Pakt migracyjny, czyli jak najszybciej i najsprawniej odesłać ich tam, skąd przybyli [ANALIZA]

Pakt migracyjny, który 11 kwietnia przegłosował Parlament Europejski, to w sumie 10 dokumentów rozpisanych na 1358 stronach (dla śmiałków: tutaj). Dla jednych (głównie na lewicy i NGO-sów) przyjęte zmiany to prosta droga ku jeszcze częstszemu łamaniu praw człowieka na unijnych granicach, dla innych (głównie skrajnej prawicy) – zaproszenie do Europy dla migrantów.

Komisja Europejska, pomysłodawczyni paktu, przekonywała, że przyczyni się nie tylko do ochrony europejskich granic, ale i do ochrony praw migrujących. „Doprowadzi do większego cierpienia i sprawi, że więcej osób będzie zagrożonych łamaniem ich praw człowieka na każdym etapie podróży” – ripostowała na to Eve Geddie z Amnesty International. „Ten pakt zabija, głosujcie nie” – wołali protestujący podczas głosowania w Parlamencie Europejskim. Nawet wśród tych, którzy głosowali za, słychać było, że to „gorzka pigułka” (słoweński socjaldemokrata Matjaž Nemec) i że „nikt nie może być zadowolony” (hiszpański socjaldemokrata Juan Fernando López Aguilar).

Słuchając tej kakofonii argumentów trudno się było zorientować, co pakt migracyjny zawiera i jakie zmiany wywoła. W dodatku w Polsce dyskusję od dawna zdominował jeden, wcale nie najważniejszy element paktu, czyli relokacje. – Znajdziemy takie sposoby, że nawet jeśli pakt migracyjny wejdzie w życie, ochronimy Polskę przed mechanizmem relokacji – zapowiedział po głosowaniu w PE premier Donald Tusk. Poniżej postaram się więc streścić główne planowane zmiany, które zgodnie z europejskimi planami wejdą w życie w 2026 roku.

„Twierdza Europa” czy „twierdza Polska”?

Na początek kwestia relokacji, czyli przekazywania ubiegających się o azyl z jednego kraju Unii do innego. W Polsce spór dotyczył m.in. tego, ile osób Polska miałaby w ten sposób przyjąć i czy relokacja jest „przymusowa”.

Jasnej odpowiedzi szczególnie na to pierwsze pytanie próżno szukać w pakcie. Jedyna zapisana tam na sztywno liczba to 30 tys. relokacji w skali całej Unii. Wszystkie inne liczby np. podział tego obowiązku na poszczególne kraje, wyliczać będzie Komisja Europejska. W pakcie zapisany jest co prawda algorytm, według którego ma to robić, ale nie ma w nim liczb dla poszczególnych krajów.

Komisja będzie także mogła zwiększać pulę 30 tys., gdy napływ cudzoziemców będzie wyższy niż w trzech poprzednich latach, proporcjonalnie do skali tego przyrostu. Z algorytmu wynika, że nawet gdyby liczba docierających do unijnych granic zwiększyła się kilkakrotnie w stosunku do poprzedzającego okresu, liczba relokowanych do poszczególnych krajów nie będzie większa niż kilka tysięcy osób. Dla porównania: w 2023 roku Polska wydała 320 tys. zezwoleń na pracę dla cudzoziemców; w rekordowym 2021 roku było to 504 tys. (głównie dla obywateli krajów pozaeuropejskich, bo Ukraińcy i Białorusini korzystają z innych przepisów).

Osobne przepisy dotyczą sytuacji kryzysowych, czyli takich, gdy dochodzi do masowego przybycia cudzoziemców spoza Unii, instrumentalizacji migracji przez wrogi kraj trzeci lub aktora niepaństwowego czy innych wyjątkowych sytuacji np. katastrof naturalnych. Ilu przybyszów to „znacząca sytuacja migracyjna”, a ilu „sytuacja kryzysowa”? Tę decyzję także pozostawiono w gestii Komisji. Jeśli uzna, że doszło do sytuacji kryzysowej, może domagać się od państw członkowskich dalszego zwiększenia puli relokacji lub w zamian kontrybucji finansowej, sprzętu lub ekspertów (słynnego 20 tys. euro, którego nie ma w przyjętych przepisach, ale ma być w rozporządzeniu Komisji).

Można więc powiedzieć, że relokacje nie będą dla państw członkowskich obowiązkowe, lecz jakaś forma solidarności w sytuacji, gdy inny kraj UE nie będzie dawał rady „przerobić” wszystkich aplikacji o azyl – już tak. Tu także diabeł tkwi jednak w szczegółach, bo państwa będą mogły aplikować do Komisji o wyłączenie ich z tego mechanizmu, jeśli np. same przyjęły już wiele osób.

Czy warto kruszyć kopie o kilka tysięcy relokowanych? Bez wątpienia w polsko-europejskiej dyskusji nie chodzi o to, kto i ile osób do nas przyjedzie, ale o to, kto będzie decydował: Warszawa czy Bruksela. Pakt migracyjny daje bowiem szerokie uprawnienia Komisji. Dla poprzedniego rządu Prawa i Sprawiedliwości jakiekolwiek wspólne europejskie podejmowanie decyzji w tej sprawie było nie do przyjęcia. Obecnemu rządowi – jak sądzę – chodzi przede wszystkim o to, by temat nie był przedmiotem kampanii wyborczych.

Nowa ekipa rządząca w Warszawie uznała najwyraźniej, że dziś – po skandalach wizowych PiS i przed jeszcze jednymi wyborami, tym razem do Parlamentu Europejskiego – w ich politycznym interesie jest przekonywanie obywateli, że rząd ma pełną kontrolę nad tym, kto do nas przyjeżdża. To oczywiście hipokryzja, bo będąc w strefie Schengen już oddaliśmy w ręce Brukseli i innych stolic decyzje o niektórych naszych gościach.

Z kolei dla stolic południa Europy kluczowe jest, by jakaś forma europejskiej solidarności, jeśli chodzi o przyjmowanie uchodźców, wreszcie zaistniała na dobre. (Relokacje istniały już jako tymczasowy mechanizm po kryzysie na Morzu Śródziemnym w 2015-16 roku; nawet niektóre państwa, które je poparły, ociągały się z przyjmowaniem relokowanych). Wbrew temu, czego chcieli południowcy, nadal będzie bowiem obowiązywał tzw. system dubliński. Przewiduje on, że osoba ubiegająca się o azyl ma to zrobić w pierwszym kraju UE, którego granicę przekroczy, co stawia pod presją państwa graniczne. Nowe przepisy przewidują co prawda pewne uelastycznienie dublińskich zasad, np. mający w Unii rodzinę będą mogli prosić, by ich wniosek rozpatrywany był w kraju zamieszkania tej rodziny. Jednocześnie jednak usprawnione i przyspieszone zostają procedury odsyłania aplikujących do pierwszego kraju Unii, przez który wjechali.

To ostatnie może mieć kluczowe znaczenie także dla Polski. Niemcom i innym krajom łatwiej będzie odsyłać do nas osoby, które dotarły do Unii np. przez białorusko-polską granicę.

Po pierwsze, nie przyjmować, po drugie odsyłać

Europejska solidarność, czyli przesuwanie i rozdzielanie cudzoziemców między krajami UE, to jednak zdecydowanie nie najważniejsza część paktu migracyjnego. O wiele poważniejsze skutki może on przynieść na zewnętrznych granicach Unii.

Decyzje na granicach mają zapadać o wiele szybciej niż dotychczas. Przybysze mają być poddawani tzw. „screeningowi” w ciągu pierwszych siedmiu dni (wyjątkowo może to potrwać dłużej). W tym czasie będą kwaterowani w zamkniętych ośrodkach, a służby na granicy mają sprawdzić nie tylko, czy nie są niebezpieczni i skontrolować ich stan zdrowia, ale też określić ich szanse na otrzymanie w Europie ochrony. Na tej podstawie kierowani będą na trzy możliwe ścieżki – do wydalenia z terytorium UE, do szybkiej lub do zwykłej procedury azylowej.

Na ścieżkę do wydalenia z Unii kierowane będą m.in. wszystkie osoby z krajów, których obywatele dostają w Unii azyl w mniej niż 20 proc. przypadków. W 2022 były to wszystkie z wyjątkiem 12 państw. Stawia to pod znakiem zapytania wynikającą z Konwencji Genewskiej zasadę, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie, by ocenić czy danej osobie grozi niebezpieczeństwo. Kraje takie jak np. Egipt czy Tunezja, których obywatele dostają azyl tylko w kilku procentach, mogą być bezpieczne dla wielu, ale nie dla dysydentów politycznych. W dodatku teraz Unia będzie uznawać, że obywatela danego kraju można odesłać, nawet jeśli tylko pewien obszar jego kraju jest dla niego bezpieczny.

Pakt migracyjny kreatywnie rozwija też listę krajów trzecich, do których osobę można wysłać np. jeśli ma tam rodzinę albo spędziła tam pewien czas pracując w drodze do Europy. Decyzje w tej sprawie na razie pozostaną w gestii państw (w przyszłości ma być wspólna lista). Wszystkie te zmiany wpisują się w szerszą politykę Unii „eksternalizacji” problemu migracji, czyli przerzucania go na kraje sąsiednie, przez które przybywają migranci.

„Eksternalizacja”, choć może sama w sobie nie jest złym pomysłem, może być zgodna z prawem uchodźczym tylko wtedy, gdy odsyłanym osobom nie grozi niebezpieczeństwo. Tymczasem krajów, o których można to powiedzieć, jest wokół Europy mało. Bodaj największą moralną katastrofą unijnej polityki migracyjnej były w ostatnich latach wydarzenia w Libii. Uchodźcy i inni migranci zawracani przez libijskie służby, wyposażane w sprzęt za europejskie pieniądze, trafiają często w ręce porywaczy, którzy miesiącami trzymają ich w zamknięciu, głodzą i torturują, wymuszając na rodzinach okupy (na ten temat polecam poruszającą książkę irlandzkiej dziennikarki Sally Hayden „My Fourth Time, We drowned”). Mimo to Unia zawiera z kolejnymi krajami umowy mające zagwarantować, że zatrzymają u siebie migrantów.

Odsyłanie przybyszów ma też ułatwiać przepis – o którym organizacje praw człowieka m.in. polski SIP słusznie mówią, że jest „prawną fikcją” – głoszący, że osoba przetrzymywana w ośrodku przy granicy nie przekroczyła jeszcze tej granicy. W domyśle: skoro nie jest na terenie Unii, to Unia nie musi dbać o jej prawa człowieka.

NGO-sy broniące praw człowieka protestowały też przeciw zbieraniu w europejskiej bazie Eurodac większej niż dotychczas ilości danych osobowych i biometrycznych przybyszów, w tym skanu twarzy. Cel jest jasny: niech nikt nie liczy, że dostanie się do Unii za drugą lub kolejną próbą. Unia, robiąca tak wiele, by zapewnić ochronę danych osobowych swoich obywateli, o przybyszach najwyraźniej chce wiedzieć wszystko. Zdaniem niektórych poszła jednak za daleko, zapisując np. że skanowane będą nawet twarze dzieci od lat 6 (niektóre państwa, m.in. Niemcy, nadal mają nadzieję to zmienić, zanim przepisy wejdą w życie).

Wprowadzenie tych wszystkich innowacji oczywiście wymagać będzie większych niż dotychczas nakładów. To oczywiste „wąskie gardło”, bo już teraz w wielu państwach rozpatrywanie procedur azylowych trwa miesiącami, a czasem nawet latami. Brakuje m.in. kadr – prawników, tłumaczy z rzadkich języków. Unia szykuje co prawda dodatkowe środki, ale organizacje praw człowieka biją na alarm, że nawet przy braku złej woli prawa przybyszów mogą być łamane ze względu na natłok spraw i pośpiech.

Iskierka nadziei

Jednocześnie przepisy nie są wyłącznie negatywne z punktu widzenia uchodźców. Szczegółowiej określone zostały warunki, w jakich muszą być kwaterowani, a po maksymalnie pół roku czekania na rozpatrzenie wniosku o azyl mają otrzymywać prawo do pracy. Dziś w wielu krajach, m.in. w Polsce, wielomiesięczne czekanie, bez prawa do zarobku i często bezczynnie, nie sprzyja ani późniejszej pracy zawodowej, ani fizycznemu i psychicznemu zdrowiu migrantów.

Co więcej, tzw. dyrektywa URF (Union Resettlement Framework) rozwija – co prawda dobrowolnie dla krajów członkowskich – system zdalnego aplikowania o azyl i przesiedlenie do UE. W związku z tym część organizacji pomocowych m.in. Caritas i Oxfam nazwały ją „iskierką nadziei”.

Efekty paktu będą zależeć w dużej mierze od tego, jak zostanie wdrożony. Z pewnością utrudni wielu migrantom, tym niemającym wizy ani tytułu do azylu, przekroczenie granic Europy. Jednocześnie otwiera pole do wielu nadużyć i łamania praw człowieka.

Z drugiej strony, gdyby Unii naprawdę udało się wdrożyć szybkie i uczciwe procedury na granicach, byłoby to z korzyścią dla wielu przybyszów i dla samej Unii. Dziś ciągnące się procedury to źródło cierpień i koszty. Nieuniknione – jeśli nadal chcemy żyć w unijnej przestrzeni bez granic wewnętrznych – jest też coraz większe uwspólnotowienie decyzji o migracjach i azylu. Pakt migracyjny jest krokiem w tym kierunku. Podejrzewam, że polski rząd po cichu przypomni sobie o tym, gdy minie sezon wyborów.

Na zdjęciu: Migranci z Afryki w porcie La Restinga na kanaryjskiej wyspie El Hierro, 4 lutego 2023 r.

„NIEDZIELA CIĘ ZASKOCZY„ to cykl OKO.press na najspokojniejszy dzień tygodnia. Chcemy zaoferować naszym Czytelniczkom i Czytelnikom „pożywienie dla myśli” – analizy, wywiady, reportaże i multimedia, które pokazują znane tematy z innej strony, wytrącają nasze myślenie z utartych ścieżek, zaskakują właśnie.