COVID-19 demaskuje PiS. Fatalne skutki centralizacji władzy i marginalizacji województw

Krok po kroku pandemia odsłania kolejne zaniedbane obszary państwa. Po systemie ochrony zdrowia i administracji sanitarno-epidemiologicznej, dostajemy coraz więcej sygnałów o fatalnym działaniu innej, na co dzień mało eksponowanej części aparatu państwa, czyli terenowej administracji rządowej.

To nic zaskakującego, bo to od dawna najbardziej zaniedbany obszar administracji publicznej.

Dlaczego utonęliśmy pod drugą falą?

Główną przyczynę klęski polskiego państwa w zmaganiach z drugą falą epidemii da się ująć w prosty sposób jako deficyt preparedness, czyli gotowości.

To pojęcie zaczerpnięte ze słownika instytucji i organizacji zajmujących się zapobieganiem i zwalczaniem katastrof, odnosi się do zabezpieczenia zasobów, stworzenia systemu zarządzania i kierowania oraz procedur działania w razie wystąpienia zagrożenia.

Już wczesną wiosną, w czasie pierwszej fali pandemii, wiedzieliśmy, że nasz poziom preparedness jest bardzo niski. Najgorsze jednak, że czas, który udało nam się wtedy dokupić dzięki szybkiemu lockdownowi i społecznej mobilizacji, został w dużej mierze zmarnowany.

Ujawniona niedawno dzięki staraniom organizacji pozarządowych pięciostronicowa „Strategia Walki z Pandemią COVID-19 Jesień” na długo pozostanie pomnikiem niekompetencji i dezynwoltury, z jaką władza podeszła do najpoważniejszego od czasów II wojny światowej zagrożenia dla zdrowia i życia Polek i Polaków.

Żeby uzmysłowić sobie, na jakim poziomie gotowości było polskie państwo, wystarczy zestawić ten dokument np. z przygotowanym już w 2014 roku pandemicznym planem rządu singapurskiego.

Osiągnięcie gotowości to potężne wyzwanie dla państwa. Wymaga co najmniej kilku czynników, wśród nich decydujące znaczenie mają dwa.

Po pierwsze, chodzi o mobilizację niezbędnych zasobów - w przypadku przygotowań do drugiej fali pandemii chodziło zwłaszcza o zapewnienie w rzeczywistości, a nie na papierze, odpowiedniej liczby łóżek i oddziałów covidowych w szpitalach, sprzętu oraz personelu.

Po drugie, nieodzowne jest opracowanie jasnych procedur kierowania, przepływu informacji, raportowania i reagowania, opartych na klarownym podziale kompetencji.

Zarówno mierzalne wskaźniki efektów drugiej fali pandemii (liczba zgonów), jak i coraz liczniejsze doniesienia o niewydolności systemu, dowodzą, że żadnego z elementów gotowości polski rząd nie zapewnił w stopniu choćby zbliżonym do skali wyzwania.

Stało się tak z wielu powodów.

Pierwszym jest wydrążenie centrum administracji rządowej z zasobów i zdolności niezbędnych do mierzenia się z wyzwaniami tej miary. O słabości polskiej administracji rządowej, zwłaszcza na poziomie ministerstw i urzędów centralnych, wiemy od dawna, ale dzisiaj szczególnie doświadczamy jej skutków.

Drugim jest ignorowanie słabości i archaiczności „pozawarszawskiego” poziomu administracji rządowej. Administracja terenowa, zwłaszcza zespolona (np. inspekcja sanitarna), jest najbardziej zapomnianą i lekceważoną częścią polskiej administracji publicznej, której kolejne ekipy rządzące odmawiały pieniędzy, infrastruktury czy niezbędnego wzrostu zatrudnienia. Tymczasem to właśnie ten szczebel w dużej mierze decyduje o skuteczności działań państwa w obliczu pandemii.

Na obecną klęskę zapracowała też centralistyczna polityka państwa w ostatnich latach. Natura obecnego kryzysu wymaga podejścia na zasadzie „wszystkie ręce na pokład”, czyli pełnego zaangażowania wszystkich aktorów w systemie zarządzania publicznego, zarówno rządu, jak i samorządów, ale także organizacji pozarządowych. Centrum może być skutecznym koordynatorem tej współpracy.

To jednak w naszych warunkach nie mogło się udać, bo polityka władzy centralnej w ostatnich pięciu latach, zwłaszcza wobec samorządów, skutecznie wypłukała minimum zaufania w relacjach centrum – inni aktorzy.

Jedyne, co w tej sytuacji pozostało władzy centralnej, to próby sterowania działaniami samorządów na zasadzie rozkazów i poleceń oraz przerzucanie na nie ciężaru odpowiedzialności za walkę z pandemią i winy za niepowodzenia w tej walce. Taka strategia nie może przynieść pozytywnych skutków.

Tutaj skoncentrujmy się tylko na jednym, najmniej dotychczas rozpoznanym problemie, czyli słabości terenowego aparatu administracji rządowej na czele z wojewodami. Dlaczego wojewodowie okazali się słabym ogniwem w walce z pandemią? Dlaczego nie byli w stanie wypełnić roli skutecznych koordynatorów aparatu państwowego na poziomie terenowym?

Cena za niedokończenie reform

Słabość wojewodów nie jest „zasługą” wyłącznie obecnej władzy. Najpoważniejszy problem tkwi w nigdy nie sfinalizowanej reformie polegającej na uczynieniu z wojewody najważniejszego terytorialnego koordynatora zarządzania kryzysowego, przy jednoczesnym odjęciu mu zadań związanych z bieżącym zarządzaniem sprawami regionalnymi, które miały w całości trafić do samorządu województwa.

Wojewoda miał być kluczową instytucją bezpieczeństwa, najbardziej aktywną i widoczną w sytuacjach kryzysowych związanych z katastrofami naturalnymi czy zagrożeniami epidemiologicznymi.

Ta prosta i logiczna wizja nie zmaterializowała się nigdy z dwóch powodów. Na skutek nacisków „Polski resortowej” nie powiodła się integracja terenowych oddziałów instytucji rządowych pod parasolem wojewodów. Instytucje centralne stopniowo ograniczały zakres zwierzchnictwa wojewody nad poszczególnymi służbami, czyniąc zasadę zespolenia tych służb z urzędem wojewody w dużej mierze fikcją.

Ostatnim przejawem tego procesu, wdrożonym tuż przed pandemią było wzmocnienie wpływu Głównego Inspektoratu Sanitarnego na terenowe placówki sanepidu (tzw. pionizacja inspekcji sanitarnych).

Formalnie inspekcja sanitarna pozostała częścią administracji zespolonej w województwie, ale de facto trafiła pod zwierzchnictwo GIS, który zyskał prawo wydawania poleceń placówkom terenowym tej służby.

Na progu pandemii odebrano więc wojewodom kolejne narzędzie zarządzania kryzysowego i pogłębiono chaos, wprowadzając do systemu nowego aktora, czyli GIS, wierząc, że z poziomu warszawskiej centrali tej instytucji da się zarządzać zagrożeniami epidemiologicznymi na poziomie lokalnym.

Drugą przyczyną rozwodnienia koncepcji wojewody jako instytucji na „trudne czasy” było jej obciążenie sprawami, które powinny pozostać w gestii samorządów. To nie tylko sprawy związane z obsługą pozwoleń na budowę, rejestracją podmiotów leczniczych czy nadzorem pedagogicznym sprawowanym przez kuratorów zespolonych z urzędem wojewody.

To także kolejne fundusze centralne, do których zarządzania obecna władza wyznaczyła właśnie wojewodów, z Funduszem Dróg Samorządowych i wsparciem dla osób z niepełnosprawnościami na czele. Tu znów centralistyczna polityka państwa i brak zaufania do samorządów odbija się czkawką.

W innych państwach europejskich (zwłaszcza Włoszech czy Francji) w ciągu ostatnich kilkunastu lat przeprowadzono reformy wzmacniające integrację rządowych instytucji terenowych wokół wojewody (prefekta).

W Polsce idziemy niestety konsekwentnie w przeciwnym kierunku – odcinamy wojewodom kolejne narzędzia sterowania aparatem rządowym, w zamian próbując z nich zrobić rządowych namiestników nad sprawami, do których powołany jest samorząd.

W dodatku konfrontacyjne i upolitycznione nastawienie wielu wojewodów wobec samorządów, demonstrowane w ostatnich latach, powoduje, że wojewodowie tracą zdolność do skutecznej współpracy z samorządami w sytuacjach kryzysowych. Tymczasem harmonijne i oparte na wzajemnym zaufaniu współdziałanie z samorządami jest kolejnym niezbędnym czynnikiem sukcesu w zmaganiach z takimi zagrożeniami jak pandemia.

Od czego zacząć zmiany

Ten wóz nie pojedzie już dalej. Administracja rządowa w terenie wymaga przebudowy, która powinna się zacząć pierwszego dnia po uporaniu się z pandemią. Oprócz realnego wzmocnienia pozycji wojewody w aparacie administracji rządowej i odrzucenia balastu zbędnych zadań, trzeba będzie się zmierzyć z jeszcze jednym wyzwaniem.

Rządowa administracja terenowa (zarówno podległa wojewodom, jak i resortom) to od dawna najbardziej zapomniana i lekceważona część aparatu państwowego, pod względem wynagrodzeń, stanu kadrowego, infrastruktury czy sprzętu.

W podziale zasobów, jakie ma do dyspozycji administracja rządowa, obowiązywała prosta reguła – im dalej od Warszawy, tym trudniej o środki. Tymczasem to właśnie sprawność owych „dołów” administracji ma największe przełożenie na bezpieczeństwo, życie i zdrowie obywateli.

* dr hab. Dawid Sześciło - kierownik Zakładu Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Tekst ukazał się 26 listopada 2020 na blogu Fundacji im. Stefana Batorego. Fundacji dziękujemy za możliwość przedruku.