Samorząd lekarstwem na powyborczego kaca. Indeks samorządności 2024 [ROZMOWA]

Na zdjęciu ulica w Zielonej Górze, 16 maja 2025.

Gdy skupialiśmy się na wynikach wyborów prezydenckich, Fundacja Batorego pokazała coroczny pomiar stanu samorządności w Polsce.

W pierwszym roku rządów Koalicji 15 października samodzielność i sprawczość wspólnot terytorialnych oceniana była na 52,55 punktu. To o 22 pkt mniej niż w 2014 roku, ale też już o prawie 5 pkt więcej niż rok wcześniej.

Indeks powstaje od 2021 roku, rok 2014 jest traktowany jako punkt referencyjny

PiS systematycznie pozbawiał samorządy kompetencji i zwiększał uprawnienia władzy centralnej – tak by miała większy tort do podziału między swoich zwolenników i tych, którzy się jej podporządkują. Partia Jarosława Kaczyńskiego robiła to inaczej niż w przypadku sądownictwa. Nie było wielkich ustaw rozbijających zastany porządek, tylko małe, ale dobrze wymierzone w ustrój samorządowy ciosy.

Choć w Konstytucji (art. 15 i 16) umówiliśmy się, że centrum ma tylko pomocniczą rolę i działa tam, gdzie obywatele nie radzą sobie sami, PiS powiększał zakres władzy rządu. Bo dla PiS państwo to władza – nie wspólnota obywateli. W takim państwie władza ma się lepiej, ale rośnie ryzyko korupcji i nieefektywności działań.

Także dlatego, że dużą część swojej energii lokalne władze poświęcają na budowę relacji z centrum. Każda zaś zmiana władzy w centrum jest dla tych relacji katastrofą. Jest też katastrofą dla dużej części wyborców, bo takie są skutki rosnącej polaryzacji.

„Szansą dla nas wszystkich byłoby wzmacnianie pozycji samorządów, zwiększanie ich kompetencji. Samorządy dzielą zwycięstwo na mniejsze części. Wyborca ma większe szanse na to, że w ważnych dla niego sprawach decydują ludzie, z którymi się identyfikuje. A to, koniec końców, dla spójności i bezpieczeństwa państwa niezwykle ważne” – mówi OKO.press prof. Adam Gendźwiłł* zajmujący się sprawami demokracji lokalnej.

Pytamy go o to, czy wzrost wartości indeksu samorządowego o ledwie 5 pkt wynika z tego, że samorząd demoluje się łatwo, a odbudowuje z trudem. Czy raczej zbyt mało wysiłku wkładamy w tę odbudowę?

Prof. Adam Gendźwiłł: Czy za mało się staramy? Dobre pytanie. Na pewno rząd teraz bardziej partnersko traktuje samorządy. Na przykład traktuje poważnie Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Prezentuje i uzgadnia tam ważne dla samorządów ustawy. Jedną z nich jest porządnie wynegocjowana reforma finansów samorządowych, która weszła w życie 1 stycznia 2025.

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Jej jeszcze nie widać w pomiarze za 2024 rok

Nie, ale indeks uwzględnia już zmianę podejścia do konsultacji z rządem. Jesteśmy jednak na etapie, że przestaliśmy się pogrążać. Ale na tym koniec. Twardych zmian legislacyjnych, które cofnęłyby niekorzystne regulacje recentralizujące, nie udało się przeprowadzić.

Rząd tłumaczył to potencjalnym wetem prezydenta. Tyle że minęło półtora roku, a nie ma nawet oficjalnych projektów zmian. A tu chodzi o szczegółowe, wymagające dużo pracy zmiany, np. oddanie samorządom możliwości ustalania stawek opłat za wodę i ścieki. Dziś zarządzają tym centralnie Wody Polskie.

Chodzi też o większą swobodę prowadzenia polityki oświatowej, w szczególności projektowania sieci szkolnej. To też wymaga pracy.

Chodzi też o ulepszenie nadzoru wojewodów nad samorządami, nad aktami prawnymi, które samorządy uchwalają – tak, żeby ten nadzór był dobrej jakości i żeby się ograniczał do argumentów legalnych, żeby nie był wykorzystywany do rozgrywek partyjnych.

Rządowa łaska i krzesło dla premiera

Najbardziej dewastującą rzeczą, którą PiS wprowadził, był rządowy Fundusz Inicjatyw Lokalnych, potem nazwany Programem Inwestycji Strategicznych. To duży rządowy fundusz dystrybuujący dosyć arbitralnie środki dla samorządów w trybie quasi konkursowym. Kryteria nie są tu do końca jasne, od decyzji nie można się odwołać.

Poprawiło się tylko o tyle, że władza nie rozdaje czeków w ramach karykaturalnych „wizyt gospodarskich” z Warszawy. Ale fundusz działa, jest to ważny strumień finansowania inwestycji lokalnych. I czyni samorządowców klientami władzy centralnej.

Pamiętam sprzed kilku lat rozmowę z prezydentem pewnego miasta średniej wielkości. Z przejęciem mówił mi, że krzesło, na którym siedzę, zajmował kilka dni temu sam premier Morawiecki. Prezydent wiedział, że to od premiera i od tego, jak mu się wygodnie siedziało na krześle, zależało, czy miasto zrealizuje swoje plany rozwojowe. Więc lokalna polityka władz – wybranych tam akurat z bezpartyjnego komitetu – sprowadzała się do zabiegania o łaski premiera.

Utrzymywanie tego sposobu finansowania inwestycji uderza w sam splot słoneczny samorządności, bo to zmienia w ogóle sposób myślenia o tym, gdzie jest klucz do rozwoju – czy środkami na rozwój dysponują same wspólnoty samorządowe, czy muszą zabiegać o „koperty” wręczane przez polityków z centrum. Póki ten mechanizm funkcjonuje, nie uda się wrócić do poziomu samorządności z 2014 roku. Rząd, który deklaruje, że jest przyjacielem samorządności, powinien się nad tym bardzo głęboko zastanowić.

PiS centralizował bez konsultacji

Stan z 2014 roku jest dziś jednak poza naszym zasięgiem, prawda?

Przy strategii małych kroków na pewno.

Centralizacja dokonana przez PiS – to, co widzimy w postaci spadku wskazań indeksu – była przeprowadzona właśnie małymi krokami, w wielu ustawach. Ale PiS-owi to wychodziło, bo niczego z nikim nie konsultował. Teraz poprawiło się o tyle, że tak się prawa nie uchwala. To jednak znaczy, że naprawa państwa musi następować wolniej, niż niszczenie samorządności.

Bardzo szanuję tę zmianę i poszanowanie dla rzetelnego procesu legislacyjnego. Poszukiwanie kompromisu zabiera czas. Ale my w sprawie samorządów nie mamy nawet strategii, jak mądrze decentralizować i wzmacniać państwo. Przez te półtora roku nie powstała mapa drogowa zmian, nad którymi rząd będzie pracować.

Gdzie jest strategia?

Jeżeli mówimy o reformie edukacji czy nawet reformie programowej, nad którą MEN pracowało, to czy po raz kolejny chcemy z centrali przysłać nowe wytyczne, jak i czego uczyć? Czy myślimy poważnie o takiej głębszej decentralizacji oświaty? By na przykład również lokalne gremia, w których mają swój udział również rodzice, decydowały o tym, jakie są priorytety programowe, jakie są siatki godzin.

Podobnie z polityką zdrowotną. Nikt – nawet w takim codziennym administrowaniu – nie powiedział, jak widzi rolę samorządów w tym sektorze. A propozycji decentralizacji ochrony zdrowia było już w ciągu ostatnich lat sporo.

Podobnie jest z mieszkalnictwem. Klucz do rozwiązania problemu mieszkaniowego, przynajmniej w sektorze budownictwa społecznego, jest w samorządach. W rządzie trwają jednak przepychanki dotyczące kierunku polityki mieszkaniowej, samorządy nie zostały zaproszone nawet do rozmowy o tym, a czas biegnie.

Ile lekcji religii?

Zaraz, zaraz. Zdecentralizowaną politykę mieszkaniową czy zdrowotna jakoś można sobie wyobrazić. Bo to problemy dla specjalistów. Ale na edukacji to w Polsce zna się każdy. Naprawdę wyobraża sobie pan sensowną debatę publiczną o tym, czy to lokalne wspólnoty mogą decydować czego i jak uczyć? Że w jednych regionach będzie teoria ewolucji, a w innych – nie? Albo – żeby bardziej trzymać się polskich realiów – w jednych szkołach uczennice i uczniowie na zaliczenie przed końcem roku będą przygotować projekty na rocznicę Rzezi Wołyńskiej (11 lipca), a w innych – na rocznicę zbrodni w Jedwabnem (10 lipca)?

Wyobrażam sobie. Bo przecież tak jest i teraz, choć pozostaje to ukryte pod płaszczykiem centralnych wytycznych programowych. Przy tym nie zakładałbym, że tu chodzi o decyzję, czy nauczać teorii ewolucji, czy kreacjonizmu. Ale np. kwestia liczby godzin lekcji religii w szkołach jest naprawdę do uregulowania na poziomie lokalnym.

W 2023 roku grupa badaczy stworzyła w ramach Inkubatora Umowy Społecznej propozycję decentralizacji państwa. W taki sposób, by poszczególne regiony mogły decydować o sobie z uwzględnieniem np. lokalnych preferencji politycznych, czy po prostu sposobu patrzenia na świat. Centrum zarządzałoby tylko najważniejszymi strategicznymi problemami państwa.

Propozycja ta w zasadzie nie zainteresowała liberalnych i lewicowych elit, którym bliska jest idea państwa zdecentralizowanego. Takiego, w którym władza centralna zajmuje się tylko tym, czego ludzie sami na miejscu nie rozwiążą. Ale pomysł, by Podkarpacie było konserwatywne, a Pomorze – progresywne, wydawał się absurdalny. Lepiej umeblować cały kraj wedle swoich wyobrażeń.

Projekt Inkubatora mógł się wydawać radykalny, stąd ta pierwsza krytyczna reakcja. Ale wybory prezydenckie i zwycięstwo Karola Nawrockiego dobitnie pokazały, że wektor modernizacyjny w Polsce nie jest czymś nieuniknionym, jakąś dziejową koniecznością. I że żadna ze stron sporu politycznego i kulturowego raptem nie zniknie. Potrzebujemy więc jakiegoś instytucjonalnego oprzyrządowania, żeby żyć razem.

Takim narzędziem może być właśnie samorząd, jeśli będzie się o nim myśleć w taki strategiczny sposób. Przy czym ja dużo bardziej tutaj wierzę w samorząd gminny. Projekt Inkubatora Umowy Społecznej stawia na samorząd regionalny, który w Polsce akurat jest raczej słabszym ogniwem tego całego systemu samorządowego. To są jednak szczegóły.

Samorząd kontra bojówki Bąkiewicza

Natomiast sama zasada tego, że o niektórych sprawach usług publicznych możemy decydować na poziomie lokalnym, jest warta rozważenia. I to dotyczy nie tylko edukacji czy służby zdrowia, ale w jakiejś mierze również bezpieczeństwa.

Lokalna policja zamiast bojówek Bąkiewicza?

Właśnie.

Władze samorządowe to władze publiczne, które mają bezpośrednią legitymizację pochodzącą z wyborów powszechnych. W niektórych wspólnotach nawet mocniejszą niż w przypadku wyborów do Sejmu – bo frekwencja jest tam w wyborach lokalnych wyższa. To jest pod pewnymi względami bardziej efektywny system, jeśli chodzi o taką reprezentację polityczną.

Gdyby samorządy były partnerami władzy centralnej w sprawach bezpieczeństwa, to teraz mogłyby jasno powiedzieć, czy istnieje problem migrantów na granicy zachodniej, czy jest to tylko polityczna kampania rasistowskiego szczucia i polaryzacji.

Jak najbardziej. Samorządy powinny być też partnerami w opracowywaniu strategii reagowania na ten problem. Na przykład rozporządzenia o zamknięciu przejść granicznych, czy wprowadzeniu jakichś dodatkowych kontroli, powinny być konsultowane z władzami lokalnymi. One wiedzą, co się dzieje w terenie, ale też orientują się, co sparaliżuje turystykę i lokalną gospodarkę.

Na razie nie mamy mechanizmów, które by się w takiej sytuacji automatycznie włączały, chroniąc państwo przed hejtem i szczuciem.

A tutaj chodzi o zabezpieczenie nie tylko interesu państwa, o który dba rząd, ale też interesu państwa rozumianego jako interes lokalnych wspólnot. Samorząd terytorialny to też państwo.

Wielkiej reformy nie będzie

Zdaje się, że do wyborów prezydenckich elity rządzące żyły w przekonaniu, że po odejściu prezydenta Dudy uda się wrócić do „wielkich reform”, czyli stanu jak z lat 90., kiedy polityczni partnerzy mogli się w wielu sprawach różnić, ale w kwestiach strategicznych się zgadzali. Osiem lat PiS i skrajnej polaryzacji miały być tylko wypadkiem przy pracy.

Wybory prezydenckie wygrał jednak polityk stawiający na polaryzację. Więc nie ma w polityce bieżącej miejsca na wielką opowieść o tym, czym może być samorząd – bo zostanie ona zniszczona w partyjnej nawalance. Zmiany można wprowadzać co najwyżej w wysoce specjalistycznych ustawach, wokół których ani władza, ani opozycja nie zbuduje żadnych negatywnych opowieści. Albo podjąć grę z prezydentem i Konfederacją – jak to czyni teraz PSL z ustawą znoszącą zakaz kandydowania po zakończeniu drugiej kadencji w samorządach.

To jednak chyba słaby temat na rozgrywkę z prawicą, bo dwukadencyjność wprowadził PiS. Jeśli pyta pani, co teraz, to niestety jestem pesymistą.

Oczywiście nie wiemy jeszcze do końca, jaki styl prezydentury wybierze Karol Nawrocki. Mamy pierwsze sygnały, ale w sprawach dotyczących polityki zagranicznej, czy bezpieczeństwa narodowego. Nic nie wiemy jeszcze o kwestiach polityki wewnętrznej.

Natomiast poziom polaryzacji politycznej i gotowości do blokowania przeciwników wszelkimi możliwymi sposobami jest teraz znacznie większy, niż był w latach 90. Jest być może w ogóle największy w historii IIIRP. Mechanizm weta prezydenckiego opartego o powody polityczne jest taki, że przy braku większości zdolnej do odrzucenia weta żadna reforma opowiadana jako wielka zmiana państwa się nie powiedzie.

Trzeba się więc nastawiać raczej na zmiany wprowadzane

• albo przy okazji mniej kontrowersyjnych ustaw, krok po kroku,
• albo zmiany w postaci rozporządzeń i programów rządowych.

Ale też trzeba powtórzyć: nie mamy także potencjału na wielką reformę, bo nigdzie na horyzoncie nie ma na nią pomysłu. W połowie kadencji nie zaczyna się rozmawiać o wielkich reformach.

Siła pomysłów przygotowywanych do szuflady

Czyli tak naprawdę jedynym dużym osiągnięciem jest ustawa o finansach samorządów z 2024 roku, której efektów jeszcze nie widzimy. Ale ona zmieniła całkowicie sposób finansowania samorządów. Zyskały więcej środków i więcej swobody w ich wydawaniu. To tzw. wielka reforma, o której nie było wiele mowy.

A jest dobrym przykładem na to, jak wprowadza się poważne zmiany. Dyskusje o zmianie algorytmu rozdziału środków dla samorządów zaczęły się kilkanaście lat temu, jeszcze za rządów Ewy Kopacz. Jeszcze przed PiS. Teraz w Ministerstwie Finansów w pewnym sensie wyjęto projekt z szuflady, bardzo szybko dostosowano, skonsultowano z przedstawicielami władz samorządowych. Było nad czym pracować, więc prace poszły sprawnie, również dlatego, że budżety samorządów były mocno napięte.

Polski samorząd terytorialny został wymyślony w głębokim stanie wojennym w latach 80. XX wieku, kiedy nikomu się nie śniło, że możliwa będzie jakaś zmiana na lepsze. W 1989 roku samorządu terytorialnego w Polsce nie było – była tylko jego atrapa w postaci rad narodowych. Zachodni eksperci od samorządności, którzy przyjeżdżali do Sejmu, mówili wówczas, że czekają nas lata pracy. Ale w 1990 roku ustawy przeszły migiem i w maju 1990 roku odbyły się wybory samorządowe. Pierwsze wolne wybory w Polsce. A udało się to, bo były projekty, był pomysł.

Więc teraz też – zamiast tłumaczyć, że się nie da wprowadzić zmian, bo prezydent Nawrocki itd., trzeba te projekty przygotowywać?

Tak uważam. Nie tylko projekty, ale i opowieść o samorządzie, o tym, co samorząd może robić w Polsce, jaka jest jego wartość dodana. W tym kontekście opowieść o decentralizacji, którą proponuje Inkubator Umowy Społecznej, może nam się wydawać dziś egzotyczna, nierealizowalna, ale ona jest ciekawa. I ja bym budował na tej myśli – nawet niekoniecznie od razu projekty ustaw, tylko właśnie narrację o tym, co samorządy mogą nam dać dobrego w Polsce.

Kiedy połowa Polski przegrywa wybory

Różnica głosów w ostatnich wyborach prezydenckich była minimalna. Jest pan współautorem stanowiska dotyczącej błędów przy liczeniu tego, jak niewielka była różnica między kandydatami.

Opowieść o liczeniu głosów stała się tak ważna, bo połowa Polski musi się dziś czuć przegrana. Mniejsza o to, że przy innej pogodzie 1 lipca wynik wyborów mógłby być inny, i inna połowa czułaby się przegrana.

Dlatego najwyższy czas poważnie porozmawiać o sile i znaczeniu samorządów terytorialnych. One pozwoliłyby podzielić pulę zwycięstwa na mniejsze części i dać ludziom poczucie zwycięstwa i kontroli. Można przegrać w jednych wyborach, a równocześnie mieć swojego kandydata w innych. Regionalnych czy lokalnych.

Bardzo często traktujemy je jako nagrodę pocieszenia. Media też się bardzo mocno koncentrują na polityce ogólnokrajowej i na tym, kto tu wygrywa. Ale właśnie poczucie, że nie jesteśmy przegrani na wszystkich frontach i że jakaś część władzy jest w rękach naszych reprezentantów, tych osób, na które głosowaliśmy, jest bardzo ważne dla poczucia przynależności czy obywatelskiej sprawczości.

Czasem po prostu zapominamy, że chodzi też o to, żeby w demokracji różni ludzie od czasu do czasu mogli się poczuć wygrani.

* Prof. Adam Gendźwiłł – ur. 1985 roku. Socjolog, politolog, geograf, dr. hab., prof. UW na Wydziale Socjologii, kieruje tam Centrum Studiów Wyborczych; zajmuje się badaniami samorządów terytorialnych i systemów wyborczych. Ekspert Fundacji im. Stefana Batorego. W latach 2023-2025 był w zarządzie Instytutu Strategie 2050, think tanku Polski 2050.