Osoba Odra? Państwowa Rada Ochrony Przyrody: „Mamy inną tradycję prawną”

Projekt poselski w tej sprawie jest już w Sejmie, prace mają zacząć się w marcu. Zakłada rozwiązanie, jakiego w Polsce jeszcze nie było – druga co do wielkości polska rzeka miałaby mieć swój komitet reprezentantów, który występowałby w jej imieniu i mógłby dochodzić jej praw przed sądem.

W ustawie czytamy:

"Odra ma prawo do:

• istnienia,
• swobodnego przepływu,
• naturalnej ewolucji jako ekosystem i pełnienia funkcji niezbędnych w ramach tego ekosystemu,
• zachowania rodzimej różnorodności biologicznej,
• regeneracji swoich zasobów,
• zasilania oraz bycia zasilaną przez warstwy wodonośne i dopływy".

Według założeń ustawy korzystanie z rzeki – zarówno gospodarcze, jak i rekreacyjne – musiałoby odbywać się na bazie porozumienia z reprezentacją Odry. W skład takiej reprezentacji wchodziliby przedstawiciele Wód Polskich, resortu klimatu i środowiska, samorządów, organizacji społecznych, a także „najważniejszych grup użytkowników” (czyli np. rolnicy i lokalni przedsiębiorcy). Reprezentacja mogłaby bronić Odry przed sądami, miałaby również monitorować prace związane z „zapewnieniem dobrostanu” rzece.

„Odra nie dostanie PESEL-u”

Pomysł nadania osobowości prawnej rzece pojawił się w obywatelskim projekcie ustawy. Żeby jednak Sejm zajął się rozwiązaniem zgłaszanym przez obywateli, potrzeba min. 100 tys. podpisów. W tym wypadku zabrakło niewielu podpisów, więc inicjatywę przejęła grupa posłanek i złożyła projekt jako poselski.

Całą treść ustawy można znaleźć TUTAJ.

„Nie, Odra nie dostanie PESEL-u. Nadanie jej osobowości prawnej zagwarantuje jej ochronę. Bo Odra to coś więcej niż rzeka. To tak naprawdę ważny ekosystem połowy Polski. Dlatego właśnie musimy ją chronić i nie dopuścić do tego, by powtórzyła się katastrofa ekologiczna z 2022 roku. Czy ktoś za tę katastrofę został ukarany? Minęły ponad trzy lata i nie mamy dalej wskazanych sprawców, a tym bardziej ukaranych. Dlaczego? Bo nikt nie czuje za Odrę odpowiedzialności. Bo nikt jej nie reprezentuje, więc też nikt nie ma w interesie tego, by ścigać osoby, które Odrę zanieczyszczają” – mówiła ostatnio w nagraniu na Facebooku posłanka KO Małgorzata Tracz. O założeniach ustawy pisaliśmy w OKO.press:

Projekt był omawiany na posiedzeniu parlamentarnego zespołu ds. renaturyzacji Odry pod koniec stycznia. Przeszedł już konsultacje społeczne (spłynęło 437 ankiet, ponad 90 proc. osób popiera takie rozwiązanie). „Rzeka to nasze dobro wspólne. Mieszkam niedaleko Odry i po ostatnich niewyjaśnionych zanieczyszczeniach domagam się, aby ją chronić, nadając jej osobowość prawną!” – pisze jedna z osób. „W świetle sytuacji hydrologicznej w Polsce każda forma ochrony rzek jest konieczna” – komentuje kolejna osoba, biorąca udział w konsultacjach.

O opinię na temat nadania Odrze osobowości prawnej poproszono również Państwową Radę Ochrony Przyrody, organ doradczy resortu klimatu. Eksperci z PROP mają inne zdanie niż uczestnicy konsultacji – choć zgadzają się, że system ochrony przyrody wymaga zmian.

„Wyraz wrażliwości”

"Projekt ten stanowi wyraz rosnącej wrażliwości na stan środowiska przyrodniczego oraz potrzebę wzmocnienia instrumentów jego ochrony, zwłaszcza w kontekście doświadczeń ostatnich lat związanych z kryzysem ekologicznym w dorzeczu Odry. Rada dostrzega w przedstawionej propozycji ważny impuls do pogłębionej refleksji nad miejscem przyrody w systemie polskiego prawa oraz nad skutecznością istniejących mechanizmów jej ochrony" – piszą eksperci. Jednocześnie wymieniają szereg problemów, jakie generowałoby nadanie osobowości prawnej Odrze:

• Dogmatyka podmiotowości: "polska nauka prawa opiera się na dychotomii: osoby (fizyczne/prawne) oraz rzeczy/zasoby. Nadanie podmiotowości rzece wymagałoby redefinicji fundamentalnych pojęć Kodeksu cywilnego";
• Problem odpowiedzialności cywilnej: „nadanie rzece pełnej podmiotowości prawnej rodzi fundamentalne pytanie o zasady odpowiedzialności za szkody pozostające w związku z jej funkcjonowaniem”;
• Brak tradycji aktywizmu sędziowskiego: „polskie sądy są związane Konstytucją i ustawami. W przeciwieństwie do niektórych sądów w systemach o silniejszej tradycji aktywizmu sędziowskiego – nie posiadają kompetencji do samodzielnego kreowania nowych kategorii podmiotowości prawnej w drodze wykładni. Takie rozstrzygnięcie, bez wyraźnej podstawy ustawowej, wykraczałoby poza granice dopuszczalnej interpretacji i z dużym prawdopodobieństwem zostałoby zakwestionowane w toku kontroli instancyjnej”.

PROP zadaje pytania

Pytań w opinii PROP jest więcej, cytujemy kilka z nich:

• W jaki sposób w praktyce miałyby zostać ukształtowane organy rzeki Odry?
• Jeżeli rzece Odrze przysługiwałoby bezterminowe prawo odwołania się od dotyczących jej decyzji administracyjnych (taki zapis jest w projekcie ustawy i dotyczy m.in. pozwoleń wodno-prawnych – od aut.), w jaki sposób należałoby godzić to rozwiązanie z zasadą trwałości i ostateczności decyzji administracyjnych, stanowiącą istotny element systemu prawa administracyjnego?
• Czy przyjęta konstrukcja prawna nie utrudni współpracy w sprawach dotyczących zarządzania i ochrony Odry w skali międzynarodowej? (Odra w końcu jest nie tylko polska, ale również czeska i niemiecka – od aut.).

„Osoba Odra” odpowiada

Oświadczenie po opinii PROP wydała fundacja „Osoba Odra”, inicjator nadania rzece osobowości prawnej. Pisze, że „konstrukcja osobowości prawnej jest znana i powszechnie stosowana”. Dodaje też, że „postulat dotyczy jedynie włączenia w krąg osób prawnych ekosystemów, w pierwszym kroku ekosystemu rzeki Odry”.

„Spodziewałem się, że w opinii PROP zostaną wskazane jakieś rzeczy do poprawy. Po to jest proces legislacyjny, żeby projekt ustawy dopracować, poprawić. Zdziwiłem się, kiedy przeczytałem tę opinię. Byłem przekonany, że PROP doceni społeczny ruch na rzecz ochrony przyrody, który zdarza się rzadko. Jeszcze rzadziej prowadzi do konkretnych propozycji legislacyjnych. My naprawdę potrzebujemy zmiany w podejściu i traktowaniu środowiska przyrodniczego i w systemie jego ochrony. Co zresztą w opinii PROP-u jest też wyrażone. W tym się zdecydowanie zgadzamy” – komentuje Piotr Nieznański z Fundacji Code For Green, członek Rady Fundacji Osoba Odra.

„PROP mówi, że istnieje dobre prawo, tylko nie jest egzekwowane. No właśnie o to nam chodzi i to chcemy zmienić, bo od dekad prowadzi to do postępującej degradacji środowiska. Dlatego mamy zanieczyszczone rzeki. Dlatego mamy tylko 1 proc. wód w dobrym stanie, dlatego 80 proc. polskich rzek zostało przekształconych i wymaga renaturyzacji. Jeżeli chcemy zostawić cokolwiek przyszłym pokoleniom, musimy zmienić myślenie i traktowanie natury” – dodaje.

Osobowość prawna Odry? PROP: to rodzi problemy

„Państwowa Rada Ochrony Przyrody nie jest stanowczo przeciwna nadaniu osobowości prawnej rzece Odrze, ale nie widzi dużych szans na efektywne wprowadzenie takiego rozwiązania w polskim porządku prawnym” – odpowiada dr inż. Andrzej Kepel z Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody „Salamandra”, przewodniczący PROP. "Mamy inne przepisy i inną tradycję prawną, niż na przykład kraje latynoamerykańskie, w których coraz częściej spotykamy się z przypadkami nadawania różnym obiektom przyrodniczym osobowości prawnej, czy też kraje tak zwanego prawa precedensowego, gdzie rozstrzygnięcia pojedynczego sędziego mogą stanowić prawo stosowane potem przez dziesięciolecia.

Co więcej, różne niedociągnięcia proponowanego rozwiązania mogłyby być wykorzystywane przeciw ochronie przyrody. Na przykład wpisano w tym projekcie, że szkody wynikające z przyczyn naturalnych, w tym powodzi, nie są podstawą do ubiegania się o odszkodowania od Odry jako osoby prawnej. I tu pojawia się szerokie pole do sporów, na ile »naturalne« są poszczególne wylewy" – komentuje.

Dyskusja nad „odpowiedzialnością” Odry

Dr Andrzej Kepel wskazuje, że to rodzi kolejne pytania: czy można żądać od osoby-rzeki wynagrodzenia za bezumowne zajęcie przez nią cudzej nieruchomości bez powodowania szkód? W jakim zakresie będzie można mówić o jej statusie jako pokrzywdzonego w postępowaniu karnym lub wykroczeniowym?

Piotr Nieznański odpowiada: „Warto przypomnieć, że wylewy rzeki są zjawiskiem absolutnie naturalnym. One były, są i będą. Nie można oskarżyć rzeki za to, że zalała domy, wybudowane na terenach zalewowych W naturze nie istnieje zjawisko powodzi. W naturze istnieje zjawisko wylewów rzeki. Powódź jest wtedy, kiedy majątek, ludzie, czy infrastruktura staną na drodze tych wylewów” – dodaje.

Andrzej Kepel dodaje: „Ten projekt, mimo że rozbudowano go znacząco w porównaniu do pierwotnego przedłożenia, i tak jeszcze ma bardzo wiele luk. Część z nich wskazaliśmy w opinii PROP. Jeśli miałby być dalej procedowany – trzeba by je było uzupełnić”.

Osobowość prawna czy Rzecznik Praw Przyrody?

Państwowa Rada Ochrony Przyrody proponuje rozwiązanie alternatywne: powołanie Rzecznika Praw Przyrody, na wzór Rzecznika Praw Obywatelskich czy Rzecznika Praw Dziecka. „W przeciwieństwie do nadania podmiotowości prawnej jednemu ekosystemowi, rozwiązanie to miałoby charakter systemowy. Obejmowałoby wszystkie istotne walory przyrodnicze” – czytamy w opinii PROP. Rzecznik współpracowałby z organizacjami społecznymi, opiniował projekty ustaw oraz uczestniczył w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Mógłby też „inicjować postępowania w sprawach istotnych dla ochrony środowiska”.

„Poszczególne organy ochrony przyrody mają bardzo ograniczone i poszatkowane kompetencje. Wydawałoby się, że rolę »rzecznika« środowiska naturalnego powinien pełnić Główny Konserwator Przyrody (GKP) czy regionalni konserwatorzy przyrody. Tymczasem mają oni w tym zakresie bardzo skromne możliwości. Nie znam żadnej sprawy sądowej, w której GKP bezpośrednio występowałby jako reprezentant interesu przyrody. Większe możliwości mają regionalni konserwatorzy, działający w imieniu regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Ale i oni nie mają prawa do inicjatywy procesowej w sprawach karnych dotyczących ochrony przyrody. Uprawnienia oskarżyciela posiłkowego przysługują im wyłącznie, gdy wykażą swój konkretny interes prawny w danej sprawie. Nie mogą działać wyłącznie w celu ochrony ogólnospołecznego interesu przyrody.

Rzecznik, dysponując własnym urzędem i budżetem, mógłby występować w interesie publicznym związanym z ochroną przyrody. Mógłby monitorować poprawność działania innych organów i służb w tym zakresie czy występować z wnioskami o podjęcie działań legislacyjnych” – wyjaśnia Andrzej Kepel.

Odra czy wszystkie ekosystemy?

„To, czy interes przyrody będzie reprezentowany w imieniu jej elementów jako osób prawnych, czy – bliżej naszej tradycji ustrojowej i kulturowej – w imieniu interesu publicznego i przyszłych pokoleń, ma znaczenie drugorzędne. Liczy się efekt. My proponujemy, by przy bardzo ograniczonych środkach wprowadzać raczej rozwiązania wspomagające ochronę całej przyrody, a nie tylko jednej rzeki. No dobrze, Odra, a dlaczego nie Wisła? Dlaczego nie Bug? A Jeziora Mazurskie? Ile osobowości prawnych trzeba by nadać, żeby przyroda była wystarczająco chroniona? Ile ciał kolegialnych powołać do reprezentowania tych poszczególnych, niesamodzielnych podmiotów?” – zastanawia się dr Kepel.

Piotr Nieznański, pytany o propozycję PROP, odpowiada: „To jest dobry pomysł i bardzo potrzebny. Natomiast absolutnie nie zamiast tylko łącznie z uznaniem osobowości prawnej Odry. To są rzeczy, które kapitalnie się mogą uzupełniać. Pozycja rzecznika praw przyrody – pod warunkiem, że będzie apolityczna – byłaby ogromnym wsparciem dla ruchów społecznych, które lokalnie zauważają problemy z ochroną przyrody i chcą ją skutecznie chronić”.

Nieznański uważa, że zmiana powinna jednak zacząć się od Odry.

„Cały ruch społeczny wokół nadania osobowości prawnej powstał przez szok, który wszyscy przeżyli w 2022 roku. Podczas katastrofy odrzańskiej zobaczyliśmy, że dotychczasowy system się nie sprawdza i trzeba go zmienić. Dlatego Odra – bo to od niej się zaczęło. Później można iść dalej. Ale dopóki nie będziemy myśleli o podmiotowości natury i będzie ona traktowana przedmiotowo, jak rzecz, dopóty będzie istniał konflikt na linii gospodarka-środowisko. Będziemy wciąż buksować w miejscu” – komentuje.

Całą opinię PROP można przeczytać TUTAJ. Odpowiedź Fundacji Osoba Odra – TUTAJ.