Polska na 57,5 pkt. na 100 i ani śladu granic zaborów. Co nam mówi indeks wyborów samorządowych?

„Indeks wyborów samorządowych rozkłada się mozaikowo, co jest istotną obserwacją. Przecież wiemy, że geografia ma w Polsce znaczenie dla rozkładu sympatii politycznych. Ale mimo że Podkarpacie jest bardziej konserwatywne, a np. Dolny Śląsk – bardziej liberalny, fakt ten nie wpływa tak bardzo na działanie lokalnej demokracji przedstawicielskiej. Mieszkańcy gmin podlaskich czy podkarpackich zaangażują się w praktyki demokratyczne podobnie jak ich rodacy z gmin lubuskich lub dolnośląskich” – mówi nam prof. Adam Gendźwiłł. W rozmowie z OKO.press ekspert tłumaczy, na czym polega Indeks wyborów samorządowych.

Rozmowa z Gendźwiłłem poniżej, najpierw jednak mapa przedstawiająca indeks.

Agnieszka Jędrzejczyk, OKO.press: Na co patrzymy na mapie powyżej?

Prof. Adam Gendźwiłł, autor Indeksu wyborów samorządowych w Polsce 2024, ekspert Fundacji Batorego: Na mapę indeksu wyborów samorządowych w 2024 wyniósł dla Polski 57,54 punktów w skali od 0 do 100.

To dużo czy mało?

Jeszcze nie wiemy dokładnie. W tego typu indeksach liczy się zmiana, a tej jeszcze nie mamy, bo to dane zebrane w taki sposób po raz pierwszy. Z czasem tak jak indeks samorządności czy indeks jakości stanowienia prawa, który Fundacja Batorego publikuje cyklicznie – pozwoli zobaczyć sytuację przez porównanie.

Czyli jeszcze nic nie widać?

Widać.

Czym jest indeks wyborów

No to najpierw, czym jest indeks wyborów samorządowych?

Mierzymy nim „sprawność” samego procesu wyborczego w wyborach lokalnych.

• Bierzemy pod uwagę frekwencję wyborczą, czyli obywatelskie zaangażowanie mieszkańców.
• Ale to za mało – bo jeśli w wyborach na wójta/burmistrza startuje jeden kandydat, a w wyborach do rady na jedno miejsce jest jeden kandydat – to frekwencja nie będzie wysoka, nawet jeśli w wyborach parlamentarnych była. Sprawdzamy więc także ofertę dla wyborców – m.in. liczbę kandydatów na jedno miejsce.
• A następnie jej reprezentatywność – czy odpowiada zróżnicowaniu społeczności, czy też grupa wyłaniana w wyborach jest jednorodna. Wzięliśmy tu pod uwagę m.in. zróżnicowanie na płeć i wiek kandydatów.

Te trzy czynniki mówią nam, czy reprezentacja wyłaniana w wyborach wspiera demokratyczne funkcjonowanie wspólnoty, debatę z opozycją, kontrolę rządzących, wychwytywanie różnorodnych problemów.

Mapa jest po prostu mozaiką. Mówi, że w Polsce bywa różnie. To wniosek trochę bardziej optymistyczny niż z pozostałych indeksów – samorządności i dobrego rządzenia:

Nasz samorząd przypomina mozaikę różnie funkcjonujących lokalnych wspólnot. Najlepiej wypadające gminy uzyskały wartości powyżej 75, najgorzej poniżej 30 – jest zatem jeszcze spore pole do poprawy.

Trudno też dostrzec regionalne zróżnicowania albo większe skupiska gmin należące do najwyższej lub najniższej kategorii indeksu. Nie powstały więc rozleglejsze obszary demokratycznego deficytu, czy „Polska dwóch prędkości”. Po obu stronach Wisły sąsiadują ze sobą gminy o bardzo zróżnicowanym poziomie funkcjonowania lokalnej demokracji przedstawicielskiej.

Podkreślacie też, że nie widać tu granic zaborów – które można ciągle wypatrzeć na papach rozkładu frekwencji i wyników w wyborach parlamentarnych.

Uczestnictwo w wyborach parlamentarnych jest pewnego rodzaju benchmarkiem – pokazuje, na jaką mobilizację stać lokalną społeczność, kiedy decydują się ważne kwestie polityczne.

Ale nie mówi wszystkiego. W indeksie różne wskaźniki są połączone, żeby stworzyć bardziej wielowymiarowy obraz.

Frekwencja w wyborach lokalnych w wielu małych gminach w Polsce bywa wyższa, niż frekwencja w wyborach parlamentarnych. W 33 gminach ta frekwencja wyniosła 70 proc. (w całej Polsce – przypomnijmy – wyniosła w wyborach samorządowych 52,1 proc.). W 68 gminach frekwencja była wyższa niż w wyborach do Sejmu w 2023 roku. Ale były też takie gminy, gdzie wyborcy znacznie chętniej brali udział w wyborach do Sejmu. Np. w gminie Chmielnik w woj. podkarpackim frekwencja w wyborach samorządowych w 2024 roku wyniosła nieco ponad 40 proc., a w 2023 roku do urn poszło ponad 73 proc. wyborców.

To, że indeks rozkłada się mozaikowo, jest istotną obserwacją. Przecież wiemy, że geografia ma w Polsce znaczenie dla rozkładu sympatii politycznych. Ale, mimo że Podkarpacie jest bardziej konserwatywne, a np. Dolny Śląsk – bardziej liberalny, nie wpływa tak bardzo na działanie lokalnej demokracji przedstawicielskiej. Mieszkańcy gmin podlaskich czy podkarpackich zaangażują się w praktyki demokratyczne podobnie jak ich rodacy z gmin lubuskich lub dolnośląskich.

Co pokazuje indeks?

Czyli mozaika to dobry wskaźnik?

Tak. Choć trzeba będzie ten wzorzec porównać z kolejnym pomiarem. Przyjęta metodologia nam na to pozwoli.

Widzimy jednak różnice regionalne. Najwyższe wartości indeksu wśród małych gmin uzyskały gminy województwa świętokrzyskiego. „Ich mocną stroną jest uczestnictwo wyborcze i konkurencyjność. Wśród gmin dużych najlepiej pod tym względem radzą sobie gminy woj. mazowieckiego. Najniższe wartości indeksu wśród małych gmin charakteryzują woj. opolskie, a w grupie większych gmin ‒ gminy woj. Lubuskiego” – piszecie w raporcie.

Jakie samorządy wybierają sprawniej? Duże? Małe?

Wartość indeksu nie rośnie wyraźnie wraz z wielkością gminy, choć inne problemy mają mniejsze gminy, a inne – większe. Podkreśliłbym, że w małych gminach znaczenie ma konkurencyjność wyborów. Niska konkurencyjność to poważny problem i trzeba mu się przyglądać, bo nabrzmiewa i wpływa na mniejszą frekwencję, mniejsze zaangażowanie, mniejszy poziom pluralizmu.

Jeśli wybory bez konkurencji zdarzają się losowo w tym, czy w innym okręgu wyborczym, to nie kłopot. Ale jeśli to się dzieje regularnie na terenie całej gminy i ludzie – trochę jak za PRL-u ‒ mogą głosować tylko bez skreśleń, bo nie ma też kogo skreślać, to demokrację to niszczy.

• Aż w 412 gminach był tylko jeden kandydat lub kandydatka na urząd wójta, lub burmistrza. W 15 gminach doszło do sytuacji jak w Chmielniku: niekonkurencyjne były wybory wójta i do rady gminy.

Znaczenie ma też brak odpowiedniej reprezentacji społeczno-demograficznej.

• W 14 gminach do rady nie weszła żadna kobieta. Tylko w 16% gmin najważniejszą funkcję wykonawczą sprawuje kobieta, w 27% gmin już na pierwszej sesji wybrano kobietę jako przewodniczącą rady miasta lub gminy.
• W 75 polskich gminach powstały rady, w których nie został wybrany ani jeden radny poniżej czterdziestki.

Pluralizm polityczny w wielu gminach jest znacznie słabszy niż na ogólnokrajowej scenie politycznej. I w sumie niewielkie znaczenia, czy to gmina mała, czy duża.

• W prawie 2/3 mniejszych gmin i w co czwartej większej komitet wójta uzyskał w wyborach większość bezwzględną w radzie.

Czyli może rządzić, nie oglądając się na opozycję i nie dogadując się z reprezentacją inaczej myślących wyborców.

I jest ryzyko, że wtedy rada staje się maszynką do głosowania pomysłów burmistrza.

A czy poziom aktywności lokalnej obywateli ma znaczenie? To, jakie działania podejmują wspólnie, jak porozumiewają się w konkretnych sprawach z władzami samorządowymi. Od tego przecież zależy jakość demokracji.

Oczywiście aktywność poza samymi wyborami ma znaczenie, ale my mierzyliśmy tylko funkcjonowanie tej części demokracji przedstawicielskiej związanej z wyborami. Indeks nie łapie innych wymiarów aktywności lokalnej społeczności, czyli na przykład:

• w jakim stopniu ludzie uczestniczą w konsultacjach społecznych,
• jak działa inicjatywa lokalna jako instrument partycypacji lokalnej,
• na ile dobrze działają budżety partycypacyjne,
• czy mieszkańcy mają możliwość wypowiadania się w na sesjach rady gminy,
• czy i jak aktywnie działają organizacje obywatelskie,
• jak działają jednostki pomocnicze sołectwa/osiedla

Fundacja Batorego planuje przygotowanie indeksu aktywności obywatelskiej na poziomie lokalnym. Bo demokracja lokalna ma wiele wymiarów. Znaczenie wyborów samorządowych jest jednak kluczowe, bo z nich się bierze legitymizacja władzy, którą dostają wybrani przedstawiciele – radni, burmistrzowie, wójtowie, prezydenci miast. To na tę legitymację powołują się władze przy podejmowaniu wiążących decyzji

Do działania w interesie mieszkańców i lepszego rozpoznawania i reprezentowania interesów potrzebne jest dobre odwzorowanie zróżnicowania lokalnej społeczności. Taka demokracja jest żywsza, bo jest więcej debaty, więcej możliwości kontroli nad tymi, którzy, którzy sprawują władzę.

Lokalna demokracja decyduje o odporności państwa – co pokazały ostatnie kryzysy: pandemia, wojna w Ukrainie, powódź na Dolnym Śląsku. Za każdym razem najpierw reagował samorząd i społeczność lokalna, a dopiero potem centrum.

Dlatego nie można samorządności przeciwstawiać hasłu silnego państwa. Bo to właśnie zdecentralizowane państwo jest bardziej odporne i sprawniej stawia czoła różnego rodzaju kryzysom. Widać to zresztą w samej Ukrainie, gdzie reforma samorządowa i wzmocnienie samorządów pomogła stawić czoła rosyjskiej agresji być może właśnie ze względu na siłę zdecentralizowanych instytucji. Nie bagatelizuję tu wysiłku militarnego czy wysiłku rządu, ale dla obrony cywilnej czy realizacji podstawowych potrzeb kluczowa była właśnie sprawność samorządu.

O tym trzeba też pomyśleć, patrząc na naszą mapę – choć mierzy ona tylko sprawność samego procesu wyborczego.

Na zdjęciu u góry – druga tura wyborów samorządowych w Radomiu, 21.04.2024. Fot. Marcin Kucewicz / Agencja Wyborcza.pl