznie odpowiedzialny.

Rolnicy nie oczekują, że świat się zatrzyma. Oczekują, że nie zostaną z jego zmianami sami. Jeśli ta podstawowa potrzeba zostanie zignorowana, strach będzie wracał – niezależnie od tego, czy nazywać się będzie Mercosur, Ukraina czy kolejne porozumienie handlowe.

Aktualnie Unia ma zawartych ponad 40 różnego rodzaju umów (partnerskich, stowarzyszeniowych, o wolnym handlu) i ponad 70 państwami.

Unia musi mieć długofalową strategię umacniania swojej obecności na świecie, aby obok USA, Chinami i Rosji być dużym liczącym się graczem na globalnym rynku. Liberalizacja handlu trwa i postępuje konsekwentnie od zakończenia II wojny światowej (od 1947 roku, kiedy państwa podpisały pierwszy GATT), jest podejmowana w ramach WTO, są to naturalne procesy, które jeśli są odpowiednio nadzorowane, dają wszystkim stronom korzyści.

Mercosur jest więc nie tyle zagrożeniem, ile lustrem. Pokazuje, gdzie kończy się zdolność państwa do amortyzowania zmian – i gdzie zaczyna się polityczna odpowiedzialność.