Państwa UE systemowo nie wykonują wyroków europejskich trybunałów

Wiele państw Unii Europejskiej ma problem z wykonywaniem wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który jest organem Rady Europy. Ten problem nabrał systemowego charakteru w Polsce, na Węgrzech, w Rumunii i Bułgarii.

Sprawiedliwość spóźniona jest zaprzeczeniem sprawiedliwości — przypomina raport przygotowany przez organizacje pozarządowe European Implementation Network oraz Democracy Reporting International.

Problemy z wykonywaniem wyroków ETPCz

Raport wskazuje, że według stanu na 1 stycznia 2024 roku w całej UE na wdrożenie czekały 624 kluczowe wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Autorzy uznają za kluczowe wyroki takie, które po raz pierwszy wskazują na problem systemowy w państwie, a ich wykonanie wymaga przeprowadzenia kompleksowej reformy danego obszaru.

44 procent takich kluczowych orzeczeń wydanych przez ETPCz w ostatniej dekadzie wobec państw UE nie zostało wprowadzonych w życie. A w Bułgarii, Cyprze, Węgrzech, Włoszech, Malcie, Polsce, Rumunii, Słowacji i Hiszpanii — ponad 50 procent. Na Węgrzech — rekordowe 76 procent.

Najlepiej pod względem wykonywania wyroków wskazujących na kwestie systemowe wypadają Dania, Estonia, Luksemburg i Szwecja. To jednak małe kraje, z których do ETPCz nie wpływa wiele skarg.

Obszary, w których w UE wyroki ETPCz nie są wykonywane, obejmują:

• warunki zatrzymania oraz prawa osób zatrzymanych;
• przemoc ze strony policji i brak skutecznego ścigania takich przypadków;
• kwestie związane z prawami osób z niepełnosprawnościami psychicznymi;
• prawa osób LGBT,
• kwestie dotyczące ubiegania się o azyl i migracji,
• kwestie przemocy domowej i seksualnej;
• nadmiernej długości postępowań cywilnych, administracyjnych i karnych;
• problemów związanych z rzetelnym procesem sądowym, prawem własności, dostępem do sprawiedliwości oraz ochroną prywatności.

Problemy z ochroną niezawisłości sędziowskiej

Spośród krajów UE, w kwestii niezależności i bezstronności sądownictwa, w Polsce czeka na wykonanie najwięcej, bo aż sześć kluczowych wyroków ETPCz (stan na 1 stycznia 2024 roku). Dotyczą:

• Trybunału Konstytucyjnego (Xero Flor sp. z o.o. przeciwko Polsce),
• braku możliwości odwołania od decyzji o skróceniu przed terminem kadencji sędziego zasiadającego w Krajowej Radzie Sądownictwa (Grzęda przeciwko Polsce),
• braku odwołania od decyzji o odwołaniu prezesa sądu (Broda i Bojara p. Polsce),
• wadliwych powołań sędziowskich do Sądu Najwyższego (grupa spraw Reczkowicz przeciwko Polsce)

Ostatnio Komitet Ministrów Rady Europy, który monitoruje wykonywanie wyroków ETPCz, ocenił, że Polska poczyniła pewne postępy.

Od wielu lat problem z wykonaniem orzeczeń ETPCz dotyczących niezawisłości sędziowskiej występuje w Bułgarii (degradacja sędziego do niższej instancji) i na Węgrzech (odwołanie prezesa sądu przed końcem kadencji).

Wyroków ETPCz dotyczących systemowych zagrożeń dla niezawisłości sądownictwa nie wykonuje też Portugalia i Hiszpania.

W Hiszpanii sędziowie, którzy wyrażali poparcie dla niepodległości Katalonii, byli inwigilowani przez policję, która potajemnie gromadziła informacje na ich temat, a następnie przekazywała je mediom wraz z ich zdjęciami (M.D. i inni przeciwko Hiszpanii). Wykonanie przez Hiszpanię wyroku w tej sprawie wymaga przeprowadzenia skutecznego śledztwa, które pozwoli na zidentyfikowanie i ukaranie funkcjonariuszy odpowiedzialnych za te bezprawne działania, naruszające prawo skarżących do prywatności.

W Portugalii, w kontekście postępowania dyscyplinarnego przeciwko sędziemu w Najwyższej Radzie Sądownictwa (Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii), które zakończyło się nałożeniem grzywny i zawieszeniem go w obowiązkach, Sąd Najwyższy odmówił ponownej oceny faktów i nie wysłuchał skarżącego. Uznał, że jego rola ogranicza się jedynie do oceny, czy ustalenia faktyczne dokonane przez Najwyższą Radę Sądownictwa były zasadne. Portugalia wprowadziła pewne pozytywne zmiany, na przykład nowelizację ustawy o sędziach, ale wyrok ETPCz nie został w pełni wykonany.

Problemy z wykonywaniem wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE

W raporcie oceniono też wykonywanie wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE w 17 państwach. Te państwa członkowskie wykonały jedynie połowę ze 101 wyroków TSUE wydanych wobec nich w ostatnich pięciu latach.

Wiele państw wykonuje wyroki jedynie częściowo, czyli podejmuje pewne kroki, ale nie wdraża orzeczeń TSUE w pełni. Tak dzieje się zwłaszcza w Rumunii, na Węgrzech, Bułgarii czy Polsce.

Najwyższe wskaźniki wykonywania wyroków mają państwa założycielskie wspólnot europejskich: Francja, Niemcy i Luksemburg. I w nich zdarzają się opóźnienia, przedłuża się proces legislacyjny. Ale jest to wyjątkiem, a nie normą.

Problemem w UE jest zwłaszcza brak wykonania wyroków TSUE w obszarach takich jak:

• niezawisłości sądów,
• azyl i migracja,
• ochrona danych osobowych,
• wolność akademicka,
• działanie organizacji społecznych.

Rumunia, Węgry i Polska nie wykonały w pełni wyroków TSUE dotyczących niezawisłości sądów.

Rumunia – nadużycia Inspektoratu

W przypadku Rumunii TSUE wskazywał na naciski polityczne wywierane na rumuńskich sędziów przez uruchamianie mechanizmów odpowiedzialności dyscyplinarnej, cywilnej i karnej. Sednem problemu były nieprawidłowości w mianowaniu kierownictwa i funkcjonowaniu Inspektoratu Sądownictwa, organu odpowiedzialnego za postępowania dyscyplinarne.

Rumunia uchwaliła zmiany ustawowe, ale zdaniem części sędziów nie zapobiegną one nadużyciom ze strony Inspektoratu.

Do tego rumuński sąd konstytucyjny nie zgodził się z oceną TSUE i orzekł, że Specjalna Sekcja Śledcza ds. Sędziów i Prokuratorów jest zgodna z konstytucją. Nieprzestrzeganie decyzji rumuńskiego sądu konstytucyjnego przez sądy powszechne było uznawane za delikt dyscyplinarny. Sędziowie chcący stosować się do wytycznych TSUE ryzykowali.

TSUE w kilku wyrokach orzekł, że sądy w państwach członkowskich nie mogą być związane decyzjami sądu konstytucyjnego, które są sprzeczne z prawem UE, i nie powinny ponosić odpowiedzialności dyscyplinarnej za stosowanie prawa unijnego zgodnie z wykładnią unijnego trybunału.

W 2021 roku prezes rumuńskiego Trybunału Konstytucyjnego oświadczył, że trzeba by zmienić konstytucję Rumunii, aby sądy krajowe były zobowiązanie do niestosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem UE. W grudniu 2022 r. Rumunia zniosła delikt dyscyplinarny polegający na nieprzestrzeganiu orzeczeń sądu konstytucyjnego przez sądy. Ale, zgodnie z orzecznictwem sądu konstytucyjnego, odpowiedzialność dyscyplinarna nadal obowiązuje, jeśli udowodniona zostanie zła wiara lub rażące zaniedbanie. Dlatego Rumunia nie wykonała w pełni wyroków unijnego trybunału.

Dyscyplinarki wobec sędziów

W przypadku Węgier problemem pozostaje możliwość wszczynania wobec sędziów postępowań dyscyplinarnych za kierowanie pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE. Węgierski Sąd Najwyższy (Kúria) ocenił, że sąd niższej instancji naruszyło prawo, zadając TSUE pytanie, które zdaniem Kúrii nie miało znaczenia dla istoty sprawy. Na Węgrzech zmieniono przepisy, które utrudniały składanie pytań prejudycjalnych do TSUE, ale precedensowe orzeczenie Sądu Najwyższego nadal obowiązuje.

Problem KRS

W Polsce problemem pozostaje Krajowa Rada Sądownictwa, wybrana w 2018 i 2022 roku na upolitycznionych przez PiS zasadach. KRS rekomenduje sędziów, których powołuje Prezydent RP. TSUE wielokrotnie orzekał, że udział wadliwie powołanej KRS w tej procedurze skutkuje wadliwością powołań, a sędziowie nie są niezależni w rozumieniu prawa UE. W kwietniu uchwalono zmiany w KRS, przywracając model, w którym sędziowie zasiadający w KRS są wybierani przez innych sędziów, a nie Sejm. Prezydent Duda nie podpisał ustawy, dlatego nie weszła w życie. W Sądzie Najwyższym nadal zasiadają i orzekają sędziowie powołani w wadliwej procedurze.

W styczniu 2025 roku Polska obejmuje prezydencję w UE, co stanowi doskonałą okazję, aby dać przykład innym państwom członkowskim i w pełni wdrożyć orzeczenia TSUE oraz ETPCz — nie tylko te dotyczące sądownictwa, ale również związków partnerskich i prawa do przerywania ciąży.