Problem Trybunału Konstytucyjnego da się rozwiązać – powołując się na wyroki TSUE

• Po pierwsze, rząd może się na nie powołać, żeby uzasadnić ignorowanie decyzji obecnego Trybunału Konstytucyjnego, któremu brak niezależności.

• Po drugie, orzecznictwo UE legitymizuje dokonywanie przez sądy powszechne oceny zgodności prawa z konstytucją, gdy Polska faktycznie nie ma niezależnego sądu konstytucyjnego

– uważa dr Luke Dimitrios Spieker, prawnik specjalizujący się w prawie Unii Europejskiej i zagadnieniach konstytucyjnych.

W swojej pracy badawczej skupia się na ochronie wartości Unii Europejskiej w państwach członkowskich, takich jak Polska i Węgry, przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Problem Trybunału Konstytucyjnego

Polski Trybunał Konstytucyjny nie jest sądem ustanowionym przez prawo w myśl artykułu 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wiemy to od czasu wydania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Xero Flor z 2021 roku. Ta wada dotyczy szczególnie składów Trybunału z udziałem tak zwanych „dublerów”, powołanych z naruszeniem polskiej konstytucji.

Ale wątpliwości dotyczące niezależności Trybunału sięgają znacznie dalej. Instytucjonalnie, proces nominowania prezeski Trybunału Julii Przyłębskiej odbył się z naruszeniem procedur. PiS zdołał obsadzić wszystkie miejsca w Trybunale. I to znajduje odzwierciedlenie – merytorycznie – w praktyce orzeczniczej Trybunału. Dlatego wielu ekspertów twierdzi, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w obecnym kształcie jest skażone upolitycznieniem.

To może stanowić główną przeszkodę w procesie odbudowy praworządności w Polsce. Nowy rząd, jak zapewnia minister sprawiedliwości Adam Bodnar, chce dokonać reform zgodnie z prawem. Natomiast prezydent Andrzej Duda zapowiedział weto istotnych części tej reformy. Nawet gdyby (powiedzmy, po wyborach prezydenckich w 2025 roku), groźba prezydenckiego weta została usunięta, PiS najprawdopodobniej wniesie sprawy przed Trybunał, który może – i najprawdopodobniej – uzna uchwalone zmiany za niekonstytucyjne.

Co robić?

Pierwsza, konstytucyjna opcja, to restrukturyzacja Trybunału przez zbudowanie go od podstaw. Skład Trybunału oraz powoływanie jego członków i kadencje reguluje Konstytucja. Jednak brak większości konstytucyjnej w Sejmie sprawia, że ta opcja jest nierealistyczna.

Drugą opcją są zmiany ustawowe, mające na celu usunięcie „dublerów”, unieważnienie ich orzeczeń i powtórzenie procedur. Ale jest wysoce prawdopodobne, że taka ustawa zostałaby zawetowana przez prezydenta Dudę.

Jednak do tego czasu Trybunał może nadal wyrządzić wiele szkód. Czy zatem jesteśmy w martwym punkcie? Niekoniecznie.

Rola prawa UE

Tu wkracza prawo Unii Europejskiej. Jak w wykładzie na Uniwersytecie we Fryburgu podkreślił minister sprawiedliwości Adam Bodnar, prawo UE, a zwłaszcza wartości wymienione w artykule 2 Traktatu o UE, powinny wytaczać kierunek reformy.

Jedną ze składowych praworządności jest legalizm, wymagający przestrzegania krajowych ram prawnych. Oczywiście ani prawo Unii, ani jej instytucje nie mogą w pełni kontrolować przestrzegania przez państwa UE jej własnego prawa. Logiczne jednak, że wyrażona w artykule 2 wartość praworządności wymaga od państw UE powstrzymania się od systematycznego naruszania własnej konstytucji. Wyjaśnia to, dlaczego Komisja Europejska, oceniając, że w Polsce istnieją zagrożenia zagrożeń dla praworządności, wzięła pod uwagę, że zmiany w sądownictwie przeprowadzone przez poprzedni rząd naruszały polską konstytucję.

Dla obecnej władzy w Polsce oznacza to, że odbudowa standardów praworządności musi się odbywać zgodnie z prawem krajowym. Ogranicza to jego pole manewru.

Prawo UE może pomóc przezwyciężyć opór Trybunału Konstytucyjnego wobec odbudowy praworządnoci w Polsce na dwa sposoby, koncentrując się:

• instytucjonalnie – na składzie tego organu
• lub merytorycznie – na treści jego decyzji.

Trybunał nie jest niezależny

Podejmując działania wobec TK, polski rząd mógłby oprzeć się na wyrokach Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawach RS i Euro Box Promotion. Pytania do TSUE skierowały sądy rumuńskie.

TSUE w tych sprawach musiał ocenić, czy i kiedy przepisy prawa krajowego, zgodnie z którymi decyzje sądu konstytucyjnego są wiążące, są zgodne z prawem UE.

Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział, że ani artykuł 2 Traktatu o UE, ani artykuł 19 ust. 1 akapit 2 TUE (mówiący o niezawisłości sądów) „nie wykluczają przepisów krajowych lub praktyki krajowej, zgodnie z którymi decyzje sądu konstytucyjnego są wiążące dla sądów powszechnych”.

Ale, co istotne, zastrzegł, że jest tak tylko: „pod warunkiem że prawo krajowe gwarantuje niezależność tego sądu konstytucyjnego ... jeśli prawo krajowe nie gwarantuje takiej niezależności, te przepisy prawa UE wykluczają takie przepisy krajowe lub taką praktykę krajową, ponieważ taki sąd konstytucyjny nie jest w stanie zapewnić skutecznej ochrony sądowej wymaganej przez drugi akapit artykułu 19 ust. 1 TUE” (RS, par. 44 i Euro Box Promotion, par. 230).

Cytowane orzeczenia TSUE są skierowane przede wszystkim do sądów z Rumunii, które zadały TSUE pytania. Ale zasada nadrzędności prawa UE wymaga, aby nie tylko sądy krajowe, ale wszystkie organy państw członkowskich w pełni realizowały przepisy prawa unijnego (o czym mówi na przykład wyrok TSUE w sprawie Garda Síochána).

W związku z tym:

• rząd, powołując się na wyżej wymienione wyroki TSUE, mógłby odrzucić decyzje Trybunału Konstytucyjnego, które torpedują proces odbudowy praworządności w Polsce.
• Sejm mógłby przyjąć uchwałę deklarującą ten zamiar i wezwać do odmowy publikacji takich wyroków w dzienniku urzędowym (Sejm uchwalił już jedną uchwałę o Trybunale Konstytucyjnym).

Takie działania byłyby dodatkowo uzasadnione faktem, że przed Trybunałem Sprawiedliwości UE trwa postęptowanie z wniosku Komisji Europejskiej dotyczące Trybunału Konstytucyjnego.

Istnieją jednak pewne ograniczenia: to podejście jest zasadne tylko w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny nie spełnia kryterium niezależnego sądu. Bez wątpienia obejmuje to składy zawierające „dublerów”.

Ale co z równie problematycznymi decyzjami podejmowanymi przez inne składy? Można argumentować, że tak długo, jak prezes Trybunału jest powoływany w wadliwy sposób, cała instytucja jest skażona z powodu szerokich uprawnień przypisanych prezesowi.

Kadencja Julii Przyłębskiej jako prezeski TK kończy się w grudniu. Co potem? Czy z prawnego punktu widzenia naprawdę będziemy mogli stwierdzić, że decyzje podejmowane przez Trybunał Konstytucyjny, ze względu na jego upolitycznienie przez PiS, nie są niezależne?

Od sprawy Wilson, Trybunał Sprawiedliwości UE konsekwentnie utrzymywał, że niezależność wymaga bezstronności, co oznacza „obiektywność... i brak jakiegokolwiek interesu w wyniku postępowania” (par. 52). Ocena, że wielu sędziom w obecnym Trybunale brak takiej obiektywności, nie wydaje się nadużyciem. Trudno to będzie jednak udowodnić w praktyce.

Decyzje Trybunału naruszają prawo UE

Polski rząd może – pomijając kwestie niezależności TK – ignorować decyzje Trybunału Konstytucyjnego ze względu na ich treść, zwłaszcza jeśli naruszają one prawo UE.

Pierwszeństwo prawa UE dotyczy również konstytucyjnych przepisów państwa członkowskiego (o czym mówił wyrok w sprawie Internationale Handelsgesellschaft). Tym bardziej musi to dotyczyć decyzji sądu konstytucyjnego, który jawnie lekceważy prawo unijne.

Jeśli Trybunał Konstytucyjny orzeka o niekonstytucyjności, a zatem unieważnia, przepisy, które mają na celu przywrócenie zgodności ze standardami prawa UE (artykuł 2 oraz 19 ust. 1 i 2 Traktatu o UE), może to:

• nie tylko naruszać odpowiednie przepisy prawa UE,
• ale również zasadę szczerej współpracy określoną w artykule 4 ust. 3 TUE.

W wyroku w sprawie YP TSUE w stwierdził, że pierwszeństwo prawa unijnego, w tym artykułu 19 ust. 1 TUE dotyczącego niezależności sądównicytwa, uzasadniają niestosowanie sprzecznego z nim orzecznictwa wydanego przez sąd państwa UE.

Oczywiście, ignorowanie decyzji Trybunału Konstytucyjnego budzi wątpliwości w kontekście zasad:

• pewności prawa,
• podziału władz
• oraz powagi rzeczy osądzonej.

Są one ważnym składowymi praworządności.

Orzeczenie TSUE w takiej sprawie mogłyby dodatkowo legitymizować działania polskiego rządu wobec decyzji TK na poziomie europejskim.

Zastępowanie TK – w kierunku zdecentralizowanej kontroli konstytucyjnej

Polska wybrała system scentralizowanej kontroli konstytucyjności prawa. W takim systemie brak niezależnego sądu konstytucyjnego, z czym Polska boryka się od 2016 roku, jest szczególnie dotkliwy.

Artykuł 188 Konstytucji mówi, że kontrola konstytucyjności ustaw należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (artykuł 190). Jeśli sądy powszechne mają wątpliwość co do konstytucyjności przepisu, w sprawie, którą rozpatrują, mogą zadań pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu (artykuł 193).

Czas reform i – co mamy nadzieję, nastąpi w Polsce – transformacji i re-demokratyzacji, pokazuje, jak istotna jest niezależna kontrola konstytucyjności. W takich okresach państwa przyjmują mechanizmy i środki, które dotykają dużych grup osób. W Polsce trwa na przykład debata o tym, co zrobić ze statusem ponad 2000 neo-sędziów, powołanych lub awansowanych w procedurze, w której brała udział Krajowa Rada Sądownictwa wybrana na upolitycznionych w 2017 zasadach. Przeprowadzanie szeroko zakrojonych reform, które mogą dotyczyć życia wielu osób, podkreśla potrzebę kontroli konstytucyjnej. Taka kontrola ma gwarantować, że w trakcie procesu reform prawa jednostki będą chronione, a poza tym dodatkowo legitymizuje reformy.

W ostatnich latach sądy w Polsce dokonywały rozproszonej kontroli konstytucyjności. O jej zasadności argumentowali prawnicy jak Leszek Garlicki i Marek Safjan.

Trybunał Sprawiedliwości UE w szeregu wyroków orzekł, że sądy państw członkowskich mogą przejąć jurysdykcję innego sądu, który nie spełnia wymagań UE dotyczących niezawisłości sędziowskiej.

Orzekł tak w listopadzie 2019 roku w głośnym wyroku w sprawie AK, odpowiadając na pytanie prejudycjalne polskiego Sądu Najwyższego dotyczące Izby Dyscyplinarnej dodanej do Sądu Najwyższego.

TSUE podkreślił znaczenie niezawisłości sądownictwa dla prawa UE i zaznaczył, że sądy państw członkowskich, gdy rozstrzygają sprawy dotyczące prawa unijnego, muszą być niezależne.

Później TSUE potwierdził to w wyroku w sprawie AB i inni.

W wymienionych wyżej sprawach, na mocy prawa UE sąd, który wcześniej miał jurysdykcję w danej sprawie, przejął ją z powrotem.

Ale to podejście można uogólnić. Gdyby nie artykuł 188 Konstytucji, nadrzędność konstytucji nakazywałoby polskim sądom ocenę konstytucyjności prawa. Sądy powszechne mogłyby przejąć jurysdykcję Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny konstytucyjności.

Oczywiście rodzi to wiele pytań. Czy jakikolwiek sąd powszechny mógłby przejąć tę władzę? Czy powinno to być zastrzeżone dla najwyższych sądów? I czy przejęcie jurysdykcji wiąże się ze wszystkimi uprawnieniami odpowiedniego sądu, w tym z unieważnianiem ustaw i powszechnym obowiązywaniem jego decyzji? Na te pytania powinni odpowiedzieć naukowcy posiadający znacznie lepszą znajomość polskiego systemu prawnego i systemu sądownictwa.

Natomiast chciałem pokazać, że prawo UE można interpretować tak, żeby uzasadnić rozwój zdecentralizowanej kontroli konstytucyjnej w Polsce. Sądy powszechne mogą wypełniać próżnię, dopóki Polska nie będzie mieć niezależnego Trybunału Konstytucyjnego, który zasługuje na swoją nazwę, a jego decyzje – na przestrzeganie.

Podsumowując, obecny rząd w Polsce stoi przed ogromnym i trudnym zadaniem odbudowy państwa prawa. Trudno będzie zrobić to szybko z poszanowaniem polskiego porządku prawnego. Ale problem Trybunału Konstytucyjnego nie jest nie do rozwiązania. Żeby go rozwikłać, władze mogą się posiłkować prawem Unii Europejskiej, interpretowanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE.

Tekst został opublikowany po angielsku na Verfassungsblog.