0:000:00

0:00

Prawa autorskie: Fot. Kuba Atys / Agencja WyborczaFot. Kuba Atys / Age...

Strategia na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) nie jest realizowana. Miała być oparta na podejściu projektowym, ale próba wdrożenia takiego podejścia skończyła się niepowodzeniem. Pierwszym dowodem na to jest decyzja o budowie Centralnego Portu Komunikacyjnego zamiast wymaganego przez SOR Centralnego Portu Lotniczego. Rząd Morawieckiego odstąpił od realizacji SOR nie publikując wymaganych corocznych sprawozdań.

Premier we wprowadzeniu do Polskiego Ładu przypisuje niesłusznie sytuację ekonomiczną Polski realizacji SOR, ponieważ niektóre opisywane efekty były wynikiem innych działań, a także nie wykazano, że zaistniałe efekty wynikają z realizacji SOR, a nie z innych czynników. Przemilczane są wskaźniki SOR, które nie zostały osiągnięte – najważniejszym jest wskaźnik efektywności rządzenia, oraz wskaźnik praworządności, których wartości według Banku Światowe dramatycznie spadły. Polskie państwo pod rządami jest systematycznie niszczone.

Zarządzanie strategiczne jest jednym z głównych obowiązków każdego państwa.

Kilka lat temu, na początku swoich rządów, rząd PiS przyjął – z wielkim hukiem medialnym – Strategię na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR) jako główny dokument sterujący rozwojem Polski do roku 2020 (z perspektywą do roku 2030).

Po ośmiu latach nieprzerwanych rządów prawicy warto dokładniej przyjrzeć się realizacji tej Strategii i uzyskanym w tym czasie efektom.

Przeczytaj także:

Czym jest zarządzanie strategiczne?

Zarządzanie strategiczne zaczyna się, a nie kończy, w momencie przyjęcia i opublikowania planu strategicznego. Zasadniczą częścią zarządzania strategicznego jest realizacja strategii. Żeby uznać, że strategia jest rzeczywiście realizowana i dzięki niej osiągane są określone efekty, musi istnieć jej powiązanie z działaniami instytucji państwa.

A więc, po pierwsze, zadania i cele muszą być przekazywane w dół struktury organizacyjnej państwa. Te działania nazywają się kaskadowaniem zadań i celów. Następnie, po przydzieleniu zadań wynikających ze strategii, trzeba je nadzorować ich realizację. Nadzorowanie składa się z monitorowania i sterowania. Monitorowanie jest to porównywanie, w określonych, zwykle nie większych niż pół roku, odstępach, planowanych i uzyskiwanych wartości. Monitorować trzeba wszystkie przydzielone zadania i cele na wszystkich poziomach realizacji – od elementarnej organizacji aż po strategię jako całość. Sterowanie z kolei to reagowanie na istotne rozbieżności pomiędzy planowanymi a uzyskanymi wartościami wskaźników. Może polegać na wdrażaniu przez zaangażowane instytucje zadań korygujących lub na modyfikacji zadań i celów strategicznych.

W rozwiniętych krajach nadzorowanie strategii (a także innych polityk) powierzane jest wyspecjalizowanym rządowym, ponadministerialnym jednostkom organizacyjnym, noszącym ogólną nazwę Cabinet Implementation Unit (np. amerykańskie federalne Office of Management and Budget), pracującym w trybie ciągłym.

W Polsce nie utworzono instytucji rzeczywiście nadzorującej realizację strategii – pozostawiono to ministrom realizującym strategię, monitorowanie miało się odbywać w rytmie rocznym. Jest to pierwsza przesłanka sugerująca, że SOR nie została przyjęta po to, żeby ją realizować.

Początki Strategii

Z zamierzchłych czasów warto przypomnieć konflikt pomiędzy Mateuszem Morawieckim a szefem PiS Jarosławem Kaczyńskim w kwestii czynników umożliwiających osiągnięcie celów SOR. Po pierwszej, „power-pointowej” prezentacji SOR, Morawiecki jako najważniejszy czynnik powodzenia realizacji strategii wskazywał, na przykład w wywiadzie dla radiowej Trójki 19 lutego 2016, współpracę ministerstw (likwidację tzw. struktur silosowych, funkcjonujących w oderwaniu od pozostałych części organizacji). Ale szef Morawieckiego, Jarosław Kaczyński, w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” 16 grudnia 2016, stwierdził, że ministerstwa nie chcą ze sobą współpracować i trzeba się z tym pogodzić. Oznaczało to, że Kaczyński nie wywiązał się ze swojej roli budowy sprawnego rządu i nie umie pomóc Morawieckiemu w realizacji jego strategii. Była to następna przesłanka sugerująca, że SOR nie ma szans na realizację.

Na kolejne przykłady lekceważenia SOR nie trzeba było długo czekać.

Przyjrzyjmy się podejmowaniu decyzji o budowie Centralnego Portu Komunikacyjnego

Strategia została przyjęta uchwałą Rady Ministrów 14 lutego 2017 roku. Znajduje się w niej zapis nakazujący „prowadzenie analiz dotyczących Centralnego Portu Lotniczego [CPL] i ewentualne podjęcie decyzji o jego budowie lub zaadresowanie jego funkcji na podstawie rozbudowy już istniejącej infrastruktury portów lotniczych”.

SOR zawiera listę projektów flagowych i strategicznych, ale CPL nie został tam umieszczony. Ale już po miesiącu, 17 marca 2017 roku, Komitet Ekonomiczny rządu podjął decyzję o budowie Centralnego Portu Lotniczego. Nic nie wiadomo o wykonaniu analiz uzasadniających budowę CPL, co jest następnym przykładem lekceważenia Strategii.

Następnie, po raz pierwszy oficjalnie, w Rozporządzeniu ws. Pełnomocnika CPK 28 kwietnia 2017 roku pojawia się Centralny Port Komunikacyjny (czyli budowa centralnego lotniska i 1 800 km linii kolejowych). Ale żeby ustanowić pełnomocnika, wcześniej musiała być podjęta decyzja o zastąpieniu CPL przez CPK.

Decyzja o realizacji CPK nie została udokumentowana i została podjęta bez żadnego trybu

pomiędzy 17 marca a mianowaniem pełnomocnika 27 kwietnia 2017 roku. To kolejny przykład lekceważenia Strategii Morawieckiego przez nieustalonego decydenta, mającego większą władzę niż Rząd RP. Można domniemywać, że było to sprawdzenie, co dla Morawieckiego jest ważniejsze: jego strategia czy polecenia wydawane przez wszechwładnego decydenta.

Rząd nałożył na siebie obowiązek monitorowania realizacji Strategii. W SOR zdefiniowano w tym celu 76 wskaźników. To bardzo niewielka liczba, skoro wskaźniki te mają służyć monitorowaniu rozwoju dużego kraju europejskiego. Ale właśnie poziom ich osiągania powinien być najważniejszą częścią dorocznych sprawozdań.

Minister Rozwoju miał corocznie opracowywać sprawozdania z realizacji SOR. Sprawozdania te powinny być dostępne dla obywateli, a monitorowanie miało być integralną częścią Strategii. Dokładny termin publikowania sprawozdań nie został określony, ale można przyjąć, że opracowanie takiego raportu nie powinno zająć więcej niż pół roku. Sprawozdanie z realizacji SOR za rok 2017 powinno więc być opublikowane nie później niż w połowie 2018 roku.

Jednakże do chwili obecnej nie opublikowano żadnego rocznego sprawozdania z realizacji SOR.

Należy przyjąć, że nie później niż w połowie 2018 roku rząd Mateusza Morawieckiego odstąpił od realizacji Strategii na rzecz Odpowiedzialnego rozwoju.

Zarządzanie projektowe – nieudana próba wdrożenia

SOR przykładała bardzo dużą wagę do realizacji projektów. „Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju będzie realizowana z wykorzystaniem podejścia projektowego. W każdym z obszarów dokument wskazuje konkretne projekty (strategiczne i flagowe) służące realizacji celów strategicznych” (str. 12). Sprawne wdrożenie systemu zarządzania projektami rządowymi powinno więc być jednym z głównych czynników przesądzających o sukcesie samej Strategii – oczywiście, gdyby ta strategia miała być rzeczywiście realizowana.

Rząd rzeczywiście próbował wdrożyć zarządzanie projektami w administracji. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów opublikowała zbiór rekomendacji dotyczących projektowego podejścia do zarządzania (Rekomendacje KPRM). Warto tym dokumentom poświęcić trochę uwagi.

Rekomendacje nie wskazują ogółu obywateli Polski jako głównego interesariusza każdego projektu publicznego. Nie ma w nich mowy o informowaniu społeczeństwa o stanie realizacji projektów. Rekomendacje nie nakazują także wykonywania przeglądów czy audytów projektów przez niezależnych ekspertów. W radach projektów i programów nie będą zasiadać osoby spoza struktur władzy – na przykład specjaliści czy przedstawiciele społeczności, dla których projekty są realizowane.

Powyższe stwierdzenia dotyczą sfery politycznej. W sferze czysto profesjonalnej Rekomendacje także zawierają podstawowe błędy. Ograniczmy się do wskazania dwóch (spośród naprawdę wielu).

Projekt, według ogólnie przyjętej wiedzy i praktyki, to ograniczone w czasie działania prowadzące do osiągnięcia pewnego celu. Natomiast zgodnie z Rekomendacjami projekt musi prowadzić do zmiany. Przyjrzyjmy się wyborom prezydenckim z 2020 roku, które oczywiście projektem były (choć oczywiście niewchodzącym w skład SOR): miały określony termin realizacji, a ich celem był wybór prezydenta na następne lata. Ale według Rekomendacji KPRM, wbrew ogólnemu rozumieniu tego pojęcia projektu, wybory te nie były projektem, bo zmiana na stanowisku prezydenta nie zaszła; prezydentem pozostał Duda. Rekomendacje nie potrafią więc zdefiniować nawet najbardziej podstawowego pojęcia: „projekt”.

Autorzy wykazali się także ignorancją w definiowaniu pojęcia programu – według nich programy mogą się składać wyłącznie z projektów. Czyli według KPRM na przykład przedsięwzięcie 500 plus, zapewne najbardziej w tej chwili znany program publiczny, nie ma prawa nazywać się programem.

Rekomendacje KPRM są skrzyżowaniem niekompetencji z realizacją polityki publicznej mającej na celu zawłaszczenie wszystkich obszarów życia publicznego

– nadrzędnej dla Zjednoczonej Prawicy kierowanej przez Jarosława Kaczyńskiego.

Zarządzanie projektami w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów było przedmiotem kontroli Najwyższej Izby Kontroli. Sprawdzeniu poddano funkcjonowanie Systemu monitorowania projektów strategicznych (SMPS) prowadzonego przez Rządowe Biuro Monitorowania Projektów (RBPM) na potrzeby Rady Monitorowania Projektów Strategicznych (RMPS).

W wyniku audytu stwierdzono m.in., że ministerstwa nieskutecznie, jeśli w ogóle, monitorowały swoje projekty. RMPS nie działała systematycznie – był taki rok, w którym nie zebrała się ani razu. Oddziaływanie RMPS na realizację projektów było nieznaczne, jej zalecenia dotyczące portfela projektów strategicznych nierzetelne, co utrudniało ich realizację. Rekomendacje KPRM nie zostały zatwierdzone przez RMPS, w związku z tym nie miały charakteru wiążącego. Kolejną konsekwencją było oczywiście ich nierealizowanie. Ministerstwa nie definiowały celów projektów i w związku z tym nie było możliwe śledzenie postępu w ich realizacji.

Ogólnie audyt wykonany przez NIK pokazał, że większość ministerstw nie stosuje się do przyjętych uregulowań. W dodatku centralny system informatyczny MonAliZa, który miał wspomagać monitoring strategiczny, ma braki i nie został odpowiednio wdrożony.

Brak kompetencji RBPM w powiązaniu z niezainteresowaniem ministerstw tymi działaniami spowodował

kompletną porażkę wdrożenia zarządzania projektowego w polskiej administracji rządowej.

W związku z nieumiejętnością zarządzania projektami rząd nie ogłosił sukcesu żadnego z projektów flagowych SOR. Luxtorpeda, E-Bus, Samochód elektryczny, Batory, Inteligentna Kopalnia są pewnie najbardziej znanymi przykładami nieudanych projektów.

Porażka wdrożenia zarządzania projektowego jest kolejnym potwierdzeniem braku zainteresowania rządu Mateusza Morawieckiego realizacją Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju – w której projekty miały odgrywać zasadniczą rolę. Trudno tu też nie odnotować całkowitej obojętności Jarosława Kaczyńskiego dla tego, tak ważnego dla rozwoju Polski, obszaru funkcjonowania państwa.

A gdyby SOR realizowano?

Załóżmy na chwilę, że SOR była realizowana. Ponieważ nie opracowywano rocznych sprawozdań z jej realizacji, w żadnym dokumencie nie można znaleźć systematycznego wykazu stanu realizacji wszystkich wskaźników. Namiastkę raportu ze stanu realizacji SOR można znaleźć w dokumencie zapowiadającym wdrożenie kolejnej pseudostrategii, czyli Polskiego Ładu. W dokumencie tym rząd PiS przedstawia uzyskane wartości ok. 15 wskaźników, z których część została zdefiniowana w SOR.

Przyjrzyjmy się tym wskaźnikom.

Przypisywanie SOR efektów innych działań rządu

Jednym z najważniejszych sukcesów SOR według tego dokumentu jest redukcja osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym. Wartość tego wskaźnika spadła z 23,4% proc. w roku 2015 do 18,2 proc. w roku 2019. Ale przecież na redukcję ubóstwa wpłynęła, przynajmniej częściowo, realizacja programu 500 plus. W głównym dokumencie definiującym SOR stwierdzono, że program 500 plus nie wchodzi w skład tej Strategii – jest realizowany „równolegle” (str. 120). Nie jest znany żaden późniejszy dokument włączający program 500 plus do Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. A więc nie jest właściwe przypisywanie SOR zmniejszenia poziomu ubóstwa, ponieważ działo się to dzięki realizacji programu 500 plus. Podobne uwagi odnoszą się do zmniejszenia odsetka osób zagrożonych ubóstwem.

Selektywne prezentowanie wskaźników

Autorzy w dokumencie Polski Ład w sposób selektywny odnoszą się do wskaźników zaplanowanych w Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju. Najważniejszym wskaźnikiem dotyczącym rządzenia, który został wskazany w Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju, jest wskaźnik efektywności rządzenia (ang. Government Effectiveness, GE), określany przez Bank Światowy co roku dla każdego państwa. GE jest wyliczany na podstawie oszacowania pięciu elementów: jakości usług publicznych, jakości służby cywilnej, niezależności służby cywilnej od nacisków politycznych, jakości formułowania i wdrażania polityk, zaufania do zaangażowania rządu w te polityki. We wstępie do Polskiego Ładu przemilczano ten wskaźnik. Jego wartość, gdy PiS przejmował władzę, wynosiła 0,77. Morawiecki wyznaczył dla niego wartość 1,0 na rok 2020.

Tymczasem za rok 2020 wskaźnik ten osiągnął poziom 0,32. Jest to wartość o 0,68 niższa od zakładanej. Trend ten utrzymał się w roku 2022, w którym ocena efektywności rządzenia spadła do 0,26.

Trudno to nazwać inaczej niż niszczeniem państwa.

Wskaźniki nieobecne w SOR

Istnieją też istotne dla każdego państwa wskaźniki, od dawna określane przez Bank Światowy, których nie włączono do SOR. Dobrym przykładem jest wskaźnik praworządności (ang. Rule of Law, składniki: zakres zaufania do podmiotów zaangażowanych w działania prawne, przestrzeganie norm społecznych przez te podmioty, jakość wymuszania kontraktów, praw własności, jakość policji i sądów, zagrożenie przestępstwami i przemocą). Wartość tego wskaźnika w roku 2014 wynosiła 0,87, żeby w roku spaść aż do 0,43. Nasuwa to podejrzenie, że już obejmując władzę, rząd PiS wiedział, że w tym obszarze sytuacja zdecydowanie się pogorszy. Jak praworządność w Polsce jest niszczona – odczuwa społeczeństwo polskie, a formalne badania Banku Światowego to potwierdzają.

Niepowiązanie wartości wskaźników z realizacją strategii

W Polskim Ładzie prezentowane są też wskaźniki, które zostały osiągnięte i jest to przypisywane Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Już pierwszy wykres pokazuje wzrost PKB do poziomu 76-80 proc. zamożności społeczeństw europejskich. Ale czy można to przypisać realizacji SOR? Czy zbieżność czasowa zaobserwowanego zjawiska społecznego z okresem realizacji SOR jest równoważna z wykazaniem przyczynowej roli tej Strategii?

Jak napisałem wyżej, nieodzownymi składowymi zarządzania strategicznego są kaskadowanie celów oraz systematyczne nadzorowanie ich realizacji. W żadnym dokumencie nie wykazano, że cele dotyczące PKB zostały przekazane do realizacji do instytucji rządowych. Nie ma także żadnych dowodów na to, że po zdefiniowaniu tych celów w ramach realizacji SOR systematycznie nimi zarządzano. Być może przyczyną wzrostu zamożności była wytężona praca polskich obywateli, sprzyjające okoliczności zewnętrzne czy chociażby korzystna pogoda – a nie realizacja SOR.

Rząd Morawieckiego nie uzasadnia, że osiągnięcie korzystnych wskaźników ekonomicznych nastąpiło dzięki realizacji SOR.

Podsumowanie

Realizację Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju zarzucono prawie natychmiast po jej uchwaleniu. Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju jest martwa.

Polska w czasie rządów Zjednoczonej Prawicy nie jest zarządzana na poziomie strategicznym.

W moich wcześniejszych wypowiedziach przewidywałem, że SOR, ponieważ nie został przyjęty konstytucyjną większością głosów, zostanie wyrzucony na śmietnik przez następną ekipę. Okazało się, że byłem pesymistą: SOR został wyrzucony na śmietnik już przez ekipę partii, która tę strategię przyjmowała.

Zapewne istniało kilka głównych politycznych powodów utraty zainteresowania Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju.

Pierwszym mogło być osiągnięcie przez jej autora Mateusza Morawieckiego, jego celu: zastąpienia Beaty Szydło na stanowisku premiera. Było to o tyle łatwe, że Jarosław Kaczyński, który podejmuje najważniejsze decyzje personalne, nigdy nie zdradził się wiedzą o współczesnych, efektywnych metodach zarządzania państwem, więc nie był w stanie zauważyć zasadniczych błędów w SOR.

Drugim powodem było zapewne wyłącznie marketingowo-polityczne znaczenie tego dokumentu, o czym świadczy m.in. brak określenia efektywnych metod monitorowania i kontroli postępów w jego realizacji.

Nie można też wykluczyć, że główny autor strategii, mający doświadczenie w zarządzaniu dużą organizacją, zamierzał wdrożyć zarządzanie strategiczne, ale po otrzymaniu sprzecznego z nią polecenia realizacji Centralnego Portu Komunikacyjnego zrozumiał, że liczą się tylko bezpośrednio otrzymywane polecenia – a nie zarządzanie strategiczne. Argumentem przemawiającym za tym powodem utraty zainteresowania Strategią są losy wdrażania zarządzania projektowego, na którym miała się opierać realizacja SOR. Próba ta zakończyła się niepowodzeniem m.in. właśnie ze względu na brak poparcia ze strony najwyższych władz.

Jeszcze innym powodem nierealizowania SOR może być brak wiedzy urzędników o zakresie prac, który konieczny byłby do ich wykonania. Strona rządowa zdała sobie sprawę, że nie ma odpowiednich kompetencji do wykonania zapowiedzi.

W analizie sposobu funkcjonowania polskiego państwa nie może zabraknąć odniesienia do roli przywódcy PiS, Jarosława Kaczyńskiego. Ponieważ preferuje on działania „bez żadnego trybu”, więc wszystkie udokumentowane regulacje przeszkadzają mu w działaniu.

Rządzenie państwem to nie jest wygrywanie wyborów i ustalanie różnych relacji między prezydentem a opozycją. Rządzenie państwem jest to powodowanie, żeby instytucje państwa sprawnie wykonywało swoje codzienne obowiązki – w tym dotyczące rozwoju państwa. A Kaczyński nigdy nie wykazał się wiedzą ani nawet zainteresowaniem kompetencjami w zakresie współczesnych, efektywnych metod kierowania państwem i nie włącza się w proces usprawniania państwa.

Mają one zapewne dla niego znaczenie drugoplanowe w odniesieniu do głównej realizowanej przez rząd Zjednoczonej Prawicy polityki publicznej: zawłaszczeniu wszystkich obszarów funkcjonowania państwa, czyli podporządkowania wszystkich obszarów państwa woli jednej osoby.

W 2016 roku opublikowałem artykuł, w którym opisywałem główne kierunki naprawy państwa. Kierunkami tymi były: zarządzanie strategiczne, zarządzanie efektywnością, zarządzanie projektowe, zarządzanie innowacyjnością i zarządzanie zakupami publicznymi. Wydaje się, że tamte zalecenia pozostają aktualne do dziś, mimo ośmiu lat nieprzerwanej władzy PiS. Tu musi się nasunąć pewne porównanie.

Kiedyś zarzucano Wojciechowi Jaruzelskiemu, że w czasach swojej władzy nie zrobił nic, żeby usprawnić funkcjonowanie państwa. Ten sam zarzut musi się odnosić do okresu rządów PiS.

Na zdjęciu: kamieni kupa w miejscu planowanego Centralnego Portu Komunikacyjnego. Wywłaszczone i zburzone gospodarstwo w Wyczółkach w woj. łódzkim

Udostępnij:

Stanisław Gasik

międzynarodowy ekspert w zakresie projektów rządowych. W latach 2014-2020 był ekspertem ds. projektów w Governmental Accountability Office, instytucji Kongresu Stanów Zjednoczonych (odpowiednik Najwyższej Izby Kontroli), gdzie m. in. brał udział w opracowaniu wytycznych ds. zarządzania kosztami w programach administracji federalnej USA. Autor książki „Projects, Government, and Public Policy” (Taylor and Francis, 2023). Współautor głównych globalnych standardów zarządzania projektami publikowanych przez Project Management Institute, mających status narodowych standardów zarządzania projektami w USA. Autor kilkunastu artykułów o polskiej administracji publicznej poziomu centralnego. Prowadzi stronę internetową poświęconą projektom publicznym: www.gpm3.eu

Przeczytaj także:

Komentarze