Nowy prawicowy rząd Izraela zamierza odebrać niezależność sądom. Wzorem Orbána i Kaczyńskiego
"Jeśli planowane zmiany wejdą w życie, rząd i większość parlamentarna będą sprawowały rządy absolutne, bez żadnej kontroli sądowej" - ustrojową rewolucję w Izraelu analizuje prof. Eli Salzberger.
"Panie Jariw Lewin, Izrael to nie Polska", skandowali ponoć protestujący przeciwko planowanym przez nowego ministra sprawiedliwości Izraela zmianom w sądownictwie. Lewin zasiada w kolejnym gabinecie Benjamina Netanjahu.
Izrael stoi przed zmianą ustroju poprzez podporządkowanie nominacji sędziowskich władzy wykonawczej podług przepisu z Węgier Orbána czy Polski Kaczyńskiego i Ziobry.
W planach jest także wyłączenie sądowej kontroli ustaw, w tym ustaw zasadniczych zmieniających ustrój, spod władzy Sądu Najwyższego. A także zapewnienie bezkarności ministrom.
Prezes Sądu Najwyższego Ester Hajut oskarżyła rząd Netanjahu, że chce "zadać śmiertelny cios niezależności sądownictwa i uciszyć je."
15 stycznia w największych miastach protestowało ok. 80 tysięcy osób. Po raz pierwszy z historii Izraela strajkowali pracownicy sektora IT.
Poprosiliśmy izraelskiego prawnika, profesora Eliego Salzbergera, który kieruje Centrum Minerwy Badań nad Praworządnością w Ekstremalnych Warunkach, wcześniej dziekana Wydziału Prawa Uniwersytetu w Hajfie, o wyjaśnienie elementów tej planowanej ustrojowej rewolucji.
Oto cała analiza prof. Salzbergera.
Groźna zmiana ustroju w Izraelu
Izrael szybko przechodzi zmianę ustroju, czy raczej rewolucję konstytucyjną – w stylu węgierskim – o czym świadczą projekty ustaw wprowadzone do porządku obrad Knesetu. Towarzyszy im wielki plan reform przedstawiony 4 stycznia przez Ministra Sprawiedliwości.
Dwie uwagi o tle tych zmian.
Po pierwsze, w strukturze ustroju Izraela brakuje ważnych mechanizmów kontroli i równowagi (checks and balances). Izrael jest demokracją parlamentarną z jednoizbowym parlamentem liczącym 120 posłów, wybieranych w wyborach krajowych w sposób proporcjonalny. Dlatego w parlamencie obowiązuje silna dyscyplina partyjna - w przeciwieństwie do większości krajów demokratycznych, w których równoważy ją w parlamencie na przykład fakt wyboru posłów z regionu.
Izrael nie ma jednolitego tekstu konstytucji. Ma natomiast tzw. ustawy zasadnicze.
Ustawy zasadnicze, które są uważane za nadrzędne w stosunku do zwykłego ustawodawstwa, mogą być uchwalane zwykłą większością głosów.
Dlatego rząd, który ma większość parlamentarną, dostaje ogromną władzę. Jedyną przeciwwagą dla większości parlamentarnej są instytucje wymiaru sprawiedliwości, sądownictwo i prokuratura generalna. Obecnie są one stosunkowo niezależne.
Po drugie, w listopadzie 2022 roku w Izraelu odbyły się piąte w ciągu trzech i pół roku wybory.
Obecna koalicja rządząca to najbardziej prawicowy i fundamentalistyczny rząd w historii Izraela.
Polityczny impas ostatnich lat nie wynikał z podziałów społeczno-ekonomicznych czy ideologicznych, ale podziału na stronnictwo Benjamina Netanjahu oraz sojusz lewicy, centrum i nie wspierającej Netanjahu prawicy. Zarysował się on kanwie zarzutów korupcyjnych wobec Netanjahu, wytoczonego mu aktu oskarżenia i trwającego nadal procesu.
W listopadowych wyborach obóz Netanjahu zdobył 64 ze 120 miejsc w parlamencie. Nie oznacza to jednak, że tak bardzo zmieniły się preferencje wyborców. Różnica podziału mandatów (64 wobec wcześniejszych 56) wynika z tego, że dwie partie lewicowe nie przekroczyły progu 3,25 proc.
Nowy rząd objął władzę dopiero kilka tygodni temu. Natychmiast nowy minister sprawiedliwości Jariw Lewin przedstawił swoje plany, które najwyraźniej były starannie przygotowywane przez kilka lat.
Przeczytaj także:
Ustawy sądownicze
Minister przedstawił projekty ustaw, nad którymi zaczął obradować Kneset. Zmiany w sądownictwie mogą zostać uchwalone bardzo szybko, przy poparciu premiera Netanjahu i partnerów koalicji rządzącej.
Zmiana procedury nominacji sędziowskich - de facto dająca rządzącym prawo do powoływania wszystkich sędziów
W obecnym, obowiązującym od 1953 r. systemie, nominacji sędziowskich dokonuje dziewięcioosobowa rada, złożona z przedstawicieli trzech gałęzi władzy i adwokatury. Składa się ona z 3 sędziów Sądu Najwyższego, 2 ministrów, 2 członków Knesetu (tradycyjnie jeden z nich jest reprezentantem opozycji) oraz 2 przedstawicieli stowarzyszenia prawników.
Aby uzyskać nominację do Sądu Najwyższego potrzebne jest poparcie 7 członków komitetu. Izraelski Sąd Najwyższy, zgodnie z tradycją anglo-amerykańską, jest sądem ostatniej instancji w sprawach karnych i cywilnych, a także najwyższym sądem administracyjnym i konstytucyjnym.
Ten system wyboru sędziów bazuje na balansowaniu czynników politycznych i zawodowych. Chwaliło go wielu specjalistów z całego świata, był też inspiracją dla reform w innych państwach, na przykład w Wielkiej Brytanii.
Projekt ustawy proponuje pozornie niewielkie zmiany w składzie rady, które będą miały dalekosiężne konsekwencje.
Projekt zakłada:
- zwiększenie liczby członków rady do 11;
- dodanie 2 członków koalicji rządzącej - dodatkowego ministra i posła Knesetu z koalicji rządzącej
- zastąpienie 2 przedstawicieli adwokatury przedstawicielami społeczeństwa wybranymi przez Ministra Sprawiedliwości.
W ten sposób sześciu przedstawicieli koalicji rządzącej będzie mogło zdominować radę wybierającą sędziów, w tym sędziów Sądu Najwyższego.
Projekt proponuje również zniesienie zasady starszeństwa przy mianowaniu Prezesa i Wiceprezesa Sądu Najwyższego, zakłada, że prawo do kandydowania na te stanowiska nie ogranicza się do urzędujących sędziów Sądu Najwyższego. Wprowadza też sześcioletnią kadencyjność tych stanowisk. W Knesecie ma się odbywać publiczne wysłuchanie kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego.
Przyjęcie proponowanych zmian spowoduje, że mianowanie sędziów będzie w gestii rządu. Zwiększą też wpływ polityki na sądownictwo oraz rywalizację o władzę w nim.
Zmiany w ustawach zasadniczych, które w praktyce unieważnią sądową kontrolę ustaw
Projekt ustawy zakłada też, że Kneset będzie mógł zmienić każde orzeczenie sądu zwykłą większością głosów (61 głosów na 120). Jak już wspomniałem, Izrael nie ma sztywnej konstytucji. Zamiast tego w 1950 r. Kneset zdecydował, że będzie uchwalał ustawy zasadnicze, które mają być w przyszłości połączone w konstytucję.
Kneset najpierw uchwalił ustawy zasadnicze dotyczące struktury poszczególnych gałęzi władz. W 1992 roku uchwalił dwie ustawy zasadnicze chroniące niektóre prawa obywatelskie i prawa człowieka, takie jak prawo do ochrony godności, prawo do wolności i własności. Prawa te nie mogą być naruszone, z wyjątkiem "ustawy, która odpowiada wartościom Państwa Izrael, która służy właściwemu celowi i w zakresie, który nie przekracza tego, co jest wymagane" (sekcja 8 Ustawy Zasadniczej: Godność i wolność człowieka).
Na tej podstawie Sąd Najwyższy zaczął dokonywać sądowej kontroli ustawodawstwa. W ciągu ostatnich 30 lat uchylił 22 ustawy lub przepisy ustaw. To niewielka liczba w porównaniu z większością innych krajów, w których istnieje sądową kontrola przepisów prawa.
W ostatnich latach, w wyniku impasu politycznego, Kneset uchwalił różne poprawki do ustaw zasadniczych, a także nowe ustawy zasadnicze, takie jak Ustawa Zasadnicza: Izrael jako Państwo Narodowe Narodu Żydowskiego, które zostały zaskarżone do Sądu Najwyższego. SN odrzucił wszystkie wnioski i pozostawił kwestię swojej właściwości do kontroli konstytucyjności tych ustaw zasadniczych otwartą.
Projekt ustawy opublikowany przez Ministra Sprawiedliwości zakazuje całkowicie sądowej kontroli ustaw zasadniczych.
Ponadto przewiduje, że sądowa kontrola "zwykłych" ustaw musi być podjęta przez skład orzekający wszystkich sędziów Sądu Najwyższego (w przeciwieństwie do mniejszych składów orzekających, które obecnie rozpatrują takie sprawy), a decyzja musi być podjęta większością 4/5 głosów.
Nawet taka decyzja większości kwalifikowanej może być uchylona przez zwykłą większość członków Knesetu, z wyjątkiem sytuacji, gdy decyzja Sądu Najwyższego była jednomyślna. W tym przypadku może być uchylona tylko przez następny Kneset.
Przyjęcie proponowanych zmian oznacza nie tylko, że sądowa kontrola ustaw naruszających prawa podstawowe byłaby znacznie trudniejsza ze względu na wymóg super większości wszystkich sędziów i podlegałaby władzy obalającej Knesetu.
Oznacza także, że wszystkie ustawy zasadnicze, przyjęte zwykłą większością głosów przez Kneset, byłyby pozbawione jakiejkolwiek kontroli.
Teoretycznie obecny rząd mógłby po prostu uchwalić ustawę przedłużającą jego kadencję o kolejne 4 lata, bez możliwości zaskarżenia jej niekonstytucyjności.
Zniesienie "braku racjonalności" jako podstawy kontroli sądowej
Zasada "braku racjonalności" jako podstawy kontroli sądowej została odziedziczona po prawie angielskim. Była rozwijana przez izraelskie sądy przez ostatnie 70 lat. Stanowi fundament sądowej kontroli decyzji administracyjnych.
W 1993 r. posłużono się nią do unieważnienia nominacji ministrów, którym stawiano zarzuty korupcyjne. Jeden z nich, Arje Deri, skazany od tego czasu trzykrotnie, został ponownie mianowany ministrem w obecnym rządzie (wniosek przeciwko jego nominacji oczekuje na rozpatrzenie).
Zniesienie zasady "braku racjonalności" jako wzorca kontroli oznacza, że ministrowie i inni urzędnicy będą dysponowali niemal nieograniczonym zakresem uznania w ramach swoich uprawnień ustawowych; wykonywanie przez nich swoich uprawnień będzie poza kontrolą.
Zmiany w służbie analiz prawnych
Jedyną kontrolę nad władzą polityczną w Izraelu sprawują sądy i prokurator generalny. Prokurator Generalny pełni trzy funkcje - szefa prokuratury, doradcy prawnego rządu oraz szefa służby analiz prawnych, który służy ministerstwom. Opinie prawne Prokuratora Generalnego wiążą rząd, a opinie prawne radców prawnych ministerstw - ministrów.
Już podczas swojej pierwszej kadencji premiera w 1996 r. Netanjahu próbował mianować na stanowisko Prokuratora Generalnego bliskiego politycznego sojusznika. Wcześniej mianowano zawodowców.
W wyniku tego skandalu powołano komitet nominacyjny złożony z polityków i ekspertów. Także proces mianowania radców prawnych ministerstw jest zorientowany na ekspertów. Podlega też nadzorowi Prokuratora Generalnego. Radcy prawni stoją na pierwszej linii ochrony przed korupcją i przekraczaniem uprawnień w ministerstwach.
Zmiany zaproponowane przez Ministra Sprawiedliwości zakładają zmianę procedury powoływania radców prawnych przy ministerstwach, przekształcając ich w tzw. zaufanych mianowanych każdego z ministrów. Zakładają też ustawowe określenie, że opinie prawne Prokuratora Generalnego i radców prawnych ministerstw nie będą wiążące dla rządu ani jego ministrów.
Dokąd to wszystko zmierza?
To tylko część zmian proponowanych przez nowy rząd w Izraelu. Polegają w istocie na pozbawieniu niezależności sądownictwa i radców prawnych rządu, a także na de facto pozbawieniu Sądu Najwyższego kontroli działań rządu i parlamentu.
Autorzy tych zmian przekonują, że uregulowania wszystkich tych obszarów - nominacji sędziowskich, kontroli sądowej, kontroli administracyjnej, uprawnienia Prokuratora Generalnego - były do tej pory swoiste dla Izraela.
Może być w tym i ziarno prawdy. Ale w tej opowieści jednocześnie ignorowane są mechanizmy "kontroli i równowagi", które istnieją w innych państwach: struktura federalna, konstrukcja parlamentu i system wyborczy, kontrola przez sądy ponadnarodowe, takie jak Europejski Trybunał Praw Człowieka i tak dalej. Jeśli planowane zmiany wejdą w życie, ustrój Izraela faktycznie stanie się wyjątkowy, ale w negatywnym sensie tego słowa.
Władza wykonawcza i ustawodawcza będą sprawowały rządy absolutne, przy zwykłej większości w parlamencie, bez niezależnej kontroli sądowej.
Umowy koalicyjne rządu mówią o przygotowywanych zmianach w innych obszarach:
- zwiększeniu związku państwa z religią i ograniczeniu wolności od religii;
- zniesieniu zakazu dyskryminacji w dostarczaniu produktów i usług (w praktyce Arabowie, a także geje, lesbijki, osoby biseksualne i transpłciowe będą dyskryminowanie w pierwszej kolejności);
- upolitycznieniu policji i wojska
- oraz, oczywiście, zwiększeniu liczby żydowskich osiedli na terytoriach okupowanych.
Stoimy przed ogromnym wzrostem naruszeń praw człowieka bez skutecznych prawnych środków ich kwestionowania.
Izrael może przestać być demokracją.
Tekst prof. Eli Salzbergera został opublikowany po angielsku na Verfassungsblog 17 stycznia 2023 roku. Śródtytuły pochodzą od redakcji OKO.press.
Profesor Eli Salzberger jest obecnie dyrektorem Minerva Center for the Study of the Rule of Law under Extreme Conditions. Wcześniej był dziekanem Wydziału Prawa na Uniwersytecie w Hajfie oraz prezesem Europejskiego Stowarzyszenia Prawa i Ekonomii.
Profesor Eli Salzberger jest obecnie dyrektorem Minerva Center for the Study of the Rule of Law under Extreme Conditions. Wcześniej był dziekanem Wydziału Prawa na Uniwersytecie w Hajfie oraz prezesem Europejskiego Stowarzyszenia Prawa i Ekonomii.
Komentarze