Jak się ma polska demokracja lokalna? Nie patrzcie na panele obywatelskie, ale na BIP

Przez ostatnie lata udało nam się nazbierać w OKO.press wiele przykładów fantastycznej lokalnej aktywności. Zbieramy je w cyklu „POD RADAREM”. Ale jaki jest naprawdę stan polskich samorządów? Czy rosną kompetencje społeczne pozwalające brać udział w lokalnych decyzjach? Czy władze uczą się korzystać z potencjału mieszkańców? I czy tworzą warunki tworzenia się lokalnych sieci samoorganizacji i wsparcia?

Pytamy o to Borysa Martelę, który zajmuje się badaniem partycypacji społecznej i wraz z innymi ekspertami Fundacji Batorego kończy prace nad Indeksem Codziennej Demokracji Lokalnej. Indeks zostanie opublikowany w nowym roku.

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Chcę Pana podpytać o kompetencje potrzebne do współrządzenia i partycypacji – one przecież decydują nie tylko o jakości życia w lokalnych społecznościach, ale ostatecznie – także o bezpieczeństwie państwa. Bo jeśli się znamy, wiemy, co kto potrafi, umiemy się też zorganizować w sytuacjach nadzwyczajnych.

Chyba najwyższą formą współpracy i zasięgania zdania mieszkańców jest panel obywatelski? Czyli zasięgnięcie opinii u reprezentatywnej grupy obywateli, którzy do tego poświęcili czas, by zapoznać się z problemem, o który władza pyta. I wyrazili swoje preferencje.

10 lat temu mało kto o tym słyszał – teraz to nie tak rzadko stosowane narzędzie. I niezwykle spektakularne: kiedy ludzie naradzają się, poznają i wspólnie dochodzą do wniosków, zaczynają wierzyć, że ich głos ma znaczenie. A wnioski, do jakich dochodzą, często zaskakują organizatorów panelu.

Borys Martela: Panele obywatelskie mają rzeczywiście wielu zwolenników. Ja jednak jestem ostrożniejszy w ich ocenie.

Nie dlatego, że mi się to narzędzie nie podoba. Po prostu nie wierzę, że jakiekolwiek narzędzie może wprowadzić radykalną zmianę w tym, jak funkcjonuje demokracja lokalna.

Panele obywatelskie – partycypacja czy tylko wielkomiejski sznyt?

Spotkaliśmy się na Forum Praktyków Partycypacji w Łodzi w maju 2025. Tam m.in. były przedstawione trzy przykłady paneli: z Łodzi, Warszawy i z Wrocławia.

Poszłam ich tropem. Warszawski panel dotyczył zieleni. Podobnie było w Łodzi, gdzie też osobny panel był poświęcony ich praktykom dotyczącym zieleni. I wydaje się, że tam dzięki panelom sporo się zmieniło. Miasta zmieniają się zgodnie z wolą mieszkańców wyrażoną nie hasłowo, ale w sposób przemyślany, po debacie.

Skoro mówi Pan, że panel nie jest narzędziem uniwersalnym, to może jego skuteczność zależy na razie od tematu? Ale sam panel nadal jest dowodem kompetencji partycypacyjnych?

Zmiany klimatyczne, zieleń, to rzeczywiście najmniej polaryzujący temat do debaty – namacalny, zrozumiały i stosunkowo łatwy do realizacji.

Panel wrocławski dotyczył transportu w mieście – tu spór między kierowcami, pieszymi i rowerzystami jest wyraźny. Panel dał ciekawe rekomendacje, ale nie zostały one wdrożone. Organizator nie zadbał o to, by stworzyć narzędzia do tego. A poza tym były tam postulaty wykraczające poza możliwości gminy.

Oba łódzkie panele i ten warszawski dotyczyły nie tylko zieleni, ale dużo bardziej złożonych wyzwań klimatycznych i redukcji szkodliwej emisji gazów cieplarnianych.

I klimat wcale nie jest łatwym tematem do rozmowy. On być może nie wzbudza aż takich kontrowersji jak transport. Ale także w Polsce są środowiska, które wyrażają otwarcie sceptycyzm wobec ustaleń nauki, jeżeli chodzi o źródła zmian klimatycznych, a także o działania, które należałoby podjąć w związku z nimi.

Rozumiem, że pani robocza hipoteza jest taka, że skuteczność paneli jako narzędzia wzmacniającego lokalną wspólnotę zależy od tematu i tego, czy zaproponowane rozwiązania władze samorządowe mogą wprowadzić same.

Ja bym się chyba z tym nie zgodził, bo wrocławski panel dotyczył tego, co zrobić, by można było się łatwiej przemieszczać po mieście. I jak w tym uwzględnić jakość życia i ochronę klimatu. Więc to zagadnienia, które są jak najbardziej w gestii gminy.

Samorząd się tym zajmuje, planuje transport publiczny, realizuje nowe inwestycje infrastrukturalne, w tym np. buduje nowe linie tramwajowe, które paneliści postulowali. Problemem zawsze jest realizacja rekomendacji panelu. Bowiem panel obywatelski nie tworzy obywatelskiej grupy nacisku, a zaangażowanie większości uczestników w ten proces kończy się w dniu głosowania.

No bo spójrzmy na to, jak to wygląda. Losujemy i zapraszamy do udziału grupę ludzi, która się wcześniej nie znała. Podczas kilku dni te osoby uczą się, czy wysłuchują różnych wystąpień eksperckich, na temat którego panel dotyczy, a potem mają za zadanie wypracować rekomendacje i je przegłosować. Dzieje się to w czasie kilku dni, bo polskie panele trwają bardzo krótko. W Europie paneliści mają na zdobycie wiedzy i deliberację średnio 19 dni. U nas – pięć.

Jeżeli tej grupie się coś uda wymyślić – a na ogół się to udaje – to oni potem i tak za tą zmianą nie lobbują, tylko wracają do swoich codziennych zajęć.

Nie tworzą sieci społecznej.

Właśnie. Więc panel zadziała tylko wtedy, gdy wójt, burmistrz, prezydent uznają te rekomendacje jak swoje. I na tym pewnie tutaj jestem taki słaby punkt, bo łatwiej się wdraża pomysły własne niż cudze. W Warszawie i Łodzi z wdrażaniem idzie lepiej, we Wrocławiu chyba gorzej, choć to miasto ma duże doświadczenie w różnych mechanikach partycypacyjnych.

Nie, wędrówka tropem paneli nie odpowie nam na pytanie o jakość demokracji codziennej.

Panele organizowane są lokalnie, Hołowni się nie udały

Uczepiłam się paneli obywatelskich dlatego, że one są jednak najbardziej skomplikowaną i najtrudniejszą formą partycypacji obywatelskiej z punktu widzenia organizatora. Trzeba wybrać reprezentatywną grupę obywateli, zebrać ekspertów, których wiedzy nikt nie zakwestionuje, poprowadzić dyskusję tak, by każdy mógł się wypowiedzieć. Zebrać wnioski i postulaty tak, by można było nad nimi głosować... I powiedzieć ludziom, co z ich decyzjami będzie.

Jak trudne to zadanie – udowodnił Sejm za czasów marszałka Hołowni. On miał pomysł, by zorganizować panel obywatelski w sprawie organizacji mediów publicznych. Nie udało się.

Ale dlaczego?

Nie mieli dość woli i samozaparcia? Gwarancji, że rekomendacje przedłożone przez obywateli w Sejmie zostaną potraktowane poważnie? Nie umieli przygotować opinii publicznej do tego, co miałoby się dobyć?

Tu zawsze jest mnóstwo problemów. Więc kiedy komuś lokalnie udaje się przez to przebrnąć, wydaje mi się, że to jest już coś. Że ludzie umieją tam coś więcej niż inni.

W tym myśleniu jest jednak pułapka. Organizacja panelu jest trudna, ale to zawsze robi częściowo operator zewnętrzny. To właśnie operator wybiera uczestników, kontraktuje ekspertów, prowadzi rozmowy i dba o to, żeby rekomendacje zostały stworzone i przegłosowane. W Polsce działa co najmniej kilka organizacji z doświadczeniem w takich działaniach.

Przykład Sejmu pokazał poważniejszy problem. Tu nie chodzi tylko o organizację, ale o odpowiedni poziom kompetencji demokratycznych i otwartości decydentów. O gotowość na dopuszczenie głosów, nad którymi nie ma się do końca kontroli.

No dobrze, ale jeśli ktoś lokalnie podejmuje się organizacji panelu, to po pierwsze – musi się już skonfrontować z tym problemem, a poza tym musi mieć już jakieś doświadczenie we współpracy, konsultacjach i partycypacji.

Więc może panele nie są sukcesem same w sobie – ale dowodem wysiłku, by się poprawić, znakiem pożytecznych procesów zachodzących w samorządach?

Rozumiem tę nadzieję. Zastanawiam się, czy ona może się spełnić. Moja intuicyjna odpowiedź brzmi, że niespecjalnie.

Popatrzmy, gdzie panele obywatelskie w Polsce w ogóle się realizuje. Było ich, jeżeli dobrze liczę, 13 na szczeblu gminnym. Jeden panel był regionalny, a trzy krajowe, chociaż zorganizowała je nie władza centralna, tylko organizacje pozarządowe w ramach różnych grantów.

Te lokalne, gminne, odbywały się w Gdańsku, w Lublinie, w Łodzi, Wrocławiu, Poznaniu, Krakowie, Warszawie, Rzeszowie i Sopocie. Z wyjątkiem Sopotu były to więc duże miasta.

I jak wiemy także z innych badań, w tego typu ośrodkach są komórki w urzędzie miasta, które się partycypacją zajmują. A także są większe fundusze w budżecie, by próbować nowych rzeczy.

Nie zgodziłbym się więc, że panel obywatelski pozwala administracji wejść na wyższy poziom partycypacji. Jest odwrotnie: żeby go organizować, trzeba już na starcie mieć odpowiednie kompetencje, ludzi i zasoby. Czyli choćby zatrudniać urzędników, którzy się znają na partycypacji.

Przy czym sam panel nie zwiększa kompetencji administracji. Urzędnicy występują jako strona, która zamawia, rozlicza, a później wdraża. Ale sami podobnego procesu nie będą potem w stanie przeprowadzić. To robi zawsze zewnętrzny operator.

Jeśli więc mamy zakładać, że panele są znakiem jakiejś zmiany zachodzącej w samorządach, to tylko na poziomie aspiracji. Że jeśli się taką formę debaty z mieszkańcami organizuje, to pokazuje pewien status.

Jeśli nie panele, to co świadczy o jakości samorządu?

Jeśli nie panele, to co jest znakiem krzepnięcia samorządu jako wspólnoty decydującej o sobie?

• Konsultacje? Czyli zbieranie głosów w sprawie planowanej decyzji – z założeniem, że organizator konsultacji gotów jest tę decyzję zmienić pod wpływem zebranych argumentów
• Narady obywatelskie? Czy debaty nad problemem, ale bez zachowywania reprezentatywności grupy
• Budżety obywatelskie, fundusze sołeckie? Czyli pieniądze z budżetu samorządu przekazywane mieszkańcom do podziału na cele dla nich ważne.
• Transmitowanie obrad ciał kolegialnych? Umiejętność odpowiadania na wnioski o dostęp do informacji publicznej?

Jeśli to ma być odpowiedź, to zaraz wszyscy pomyślą, że to nudne.

Panele obywatelskie czy raz do roku odbywający się festiwal demokracji w postaci budżetu obywatelskiego przynależą do sfery odświętnej demokracji lokalnej. To, co naprawdę ważne, rzeczywiście nie skupia na sobie naszej uwagi.

Niestety.

Bo przecież nie jest „newsem”, że gmina publikuje raporty z konsultacji albo że radni pojawiają się na dyżurach.

Ale to jest taki warunek tego, żeby lokalna demokracja faktycznie funkcjonowała. Taka sfera demokracji codziennej jest niezwykle istotna, dotyczy wszystkich naszych spraw i pozwala załatwić większość problemów.

Partycypacja jest już w statystykach GUS

A co Wam wychodzi w raporcie?

Indeks Codziennej Demokracji Lokalnej, nad którym pracujemy w Fundacji Batorego, da nam szansę odpowiedzi na pytanie, czy zmiany rzeczywiście idą w dobrym kierunku. Pomiar będziemy ponawiać i wtedy zobaczymy różnicę. Nie będziemy skazani tylko na własne przeczucia i opinie.

Ja bym im takim indywidualnym ocenom nie ufał, ponieważ one może i dotyczą w jakimś stopniu rzeczywistości, ale też więcej mówią o tym, kto je formułuje.

No i jest też problem skali. Zajmuję się tematem partycypacją i mogę sporo opowiedzieć szczegółowo o sytuacji w co najmniej kilku miastach. Ale przecież nie mam takiego oglądu, co się dzieje w innych społecznościach lokalnych.

A co mierzycie? Liczbę konsultacji? To, jakie są ciała doradcze w gminie? Liczbę organizacji pozarządowych?

Zacznijmy od tego, że dzisiaj da się więcej rzeczy zbadać, niż jeszcze 10 lat temu. To zasługa statystyki publicznej, przede wszystkim Głównego Urzędu Statystycznego, który zaczął zbierać dużo nowych danych. Pyta o budżety obywatelskie, o ciała opiniujące i doradcze w gminach, o konsultacje.

Oczywiście te dane mają swoje ograniczenia. Przykładowo dzięki GUS wiemy, czy w gminie są robione konsultacje, ale nie wiemy, czy są rzetelne. Wiemy, czy są ciała doradcze, ale nie wiemy, czy mają wpływ na to, co się w gminie dzieje.

Ale to nam pozwalają zrobić właśnie organizacje pozarządowe, które pracują ze wspólnotami lokalnymi. One raportują, co się dzieje.

Bez wątpienia. Ale jest też tak, że to chyba w każdym społeczeństwie jest grupa osób aktywnych, czy to regularnie, czy od czasu do czasu. I ona zawsze jest mniejsza niż grupa tych nieaktywnych.

Sieci obywatelskie obejmują stosunkowo niedużą liczbę osób. I jak się studiuje inicjatywy w gminach, to okazuje się, że żeby zadziałać w jakiejś sprawie, nie potrzeba setek czy tysięcy ludzi. Wystarczy kilka, kilkanaście zmobilizowanych obywateli, którzy potrafią korzystać z wolności i możliwości prawnych, żeby zareagować.

Samorząd to nie tylko aktywiści

Mnie chodzi o pomiar aktywności dużo szerszej. Tej niezwiązanej z liderami społeczeństwa obywatelskiego, ale z funkcjonowaniem na co dzień.

Jak Pan ją teraz ocenia, już na podstawie zebranych danych?

Nie zdradzając za dużo, powiem, że zaskoczyło mnie, jaka jest jeszcze olbrzymia przestrzeń do poprawy.

Żeby zrobić indeks, musieliśmy wybrać wskaźniki stosujące się do wszystkich gmin w Polsce. I okazało się, że narzędzia partycypacji, które powinny być używane wszędzie, wcale nie są tak powszechne. I to jest przestrzeń do zmian i poprawy.

Komu jest łatwiej włączać ludzi do współdecydowania? Większym, mniejszym, bogatym społecznościom, czy takim, gdzie się wszyscy znają?

To jest super ciekawe zagadnienie i temat wielu badań – nie tylko Fundacji Batorego, ale m.in. Instytutu Rozwoju Miast i Regionów.

Pod kątem liczby używanych narzędzi (konsultacji, budżetów obywatelskich, dostępu do informacji publicznej) większe gminy wypadają lepiej. Ale sama dostępność narzędzi to mało. Gdybyśmy pojechali do Warszawy czy do Wrocławia, które zapewne wypadną w indeksie dobrze, usłyszelibyśmy od aktywistów kąśliwe uwagi na temat tego, jak tam funkcjonuje demokracja lokalna.

Może więc w mniejszych gminach, gdzie się wszyscy znają, nie ma potrzeby, żeby ustanawiać różne formalne kanały dialogu? A może mniejszych gmin nie stać na partycypację, bo mają mniejsze urzędy i nie mogą zatrudniać wykwalifikowanych specjalistów od dialogu społecznego?

Zaczynamy pomiar w momencie, gdy samorządowców ze wszystkich gmin, niezależnie od wielkości, łączy przekonanie, że znakomicie wiedzą, czego chcą mieszkańcy i mają z nimi bardzo dobry kontakt.

To istota problemu.

Nasz indeks pokaże tymczasem pewne minimum, które powinno być cywilizacyjnym standardem. Jeśli nie ma w gminie przynajmniej raz do roku konsultacji, w których mogą zabrać głos wszyscy zainteresowani, radni nie bywają na dyżurach, a umieszczanie informacji o projektach uchwał, które się zamierza przyjąć, nie jest normą, to taka gmina ma problem.

Na zdjęciu głównym – Konsultacje społeczne Programu Redukcji Ryzyka Powodziowego w Zlewni Nysy Kłodzkiej, Lądek Zdrój, marzec 2025. Fot. Krzysztof Zatycki/Agencja Wyborcza.pl

Indeks będzie więc po to, żeby każda gmina mogła popatrzeć, co robią inni i co da się zrobić?

I tak mi się wydaje. Nie chcemy nikogo specjalnie oceniać, nie tworzymy rankingów. Staramy się raczej temu przyjrzeć całościowo, w oparciu o dane ze wszystkich samorządów. Ale biorąc pod uwagę wskaźniki, których użyliśmy, poprawa wyniku w ramach kolejnego indeksu nie powinna stanowić nawet dla najmniejszych gmin dużego problemu. Indeks może być do tego zachętą.