Naprawa idzie powoli, bo z centrum rządzi się łatwiej. Choć gorzej. O polskiej samorządności

O wynikach Indeksu Samorządności za rok 2025 i o konsekwencjach polityki „splątanej wielkimi reformami” OKO.press rozmawia ze współautorką Indeksu, dr Justyną Przedańską, adiunktem w Katedrze Prawa Gospodarczego Publicznego i Ochrony Środowiska na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego.

Indeks stworzyli eksperci pracujący dla Fundacji Batorego w 2022 r. Jako punkt odniesienia przyjęli rok 2014, ostatni pełen rok rządów koalicji PO-PSL. Rozpisali relacje samorządu z władzą centralną na kilkadziesiąt wskaźników i wyliczyli, że wtedy wartość indeksu wynosiła 74 na 100. Pomiar za rok 2021 wykazał drastyczny spadek – do 56 pkt. PiS wszystko, co mógł, centralizował, a pieniądze dawał tylko na swoje projekty i to przede wszystkim samorządom popierającym PiS. Z roku na rok Indeks więc spadał – bo spadała samorządność.

A po pełnych dwóch latach zawracania centralistycznych reform udało się go podciągnąć tylko do 55 punktów. Trend recentralizacji państwa, choć zatrzymany, to nie został odwrócony. Jest nieco lepiej, bo rządzący nie działają arbitralnie i wykorzystują narzędzia do współpracy z samorządami. Ale w warstwie regulacji prawnych nie poczynili właściwie żadnych zmian. Samorządy zatem nadal są w dużej mierze zależne od centrum i od tego, kto przejmie w nim władze.

Tymczasem samorządność, czyli rozstrzyganie podstawowych spraw lokalnej społeczności na miejscu, z wykorzystaniem własnych zasobów, gwarantuje całemu państwu bezpieczeństwo i stabilność. Pozwala korzystać z lokalnych rezerw w przypadku kryzysów. Ale też amortyzuje zmiany polityczne zachodzące w centrum.

Tak komentowali sens samorządności badacze i autorzy Indeksu przed rokiem, kiedy pół Polski cieszyło się z niespodziewanego zwycięstwa wyborczego Karola Nawrockiego, a druga połowa – przeżywała żałobę po klęsce Rafała Trzaskowskiego.

Wydaje się, że rządzący obecnie nie wyciągnęli z tego wniosków. Minimalna poprawa, jaką odnotowuje Indeks za rok 2025, wynika raczej z lepszej praktyki stosowania istniejącego prawa niż z systemowych rozwiązań. I nie chodzi tu o zmiany ustawowe – ale o zmiany w podejściu do myślenia o państwie.

Dlaczego tak słabo to idzie?

„Zdecydowana większość klasy politycznej rozumie, na czym polega istota decentralizacji. I rozumie, że decyzje, które są podejmowane najbliżej mieszkańca, to są decyzje co do zasady trafniejsze. Tylko że nie chcą powrotu do stabilnej decentralizacji. Centralizacja wprowadzona przez poprzednią władzę po prostu ułatwia rządzenie, choć nie wzmacnia państwa” – mówi nam dr Przedańska.

„Oddanie samorządowi terytorialnemu raz zabranych przez szczebel centralny prerogatyw nie jest ani oczywiste, ani proste, a na pewno nie jest priorytetem politycznym” – piszą w raporcie z najnowszej edycji Indeksu jego autorzy.

Bez samorządów rządzi się łatwiej, choć gorzej – rozmowa

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Wartości Indeksu rosną, ale tylko troszeczkę. Czas, jaki obecna, prosamorządowa koalicja rządząca miała na poprawę sytuacji, nie został wykorzystany. Ale z drugiej strony przecież z samorządnością nie jest tak źle. Ona działa, ludzie się organizują, uczą wspólnego działania, decydują o tym, jak ma wyglądać ich wspólnota. Może Indeks nie wyłapuje wszystkich zmian?

Dr Justyna Przedańska, współautorka Indeksu Samorządności: Rozgraniczmy dwie kwestie. Jedna to budowanie odporności wspólnoty samorządowej, druga – to relacje między władzą centralną a lokalną.

Owszem, wspólnoty samorządowe sobie radzą – nie mają innego wyjścia. Ale jest z tym różnie. Są samorządy kładące nacisk na wspólnotowość, gdzie władze współpracują z mieszkańcami i organizacjami pozarządowymi. Ale są też takie, gdzie robi się wszystko, żeby ominąć głos mieszkańców.

To pokazuje Indeks Codziennej Demokracji Lokalnej, który także robi Fundacja Batorego. I to się dzieje niezależnie od tego, co samorządom robi władza centralna: czy je wspiera i szanuje, czy daje zadania do wykonania, a pieniądze rozdaje po uważaniu.

Oczywiście, jesteśmy dobrzy jako społeczeństwo w organizowaniu się do wielkich zrywów. Ale na co dzień zaangażowanie mieszkańców i organizacji w procesy decyzyjne w samych wspólnotach lokalnych jest bardzo niskie. W jednej piątej gminy za 2023 rok, za który mamy dane GUS, nie przeprowadzono żadnych konsultacji społecznych. Także tych obowiązkowych.

Pytam o te kompetencje, bo po pierwsze – widać je gołym okiem, w przeciwieństwie do wskaźników, które mapujecie. A poza tym one chyba są istotą samorządności. Decyzje przekonsultowane i prze-deliberowane na miejscu są nie tylko lepsze, ale też bardziej zakorzenione. Przez to działają – nie zostają tylko na papierze. Bo ludzie je rozumieją. Więc państwo powinno robić wszystko, by jak najwięcej decyzji zapadało właśnie w tym trybie. A nie metodą: ja ci każę, a ty rób.

Ale skoro wiedza o tym nie jest powszechna, to samorządność po latach centralizmu PiS odbudowywać się będzie wolno.

Tak, tylko nie ma tu prostego związku przyczynowo skutkowego między tymi kompetencjami i lokalną partycypacją a relacjami rząd–samorządy. Jakiś związek jest, ale na pewno nie prosty.

Poprzednia władza centralna uważała, że wie lepiej i nie musi nikogo się pytać o zdanie. Zdobycie władzy na szczeblu krajowym dawało jej zdaniem mandat do kompleksowego urządzenia ludziom życia. Tymczasem – co pokazuje Indeks – zadań państwa jest bez liku. I centralny planista ich wszystkich nie ogarnia: a to problem odpadów i system kaucyjny, a to gospodarka przestrzenna czy organizacja obrony cywilnej… Więc – dołóżmy kolejną cegiełkę – jeśli w podejmowanie decyzji nie włączy się ludzi na miejscu, to zmiany zajdą, tyle że inaczej, niż zakładał to centralny projektodawca.

Obecna władza wydawała się to rozumieć. Przynajmniej teoretycznie.

Indeks pokazuje dziś jednak, że problemem nie jest brak zrozumienia znaczenia samorządów. Po to rozpisujemy go na wiele elementów, by ocena nie była powierzchowna.

Zdecydowana większość klasy politycznej rozumie dziś, na czym polega istota decentralizacji. I rozumie, że decyzje, które są podejmowane najbliżej mieszkańca, to są decyzje co do zasady trafniejsze.

Tylko że politycy nie chcą decentralizacji. Centralizacja wprowadzona przez poprzednią władzę nadal jest, bo ułatwia rządzenie, choć nie wzmacnia państwa.

Przykładem mogą być Wody Polskie. Przedtem samorządy lokalnie ustalały taryfy za wodę. PiS założył Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, które o wszystkim decyduje centralnie. To jest po prostu złe rozwiązanie.

Nowe rozwiązanie można wymyślić, ale na końcu potrzebna będzie ustawa. Miałaby w obecnej sytuacji małą szansę.

Owszem, brak przychylności głowy państwa jest determinantą szkodzącą.

Bo prezydent prezentuje opcję centralistyczną. A z tym zgadza się – a przynajmniej nie ma z tym kłopotów – ogromna część wyborców.

Myśl, że samorządy mają być „pasem transmisyjnym” z centrum na dół, a nie same podejmować decyzje, jest głęboko zakorzeniona. W obecnym układzie politycznym ustawy przygotowywane pod politycznym hasłem decentralizacji raczej szans nie mają. Tyle że to nie takie ustawy są istotą zmiany – a nawet nie powinny nimi być. Ważniejsze są inne narzędzia i praktyki wzmacniające samorządność.

• Pierwsza to współpraca, nie tylko mówienie o tym, że współpraca jest ważna.
• Druga to maksymalna transparentność w finansowaniu samorządów.
• I trzecia kwestia to takie projektowanie prawa, żeby w tysiącach szczegółowych, specjalistycznych decyzji nie uzależniać samorządu terytorialnego od decyzyjności władzy centralnej.

W tym wszystkim brak przychylności głowy państwa dla rządu tak bardzo nie przeszkadza. Stąd rozczarowanie: to, co możliwe, nie jest robione.

Ale jednak Indeks wskazuje wyższą wartość za rok 2025.

Jasne. Poziom współpracy rząd–samorządy poprawił się. Tylko widać, ile nam jeszcze brakuje. Chociaż np. sposób sprawowania przez wojewodów nadzoru nad aktami uchwalanymi przez samorządy wszedł na zupełnie inny poziom. Dlatego tak bardzo spadła liczba rozstrzygnięć wojewodów zaskarżanych przez samorządy do wojewódzkich sądów administracyjnych.

Zmienił się także język debaty o samorządach – jest zdecydowanie partnerski.

Dr Justyna Przedańska: Wiele rzeczy zaczęło działać. Tyle że jednocześnie wiele praktyk wprowadzonych przez poprzedników nadal jest stosowanych. Rozdawanie znaczonych pieniędzy, decydowanie o inwestycjach…

Po prostu łatwiej się zarządza kimś, kto jest podległy, niż pracuje z kimś, kto jest partnerem.

Więc omija się uzgodnienia w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, dokłada się samorządom nowe, ściśle zdefiniowane zadania, a ich finansowanie uzależnia od woli administracji rządowej. Przykładem jest dotacyjny Program Inwestycji Strategicznych, w którym samorząd może wskazać potrzebną inwestycję, ale ostatecznie jej sfinansowanie zależy od decyzji na szczeblu centralnym. Taki model wzmacnia uznaniowość i ogranicza realną samodzielność samorządów, nawet jeśli zmienia się polityczne centrum decyzyjne.

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej włączyła samorządy w system obrony kraju i przewidziała na tę obronę dodatkowe pieniądze. Ale z 32 miliardów złotych na sferę związaną z odpornością i obronnością tylko 5 miliardów poszło dla jednostek samorządu terytorialnego. Nie wolno z tego finansować nowych etatów. W dużych miastach nie jest to problem: tam są duże zespoły zajmujące się zadaniami związanymi z ochroną ludności. Ale w małych samorządach? Centrum powiedziało im: macie to sobie sami jakoś zorganizować.

To są te realne miejsca, gdzie samorządność traci. Władza centralna ma na nie wpływ, ale swych praktyk nie zmienia. Na miłość boską, nie można tak postępować – nie można dokładać samorządom dodatkowych zadań, skoro nie mają na to finansowania.

Nie ma pani wrażenia, że jesteśmy ciągle splątani wizją wielkich reform? Ekipa, która przejęła władzę w 2023 roku, zakładała właśnie „wielkie reformy”, bo do tego jesteśmy przyzwyczajeni od ponad 30 lat. Tym razem te „wielkie reformy”, także w samorządności, miały nastąpić, „jak będziemy mieli swojego prezydenta”. Od roku władza żyje w szoku, że to nie nastąpiło.

Nie pojawiła się – także w debacie publicznej – refleksja, że państwo to nie tylko ustawy, ale także procedury, sposób projektowania prawa i myślenia o relacjach między instytucjami. Wszystko to, na co zwraca pani uwagę.

No i jasne jest, że prezydent wszystkiego nie zawetuje, a to, co zostanie przyjęte z poszanowaniem zasad samorządności, lepiej zadziała i trudniej będzie to kolejnej władzy zniszczyć

Tak, to jest konsekwencja „splątania wielkimi reformami”. Zmiany, które poprawiłyby wartości Indeksu, nie byłyby traktowane jako „wielka reforma”. Bo za coś takiego uważa się tylko wywrócenie wszystkiego do góry nogami. Odwracanie biegu rzeki. Ale zmianę praktycznie najłatwiej – z tym że najwyraźniej politycznie najtrudniej – wprowadza się małymi krokami.

To znaczy – państwo po autorytarnych „wielkich reformach” z zawracaniem biegu rzek trzeba naprawiać małymi krokami. Ale to się źle sprzedaje?

Niestety.