Państwo opiekuńcze do zmiany. Czas na rozmowę o ograniczeniu skali transferów powszechnych

Nikodem Szewczyk jest doktorantem w NHH Norwegian School of Economics. Absolwent European University Institute we Florencji. W swoich badaniach koncentruje się na mobilności społecznej, rynku pracy i ekonomii rodziny.

W artykule dla OKO.press „Ograniczenie 800+? To nie moment na rezygnację z powszechności świadczenia” Jan Gromadzki broni powszechności programu 800+ jako warunku jego trwałości w długim okresie. Jego argument jest spójny i oparty na realnych obawach dotyczących źle zaprojektowanych reform.

Słabością takiej argumentacji jest nadmierne skupienie na ryzykach zmiany. Autor pomija przy tym pewny i narastający koszt utrzymywania państwa opiekuńczego w obecnym kształcie.

Sukces 800+ i jego konsekwencje

Zgadzam się z autorem, że program 800+ był cywilizacyjnym przełomem w polskiej polityce społecznej po 1989 roku. Trwale ograniczył skrajne ubóstwo wśród dzieci (z około 10 procent do około 5 procent) i zerwał z logiką stygmatyzującej, uznaniowej pomocy. Jako świadczenie powszechne i automatyczne zmienił relację państwa z obywatelami z relacji łaski w relację prawa. Dla milionów rodzin oznaczał nie tylko poprawę sytuacji materialnej, lecz także poczucie uznania i godności.

Jednocześnie był to jeden z najbardziej polaryzujących programów rządowych w historii III RP. Choć poparcie społeczne dla 800+ od początku pozostawało bardzo wysokie, około 80 proc. według badań CBOS, to znaczna część elit opiniotwórczych krytykowała go jako fiskalnie nieodpowiedzialny i długookresowo nie do udźwignięcia. To właśnie ta polaryzacja powoduje, że część ekonomistów i komentatorów reaguje na propozycje zmian w programie z istotną ostrożnością, traktując go jak nienaruszalną świętość.

Wśród progresywnych ekonomistów sam fakt wprowadzenia 800+ nie budzi więc kontrowersji. Sporne jest to, czy historyczny sukces programu automatycznie uzasadnia utrzymywanie pełnej powszechności w warunkach wyraźnego wypychania przez obecną politykę transferową innych wydatków o znacznie wyższej stopie zwrotu dla społeczeństwa.

Skala wydatków i systemowy koszt powszechności

Jan Gromadzki trafnie identyfikuje realne ryzyka odejścia od powszechności świadczeń. Wskazuje na kilka zagrożeń.

• Po pierwsze, możliwość utraty automatyzmu systemu i wzrost nieaplikowania wśród najuboższych.
• Po drugie, potencjalne negatywne bodźce do pracy wynikające z wygaszania transferów.
• Wreszcie po trzecie, ryzyko polityczne: osłabienie stabilności programów i lęk przed ich dalszym demontażem.

Taka argumentacja koncentruje się wyłącznie na ryzykach zmiany, traktując status quo jako rozwiązanie neutralne. Tymczasem utrzymywanie obecnej struktury wydatków jest samo w sobie decyzją o wysokim koszcie redystrybucyjnym.

Według komentarza ośrodka badawczego CenEA cztery kluczowe powszechne lub quasi-powszechne elementy systemu wsparcia dochodowego, takie jak 800+, 13. i 14. emerytura oraz dodatek pielęgnacyjny, kosztują ponad 100 miliardów złotych rocznie. To kwota porównywalna z rocznymi wydatkami państwa na szkolnictwo wyższe, naukę i wymiar sprawiedliwości – łącznie. Tak duże środki są kierowane do programów, które mają ograniczony efekt redystrybucyjny i w niewielkim stopniu zmniejszają nierówności dochodowe.

Zapomniana pomoc społeczna

Przy wydatkach tej skali nie mówimy już o korekcie jednego programu, lecz o systemowym wyborze architektury państwa opiekuńczego. Dominacja transferów powszechnych i quasi-powszechnych oznacza bowiem realne wypychanie klasycznych instrumentów adresujących ubóstwo. Zasiłek rodzinny, dodatki mieszkaniowe czy pomoc społeczna kosztują łącznie zaledwie kilka miliardów złotych rocznie i straciły znaczenie systemowe.

Jak pokazuje raport EAPN Polska, blisko milion osób żyjących w skrajnym ubóstwie pozostaje poza systemem pomocy społecznej z powodu braku aktualizacji progów dochodowych. Nie jest to uboczny efekt jednego programu, lecz konsekwencja całej struktury wydatków, w której powszechność została postawiona ponad celowością.

W krajach o najbardziej rozwiniętych systemach transferów sytuacja wygląda inaczej. Powszechne świadczenia stanowią tam uzupełnienie rozbudowanych usług publicznych – mieszkalnictwa, pomocy społecznej, lokalnych usług. W Polsce ta „druga noga” państwa opiekuńczego pozostaje słaba: pomoc społeczna jest chronicznie niedofinansowana, progi dochodowe niskie, a dostęp do usług silnie zróżnicowany terytorialnie.

Przez to transfery powszechne nie są dodatkiem do systemu usług, lecz jego substytutem – pełnią funkcję powszechnej rekompensaty za wycofanie się państwa z budowy instytucji reprodukcji społecznej, co trafnie diagnozuje polska socjolożka Małgorzata Jacyno. Przy wysokiej skali świadczeń czyni to pełną powszechność rozwiązaniem nie tylko kosztownym fiskalnie, lecz również pogłębiającym ogólną dysfunkcjonalność państwa opiekuńczego.

W tym sensie skala transferów powszechnych zmienia rachunek ryzyka. Pytanie nie brzmi już wyłącznie, czy reforma może się nie udać, lecz czy stać nas na utrzymywanie systemu, który pochłania ogromne środki publiczne, a jednocześnie ogranicza możliwość wzmocnienia pomocy dla grup faktycznie zagrożonych wykluczeniem. Reformę można zaprojektować tak, by ograniczyć ryzyko. Ryzyko zaniechania jest pewne, narasta z roku na rok i już teraz widać je w strukturze polskiego państwa opiekuńczego.

Europa nie potwierdza tezy o wyjątkowości powszechności

Gromadzki argumentuje, że świadczenia na dziecko występują praktycznie wszędzie w Europie, co uzasadnia istnienie podobnego programu w Polsce. To uproszczenie pomija jednak zarówno relatywną wysokość polskiego świadczenia, jak i zróżnicowanie modeli polityki rodzinnej w Europie.

Po podniesieniu świadczenia do 800 złotych miesięcznie w 2024 roku rodzina z dwójką dzieci otrzymuje realnie około 800 dolarów (uwzględniając parytet siły nabywczej). Taka skala wydatku lokuje Polskę w ścisłej europejskiej czołówce realnej hojności transferów pieniężnych, na poziomie zasadniczo wyższym nawet od najwięcej wydających Niemiec i Luksemburga oraz wyraźnie powyżej Norwegii i Finlandii.

Jednocześnie raporty ILO i UNICEF pokazują, że w wielu krajach Unii Europejskiej funkcjonują quasi uniwersalne świadczenia na dzieci, obejmujące zdecydowaną większość rodzin, lecz wygaszane dla najwyższych dochodów. Rozwiązania takie działają między innymi w Danii, Francji i Włoszech.

Powszechność nie jest więc jedynym europejskim modelem polityki rodzinnej, lecz jednym z kilku. Na tym tle polskie rozwiązanie należy do najbardziej kosztownych wariantów w Unii Europejskiej, ponieważ oferuje powszechność połączoną z wysoką kwotą świadczenia.

Jak ograniczyć ryzyka reformy 800+

Powszechność 800+ nie jest jedynym problemem polskiego państwa opiekuńczego, lecz skala i koszt programu czynią go naturalnym punktem wyjścia do debaty o reformie. Kluczowe pytanie brzmi nie, czy świadczenie ograniczać, lecz jak zrobić to w sposób minimalizujący ryzyka zmiany. Jednym z możliwych rozwiązań jest model inspirowany Danią: formalnie powszechny, lecz realnie wygaszany dla najwyższych dochodów, bez wniosków i progów na wejściu. To istotna różnica względem polskich doświadczeń z 2016 roku: ryzyko „nieaplikowania” dotyczyło mechanizmu wnioskowego i progów wejścia, a nie rozwiązań opartych o automatyczne wypłaty i korekty ex post.

Skala potencjalnych oszczędności nie musi być przedmiotem spekulacji. Około 18 miliardów złotych rocznie z programu 800+ trafia do gospodarstw domowych powyżej 70. percentyla dochodu. Przy dwustopniowym wygaszaniu świadczenia – łagodnym między 70. a 90. percentylem i szybszym powyżej 90. percentyla – realne oszczędności wyniosłyby kilka do kilkunastu miliardów złotych rocznie. Są to środki, które w istotny sposób zmieniają możliwości finansowania zasiłków adresowanych do najuboższych i usług publicznych.

Najczęściej podnoszonym argumentem przeciwko reformie jest ryzyko polityczne. Choć poparcie dla samego programu pozostaje wysokie, dane CBOS pokazują, że pełna powszechność nie jest społecznym konsensusem. W 2021 roku jedynie 37 proc. respondentów opowiadało się za wypłacaniem 500+ wszystkim, również najbogatszym.

Reforma wygaszająca transfer dla najwyższych dochodów nie musi więc podważać legitymacji programu. Zwłaszcza jeśli zostanie powiązana z jasnymi gwarancjami (np. ustawowymi lub konstytucyjnymi) dla rodzin o niskich i średnich dochodach o nienaruszalności świadczenia. Obawy przed lobbingiem najbogatszych również nie powinny paraliżować debaty: wprowadzenie 500+ odbywało się w warunkach silnego sprzeciwu elit, a mimo to program stał się trwałym elementem państwa opiekuńczego.

Rynek pracy

Drugim ryzykiem są bodźce do pracy. Sztywne progi dochodowe rzeczywiście działałyby jak bardzo wysoka krańcowa stopa opodatkowania, zniechęcając do zwiększania zarobków. Jest to jednak argument przeciwko źle zaprojektowanej selektywności, a nie przeciwko samej idei wygaszania świadczeń. Problem ten znika, gdy redukcja 800+ rozpoczyna się dopiero w górnej części rozkładu dochodów i przebiega bardzo stopniowo (tzw. phase-out) – poprzez niewielkie obniżanie świadczenia wraz ze wzrostem dochodu, a nie jego nagłe odebranie. Zmiana bodźców staje się znacznie bardziej neutralna, choć trzeba uczciwie przyznać, że oznacza to mniejsze oszczędności budżetowe niż w przypadku ostrych progów dochodowych.

Trzecim problemem jest ryzyko nieaplikowania. Można je ograniczyć, zachowując automatyzm wypłat w trakcie roku i dokonując ewentualnych korekt wyłącznie ex post w rozliczeniu PIT. Podobny model funkcjonuje między innymi w Danii. Rozwiązanie to oznacza przesunięcie w czasie oszczędności fiskalnych, ale praktycznie eliminuje ryzyko wypadnięcia z programu najuboższych. Wliczenie świadczenia do dochodu w PIT, jak proponuje główny ekonomista XYZ, Marek Skawiński, jest również krokiem w dobrym kierunku, ale nie zastępuje reformy architektury wydatków – daje mniejsze oszczędności i słabiej adresuje koncentrację transferu w górze rozkładu.

Ograniczenie powszechności 800+ nie może być jednak traktowane jako samodzielna reforma redystrybucyjna. Ma sens wyłącznie jako element pakietu, w którym oszczędności są powiązane z podniesieniem progów dochodowych, wzmocnieniem wsparcia dla najuboższych lub finansowaniem usług publicznych. Bez takich gwarancji krytycy mają rację, że zmiana architektury transferów może nie przynieść realnych korzyści.

Program 800+ to wierzchołek góry lodowej

Program 800+ jest w tej debacie raczej symbolem niż jej istotą. Problemem nie jest jego historyczna rola ani skuteczność w ograniczaniu skrajnego ubóstwa dzieci, lecz szersza architektura polskiego państwa opiekuńczego. Coraz większa część wydatków społecznych trafia do transferów powszechnych i quasi-powszechnych, takich jak

• 800+,
• trzynasta i czternasta emerytura
• czy renta wdowia,

podczas gdy silnie redystrybucyjne instrumenty są zaniedbywane. W efekcie polityka społeczna w coraz większym stopniu polega na kompensowaniu bieżącego niedostatku i redukcji materialnego cierpienia, przy pozostawieniu struktury nierówności oraz dostępu do kluczowych instytucji w dużej mierze nietkniętych.

Sprzeciw wielu osób o progresywnych poglądach wobec reformy transferów powszechnych jest zrozumiały, ponieważ wyrasta z doświadczenia długotrwałego deficytu ochrony socjalnej i obawy przed utratą jednej z nielicznych realnych zdobyczy ostatnich lat. W tradycji lewicowej państwo opiekuńcze nie jest jednak definiowane skalą wypłat pieniężnych, lecz zdolnością do wyrównywania szans i ograniczania ryzyk życiowych w sposób trwały. W tym sensie

Wydatki te w ograniczonym stopniu przekładają się na zmniejszenie nierówności strukturalnych i poprawę pozycji grup trwale zagrożonych wykluczeniem.

W tym świetle argument o ryzyku politycznym wymaga odwrócenia. Jeśli obawa przed reakcją wyborców ma blokować korekty kosztownych i słabo redystrybucyjnych transferów, zamykamy drogę do zmiany struktury wydatków społecznych. Tymczasem większym długookresowym zagrożeniem jest utrzymywanie modelu, który coraz drożej kompensuje skutki nierówności, jednocześnie osłabiając zdolność państwa do ich prewencji. Taki układ sprzyja narastaniu poczucia niesprawiedliwości, polaryzacji społecznej i erozji zaufania do instytucji publicznych.

Jeśli potraktujemy rozbudowę państwa opiekuńczego po 2015 roku jako pierwszy krok w dobrą stronę, kolejnym nie może być po prostu dalsze zwiększanie wydatków. Konieczna jest zmiana struktury wydatków:

• mniejszy udział kosztownych, powszechnych transferów o ograniczonym efekcie redystrybucyjnym
• oraz większy nacisk na polityki realnie redystrybucyjne i integracyjne, wzmacniające pomoc społeczną, usługi publiczne, mieszkalnictwo i lokalne rynki pracy.

Bez takiej korekty państwo będzie wydawać coraz więcej, a osiągać coraz mniej. Ograniczając bieżący niedostatek, lecz nie zwiększając realnych możliwości awansu społecznego. To właśnie to należy uznać za realne ryzyko polityczne, z którym mierzyć będą się kolejne rządy.