Od decyzji Straży Granicznej odwołasz się do Straży Granicznej. Senat przyjął ustawę z poprawkami

Podczas posiedzenia Senatu 21 lutego najważniejsze zastrzeżenia wobec projektu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji praktycznie nie zostały poruszone. Marszałek Senatu, Bogdan Borusewicz, wygłosił jedynie opinię o tym, że nie podoba mu się najważniejsza zmiana, którą wprowadza projekt. Chodzi o przeniesienie kompetencji Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na Komendanta Straży Granicznej. Bo taki zapis łamie zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Przegłosowano za to kilka innych poprawek, które z dużym prawdopodobieństwem odrzuci Sejm. I które nieco zmiękczają ustawę forsowaną przez rząd.

Cała ustawa została w środę 22 lutego przyjęta uchwałą Senatu - jednogłośnie (95 senatorów za, 0 przeciw, 0 wstrzymujących się).

Ustawa jest krytykowana przez organizacje społeczne i prawnicze - Helsińską Fundację Praw Człowieka, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej i Fundacja Ocalenie. Oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

Niebezpieczna ustawa

Do projektu zmiany ustawy o cudzoziemcach, która - w teorii - ma dostosować polskie prawo do prawa unijnego, swoje krytyczne uwagi zgłosił RPO. A także organizacje pozarządowe specjalizujące się w prawie uchodźczym: Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej i Fundacja Ocalenie.

Co budzi największy sprzeciw? Jeżeli ustawa wejdzie w życie, od decyzji Straży Granicznej cudzoziemiec będzie mógł się odwołać tylko do... Straży Granicznej.

Marcin Sośniak z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka: „Najbardziej niepokojąca w przedstawionej nowelizacji jest zmiana organu, do którego cudzoziemiec będzie mógł się odwołać w przypadku, gdy zostanie zobowiązany do powrotu do kraju pochodzenia i nie zostanie mu udzielona zgoda na pobyt humanitarny (lub tolerowany). Do tej pory od takich decyzji – wydawanych w pierwszej instancji przez komendantów placówek Straży Granicznej - można było się odwołać do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Teraz instancją odwoławczą będzie komendant Główny Straży Granicznej – czyli organ należący do tej samej struktury, do której należą organy pierwszej instancji, do tego powiązany z nimi służbowo i hierarchicznie. (...)

W postępowaniach takich trzeba np. ocenić, czy osoba w kraju, do którego musi wrócić, jest bezpieczna, czy w razie powrotu nie będą zagrożone jej prawa i wolności. Do tego właściwe kompetencje ma Urząd do spraw Cudzoziemców. Ma wiedzę i przede wszystkim obowiązek to właśnie wziąć pod uwagę. Teraz w całości, w obu instancjach, tę sprawę scedujemy na Straż Graniczną, której rola i zadania są zupełnie inne”.

O innych zmianach, które zakłada projekt ustawy, piszemy niżej.

Sejm był za, opozycja wstrzymała się od głosu

27 stycznia za zmianami głosował Sejm. Za był oczywiście cały PiS, ale opozycja wcale nie zagłosowała przeciw. Niemal całe KO, większość Lewicy, Polska 2050 wstrzymały się od głosu. Przeciw było 5 posłów i posłanek KO - niezrzeszonych (Sterczewski, Jachira) lub z partii Zieloni (Aniśko, Zielińska, Tracz). Z Lewicy przeciwko zagłosowali: Biejat, Dziemianowicz-Bąk, Gosek-Popiołek, Konieczny, Kotula, Kretkowska, Kucharska-Dziedzic, Matysiak, Zandberg, Zawisza.

I cała Konfederacja, ale zapewne z innych powodów.

W lutym ustawa trafiła do Senatu. Najpierw do komisji, potem na posiedzenie plenarne.

Co zmienia ustawa?

Wyliczamy najważniejsze zmiany:

1. Od decyzji Straży Granicznej w sprawie wydalenia cudzoziemca z Polski będzie można odwołać się do Komendanta SG. Wcześniej drugą instancją był Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Chodzi też o inne sprawy wymienione w projekcie: "przedłużenia terminu dobrowolnego wyjazdu, cofnięcia zakazu ponownego wjazdu, udzielenia lub cofnięcia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, udzielenia lub cofnięcia zgody na pobyt tolerowany oraz wydania lub wymiany karty pobytu cudzoziemcowi, któremu udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych i wydania lub wymiany dokumentu „zgoda na pobyt tolerowany".

2. Skrócenie czasu dla cudzoziemców na wniesienie odwołania od niektórych decyzji - z 14 do 7 dni. Chodzi o decyzje m.in. w sprawach zobowiązania do powrotu, udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Wykreślenie tej zmiany przegłosował Senat.

3. Skrócenie czasu dla cudzoziemca na dobrowolny powrót z co najmniej 15 dni do 8 dni. Wykreślenie tej zmiany przegłosował Senat.

4. Przedłużenie zakazu wjazdu w przypadku osób uznanych za zagrożenie oraz wpis ich danych do wykazu osób niepożądanych. Wykreślenie tej zmiany przegłosował Senat.

5. Brak decyzji o wstrzymaniu wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu po tym, jak osoba złożyła skargę do sądu administracyjnego. Czyli po tym, jak cudzoziemiec odwoła się od decyzji o zobowiązaniu do powrotu, służby nie poczekają na rozstrzygnięcie sprawy. Wykreślenie tej zmiany przegłosował Senat.

6. Nowy rodzaj rozstrzygnięcia prawnego - Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców będzie mógł teraz wydać decyzję o odmowie wjazdu lub pobytu cudzoziemca.

7. Nakaz przebywania w pomieszczeniach przeznaczonych dla cudzoziemców, którym odmówiono wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

8. Przedłużenie detencji z 12 do 18 miesięcy. Wykreślenie tej zmiany przegłosował Senat.

Do tych punktów krytycznie odniósł się zarówno RPO, jak i Helsińska Fundacja Praw Człowieka jak i Stowarzyszenie Interwencji Prawnej. Poniżej rozwijamy poszczególne punkty wraz z krytycznymi uwagami organizacji i RPO. Wszystkie opinie można znaleźć tutaj.

Decyzję Straży Granicznej oceni Straż Graniczna

W ustawie z października 2021 roku ustalono, że po tym, jak Straż Graniczna wyda decyzję o wydaleniu uchodźcy z Polski, od decyzji odwołać się można do komendanta SG. To burzyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która zakłada, że sprawa jest rozpoznawana przez dwa niezależne od siebie organy.

Teraz to samo zrobiono z procedurą zobowiązania cudzoziemca do powrotu (różnica z wydaleniem jest taka, że tutaj cudzoziemiec sam ma opuścić teren Polski, gdy np. skończy się czas, na jaki wystawiono mu pozwolenie na pobyt w Polsce lub, co ważne w przypadku granicy polsko-białoruskiej, przekroczył granicę niezgodnie z prawem - w obecnej ustawie można znaleźć opis innych przypadków, gdy zobowiązuje się cudzoziemca do powrotu). A także w innych przypadkach m.in.: przedłużenia terminu dobrowolnego wyjazdu, cofnięcia zakazu ponownego wjazdu, udzielenia lub cofnięcia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, udzielenia lub cofnięcia zgody na pobyt tolerowany.

W tych wszystkich przypadkach drugą intencją jest Szef Urzędu ds. Cudzoziemców. Teraz organem wyższym w tych sprawach będzie komendant SG, a Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stracił wiele swoich kompetencji.

Po co taka zmiana? W projekcie czytamy: "Pozwoli to na lepsze wykorzystanie zasobów kadrowo-organizacyjnych. W warunkach ciągłej presji migracyjnej jest wskazane maksymalizowanie efektów działalności organów administracji publicznej, pozwalające na większą specjalizację i lepsze wykorzystanie posiadanych zasobów".

Co w tym złego?

To zmiana z oczywistych względów negatywna dla cudzoziemców, w tym uchodźców i migrantów, co punktuje HFPR i RPO:

• To Urząd do Spraw Cudzoziemców ma niezbędne kompetencje, doświadczenie i wiedzę, by orzekać w drugiej instancji w wymienionych wyżej sprawach.
• Takich kompetencji nie ma Straż Graniczna. Decyzje w sprawach, gdzie SG już jest instytucją drugiej instancji np. odmowy wjazdu na teren Polski, sądy bardzo często uchylają. Tylko w jednym miesiącu w 2019 roku WSA rozpatrzył 37 spraw dotyczących odmowy wjazdu, na które skarżyli się cudzoziemcy. W 25 przypadkach uchylił decyzje obu instancji, czyli komendantów poszczególnych placówek SG, jak i komendanta głównego. Tylko w 12 sprawach podtrzymał decyzję SG.
• A to dlatego, że SG ma chronić granice Polski i często nie bierze pod uwagę względów humanitarnych i praw człowieka.
• Takie przepisy przeczą zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Możliwe ograniczenie wolności

Projekt zmienia art. 461 ustawy. Do tej pory cudzoziemcowi, któremu odmówiono wjazdu do Polski, można było nakazać przebywanie w określonym miejscu do momentu wyjazdu. W ustawie nie określono czasu takiej detencji ("do czasu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej").

W projekcie rząd proponuje zapis: "Okres pobytu, o którym mowa w ust. 1a, przedłuża się w drodze decyzji na czas określony, w przypadku gdy z przyczyn niezależnych od przewoźnika wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 460 ust. 1, nie jest możliwe. Okres pobytu w pomieszczeniach przeznaczonych dla cudzoziemców, którym odmówiono wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie może przekroczyć 7 dni".

W opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka to niezgodne z art. 41 ust. 3 Konstytucji RP: "Zgodnie z tym przepisem, każdy zatrzymany powinien być w ciągu 48 godzin od chwili zatrzymania przekazany do dyspozycji sądu. Zatrzymanego należy zwolnić, jeżeli w ciągu 24 godzin nie zostanie mu przedstawione stosowne rozstrzygnięcia dotyczące pozbawienia wolności.

Fundacja wskazuje także, że ustawa nie precyzuje, czym kieruje się Straż Graniczna, wydając taki nakaz. I przypomina o sprawie z 2003 roku, gdy ETPC uznał, że przetrzymywanie osoby w strefie międzynarodowej lotniska, pod nadzorem SG, to pobawienie wolności. A bez postanowienia sądu takie pozbawienie wolności jest sprzeczne z Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka.

HFPC podkreśla także, że już istniejące przepisy dotyczące zatrzymania cudzoziemców mogą być niezgodne z art. 41 Konstytucji i warto je przy tej okazji uregulować.

Nie zdążę się odwołać, a już muszę wyjeżdżać

Do tej pory w ustawie przewidziano sytuacje, gdy cudzoziemiec odwołuje się od decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Czas na wyjazd liczył się od wydania ostatecznej decyzji i doręczenia jej osobie, której dotyczy.

Nowe zapisy uchylają art. 315 ust. 4a, co oznacza, że cudzoziemiec może być zmuszony do wyjazdu w trakcie trwania postępowania administracyjnego, czyli np. przed wydaniem decyzji o przyznaniu (lub nie) ochrony międzynarodowej:

HFPC: "Projektowana zmiana jest szczególnie niepokojąca, jeżeli chodzi o sytuację prawną cudzoziemców ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, którzy wniosek o taką ochronę złożą już po otrzymaniu decyzji o zobowiązaniu do powrotu z określonym terminem wyjazdu. Do tej pory bieg terminu dobrowolnego powrotu liczony był od dnia, w którym decyzja o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej lub decyzja o umorzeniu prowadzonego postępowania stawała się ostateczna.

Uchylenie przepisu prowadzić będzie do sytuacji, w której cudzoziemiec ubiegający się o ochronę międzynarodową, który przed złożeniem wniosku o ochronę otrzyma decyzję zobowiązującą do powrotu z określonym terminem, będzie musiał albo wykonać tę decyzję, pomimo trwającego postępowania o udzielenie mu ochrony międzynarodowej, albo narazi się na przymusowej wykonanie decyzji powrotowej".

Dokładnie ta sama sytuacja ma miejsce w przypadku kolejnej zmiany — uchylenia art. 331, który zapewniał, że jeżeli cudzoziemiec odwoła się do sądu w sprawie decyzji o zobowiązaniu do powrotu, nie musi wyjeżdżać, dopóki postępowanie się nie zakończy. Uchylając ten przepis, rząd pozbawia ludzi możliwości skutecznego odwołania od decyzji, co narusza art. 78 Konstytucji RP. A może to dotyczyć m.in. osób, które ubiegają się o ochronę międzynarodową.

Czas na odwołanie - 7 dni

W kwestii tych samych decyzji, o których była mowa w punkcie pierwszym, rząd chce skrócić czas na odwołanie — z 14 do 7 dni.

Zdaniem HFPC skrócenie terminu nie wpłynie na przyspieszenie procedur, ale na sytuację osoby, która próbuje takie odwołanie złożyć i np. nie posługuje się językiem polskim.

Skrócenie czasu na dobrowolny wyjazd z 15 do 8 dni

Oznacza to, że na spakowanie się, zlikwidowanie swoich spraw i na odwołanie się od decyzji czy kontakt z prawnikiem, osoba będzie miała 8 dni, nie 15. To utrudni realizację podstawowych praw cudzoziemców, a także, jak twierdzą prawnicy HFPC, może spowodować niezamierzony, nielegalny pobyt w Polsce. Takiego skróconego czasu nie wymaga od Polski także dyrektywa Parlamentu Europejskiego 2008/115/WE, która przywołana jest w uzasadnieniu tych zmian.

Nowy instrument - odmowa wjazdu

Szef Urzędu ds Cudzoziemców będzie mógł wydać decyzję o odmowie wjazdu i pobytu cudzoziemca. Od tej decyzji nie ma odwołania. RPO: "Moje największe zastrzeżenia budzi jednak uznanie wydanej przez Szefa Urzędu decyzji za ostateczną, czyli taką, od której nie przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji".