Twarde negocjacje przed szczytem UE. Część rządów rozważa opcję atomową wobec Węgier

Przed rozpoczynającym się w czwartek 1 lutego 2024 nadzwyczajnym szczytem Unii Europejskiej państwom członkowskim zależy na jednym: dogadaniu pakietu pomocy dla Ukrainy. To nie pierwszy raz, gdy liderzy państw podejmują ten temat. Próby uzgodnienia pakietu pomocy dla Ukrainy były już podjęte podczas szczytu w grudniu 2023 roku, ale nie udało się wypracować porozumienia. Przewodniczący Rady Europejskiej (RE), były premier Belgii Charles Michel, podjął wówczas decyzję o przełożeniu obrad na luty. W grudniu priorytetem było bowiem załatwienie innej sprawy, którą Viktor Orbán również blokował.

Pomimo sprzeciwu Węgier przegłosowano otwarcie negocjacji akcesyjnych z Ukrainą i Mołdawią oraz przyznanie statusu państwa kandydackiego Gruzji. Premier Węgier dobrowolnie wyszedł wówczas z sali obrad, pozwalając innym podjąć – zgodnie z wymogami – jednogłośną decyzję. To kontrowersyjne rozwiązanie w brukselskim żargonie zyskało już nawet nazwę: konstruktywna nieobecność.

Politycznej umowy brak

Pomimo niemal dwumiesięcznych negocjacji w sprawie pakietu pomocy dla Ukrainy, jeszcze dwa dni przed szczytem (we wtorek 30 stycznia wieczorem) politycznej umowy brak. Blokuje ją jeden kraj: Węgry.

To, co leży w tej chwili na stole, to dodanie do wieloletniego budżetu UE na lata 2021-2027 w ramach jego rewizji, pakietu pomocy dla Ukrainy o wartości 50 miliardów euro. Część wsparcia – 33 miliardy euro – to gwarancje dla pożyczek; 17 miliardów euro to bezzwrotne wsparcie, tzw. Rezerwa dla Ukrainy, którą mają zasilić m.in. zamrożone aktywa rosyjskich firm i osób objętych sankcjami.

„Państwom członkowskim zależy na jednym: na rozwiązaniu angażującym 27 państw, wpisanym do wieloletniego budżetu UE. Taki pakiet negocjuje się raz, wpisuje do wieloletnich ram finansowych i zarówno państwa członkowskie, jak i Ukraina, mają jasną sytuację: jedni wiedzą, ile muszą wydać, drudzy, na ile mogą liczyć" – mówi OKO.press jeden z wysokich rangą urzędników z sekretariatu Rady Europejskiej.

Takiemu rozwiązaniu sprzeciwia się jedno państwo: Węgry. „Premier Węgier wystąpił z całą listą żądań, których spełnienia oczekiwał, by takie rozwiązanie budżetowe poprzeć. Ale państwa członkowskie uznają żądania Orbána za nierealne” – dodaje nasz rozmówca.

Orbán stawia żądania

Jak wynika z relacji zaangażowanych w proces negocjacyjny urzędników Rady Europejskiej, atmosfera towarzysząca negocjacjom z węgierską delegacją jest gęsta: państwa członkowskie mają dość użerania się z Węgrami.

Węgry domagają się odblokowania całości zamrożonych im w ramach mechanizmu warunkowości funduszy spójności oraz uruchomienia KPO. To w sumie ponad 40 miliardów euro, których uruchomienie wymaga spełnienia przez Budapeszt bardzo istotnych warunków:

• wzmocnienia niezależności sądów;
• wdrożenia 17 antykorupcyjnych „środków zaradczych” ustalonych z Komisją Europejską w ramach mechanizmu warunkowości;
• zaprzestania łamania fundamentalnych praw i wolności obywatelskich poprzez przywrócenie wolności akademickiej, przestrzeganie praw osób LGBT+, gwarantowanie prawa do azylu oraz gwarantowanie prawa do bezstronnego i niezawisłego sądu;
• wdrożenia planowania strategicznego w 11 obszarach, w ramach których wydatkowane są unijne środki.

Ponadto domagają się, by decyzja co do pakietu pomocy dla Ukrainy, podlegała dorocznym weryfikacjom i proponują rozwiązanie zupełnie niezgodne z obowiązującymi procesami decyzyjnymi.

„Węgry chcą, by pakiet pomocy dla Ukrainy został wpisany do rocznego, a nie wieloletniego budżetu UE oraz żeby doroczne decyzje o jego ewentualnym przedłużeniu wymagały jednomyślności. Takie rozwiązanie zupełnie nie bierze pod uwagę istniejących mechanizmów decyzyjnych. Decyzje o wieloletnim budżecie UE są podejmowane jednogłośnie. Roczne budżety są ustalane większością kwalifikowaną. Orbán proponuje, by system postawić na głowie. Konieczność zatwierdzania każdej decyzji wydatkowej z rocznego budżetu UE jednogłośnie dałaby Orbánowi jeszcze więcej okazji do blokowania prac Rady. Na to nikt się nie zgodzi” – mówi wysoki rangą urzędnik RE.

Brutalne negocjacje

W niedzielę 28 stycznia opinię publiczną poruszył artykuł w „Financial Times”. Dziennikarze amerykańskiego dziennika dotarli bowiem do wewnętrznego dokumentu przygotowanego przez wewnętrzne służby Rady, który rekomenduje państwom członkowskim sięgnięcie po ekonomiczną presję na Węgry, jeśli w czwartek 1 lutego nie uda się wypracować kompromisu.

Dokument rekomenduje, by na wypadek braku porozumienia w czwartek, szefowie państw członkowskich publicznie informowali o tym, że w związku z niekonstruktywną postawą Węgier na forum UE, nie wyobrażają sobie, żeby środki unijne miały do Węgier popłynąć. Takie publiczne deklaracje mają wzbudzić popłoch wśród inwestorów, a być może nawet zachwiać węgierską walutą i wpłynąć na wzrost kosztów obsługi węgierskiego długu.

O ile do tej pory polityczny szantaż wobec Węgier stosowany nie był, a państwa członkowskie traktowały Węgry uczciwie, licząc na to, że Orbán się opamięta i ze względu na potrzebę odblokowania unijnych środków praworządność w kraju przywróci, o tyle teraz wielu liderów uważa, że dotychczasowe metody postępowania z Węgrami były za miękkie i nieskuteczne.

Urzędnicy Rady Europejskiej utrzymują, że to standardowy „raport ekonomiczny”, przygotowywany dla każdego państwa członkowskiego, w którym ocenie poddany jest wpływ środków UE na gospodarkę. Ale puszczenie w eter kilka dni przed szczytem informacji o tym, że Rada bada, jak dotkliwe byłoby dla Węgier całkowite odcięcie od funduszy unijnych, to próba pokazania Węgrom, że zabawa się skończyła: skoro Węgry sięgają po szantaż, to samo mogą zrobić pozostali.

„Frustracja w łonie Rady Europejskiej jest już bardzo duża. Wielu liderów uważa, że miarka się przebrała” – mówi wysoki rangą urzędnik Rady Europejskiej.

Szczególnie zirytowane mają być Francja i Niemcy. Niewykluczone więc, że przed rozpoczynającym się w czwartek nadzwyczajnym szczytem UE zobaczymy coś, co widzi się bardzo rzadko. Udając się na obrady prezydent Francji Emmanuel Macron i kanclerz Olaf Scholz podejdą do zgromadzonych przy czerwonym dywanie i jakoś skomentują kwestie dostępu Węgier do funduszy unijnych.

Ani Macron, ani Scholz przed rozpoczęciem unijnych szczytów z reguły nie udzielają wywiadów w formule tzw. doorstep („na wejściu”). Żeby jednak pokazać Orbánowi, że żarty się skończyły, tuż przed finałem kluczowych negocjacji jakiś komunikat z ich strony może się już pojawić.

Bez szans na odmrożenie większej puli funduszy UE

Komentarz ze strony Macrona czy Scholza byłby o tyle „naturalny”, że kwestia odmrożenia funduszy unijnych dla Węgier wzbudza wielkie emocje od połowy grudnia. Dzień przed rozpoczęciem szczytu (13 grudnia 2023 roku) Komisja Europejska poinformowała o odmrożeniu części koperty spójności na lata 2021-2027 dla Węgier: 10 miliardów euro.

Komisja zapewniała, że jej decyzja w tej sprawie była oparta tylko i wyłącznie na merytorycznych przesłankach, tj. na reformach, które Węgry wdrożyły oraz terminach wynikających z rozporządzenia o mechanizmie warunkowości. Część komentatorów uważała jednak, że to była decyzja polityczna. Według tych opinii Komisja uległa szantażowi, bo zależało jej na uzyskaniu zgody Rady Europejskiej na otwarcie negocjacji akcesyjnych z Ukrainą, Mołdawią oraz przyznanie statusu kraju kandydackiego Gruzji.

Parlament Europejski bada, czy decyzja Komisji była podyktowana przesłankami merytorycznymi, czy Komisja faktycznie uległa politycznemu szantażowi, bo reformy przeprowadzone przez Węgry nie uzasadniają odblokowania środków. Jeśli prawdą okaże się to drugie, Parlament jest gotów pozwać Komisję do TSUE za niestanie na straży traktatów.

Odmrożenie środków z funduszy spójności nie oznacza, że na węgierskie konta trafi 10 miliardów euro. Fundusze spójności wypłacane są jako zwroty kosztów poniesionych przy realizacji inwestycji określonych w umowie partnerstwa. Trzeba przedłożyć do KE faktury i KE sprawdza, czy spełnione zostały wszystkie warunki do wypłaty środków. A te warunki to m.in. zgodność z wymogami Karty Praw Podstawowych – niezawisłe sądownictwo i niedyskryminowanie mniejszości.

Środki dla Węgier mogą być odmrożenie, ale mimo to – jeśli problem z sądownictwem i przestrzeganiem praw człowieka jest aktualny (a jest), Węgry nie dostaną ani centa.

W świetle takiego zaostrzenia sytuacji trudno sobie wyobrażać, by Komisja Europejska miała podjąć jakąkolwiek kolejną decyzję dotyczącą ewentualnego odmrożenia środków dla Węgier, pomimo stawiania przez Węgry tak wyraźnych żądań. W kwestii reform w ciągu dwóch ostatnich miesięcy na Węgrzech nie wydarzyło się nic istotnego.

Państwa członkowskie uświadomiły sobie, że to daje im przewagę w negocjacjach z Węgrami.

Rozważania nad artykułem 7

Ale to nie jedyna przewaga negocjacyjna, po którą gotowi są sięgnąć zirytowani szefowie rządów. Jak wynika z informacji przekazanych przez jednego z wysokich rangą urzędników Rady Europejskiej, państwa członkowskie mają też „coraz częściej pytać” o kwestie zastosowania wobec Węgier sankcji z artkułu 7.

Jak dotąd, państwa członkowskie jedynie uznały „istnienie wyraźnego ryzyka” poważnych naruszeń obowiązków państwa członkowskiego, które kwalifikowałyby Węgry do nałożenia sankcji z tego artykułu.

Państwa członkowskie mogą uznać, że owo „poważne i stałe naruszenie wartości, o których mowa w artykule 2” jest faktem. Do stwierdzenia takiego stanu rzeczy niezbędna jest jednogłośna decyzja minus jeden (minus państwo, którego decyzja dotyczy).

Następnie, po dokonaniu owego stwierdzenia na mocy ustępu 2, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw państwa członkowskiego wynikających z traktatów, w tym prawa głosu lub / i prawa do sprawowania prezydencji.

Sankcje z artykułu 7 to bowiem najpoważniejsze przewidziane w traktatach sankcje za naruszanie obowiązków państwa członkowskiego. Kary, które z tego tytułu nakłada TSUE są również dotkliwe, ale nie wykluczają państwa członkowskiego z udziału w podejmowaniu decyzji na forum UE. Artykuł 7 taką sankcję przewiduje.

W Radzie Europejskiej nie było też wymaganego konsensusu wobec zastosowania tej sankcji wobec Węgier. Dziś też nie wszystkie państwa są chętne do tak otwartej wojny z Węgrami. Ale – jak wynika z nieoficjalnych komentarzy znających sprawę urzędników –

To wszystko sprawia, że w kwestii pakietu pomocy dla Ukrainy negocjatorzy państw członkowskich, którym zależy na dogadaniu pakietu, mają dość mocną pozycję negocjacyjną. Jak to jednak z wetami premiera Orbána bywa, ich los najczęściej rozstrzyga się dopiero podczas finalnych negocjacji na szczycie. Orbán lubi skupiać na sobie uwagę i podgrzewać polityczną atmosferę do samego końca. Szkoda tylko, że w tym stylu UE podejmuje decyzje o sprawach tak ważnych, jak pomoc dla kraju ogarniętego brutalną wojną.