Ograniczenie 800+? To nie moment na rezygnację z powszechności świadczenia

Głosy, że należy ograniczyć wydatki na program 800+ nigdy w pełni nie zniknęły. Ostatnio jednak przybrały na sile w debacie o rosnącym zadłużeniu państwa i wysokich wydatkach publicznych. Zwolennikom postulatu ograniczenia programu argumenty dostarcza najnowszy raport Ośrodka CenEA. Ujawnia on, że najbogatsze 20 proc. rodzin zgarnia z programu aż 13 mld zł rocznie – czyli o 300 milionów więcej niż otrzymuje najbiedniejsze 20 proc.

Wynika to z dwóch czynników.

Po pierwsze, świadczenie przysługuje na każde dziecko bez względu na dochód rodziców. Po drugie, czasy, gdy więcej dzieci rodziło się w uboższych rodzinach niż w bogatych, mamy dawno za sobą – dzisiaj korelacja między poziomem dochodu a liczbą posiadanych dzieci jest w Europie bardzo niewielka i wręcz dodatnia. Czyli – to najbogatsi mają więcej dzieci. Więc z 800+ otrzymują więcej pieniędzy.

Dyrektor ośrodka CenEA, Michał Myck, przedstawia dwa możliwe kierunki zmian.

• Pierwszy to powrót do pierwotnego modelu programu: 800+ na drugie i kolejne dziecko, a na pierwsze – tylko dla rodzin z dochodem poniżej 3000 zł na osobę.
• Drugi scenariusz zakłada wprowadzenie progu dochodowego i mechanizmu „70 groszy za złotówkę”: każdy dodatkowy zarobiony złoty pomniejszałby świadczenie o 70 groszy.

Oba rozwiązania dałyby budżetowi solidne oszczędności, a jednocześnie – przynajmniej na papierze – nie uderzałyby w najbiedniejszych. Skarb państwa wychodzi na plus, a najmniej zamożni nie tracą ani złotówki.

Za szybko na rezygnację z powszechności

Odejście od powszechności świadczenia ma jednak sporo wad.

Przekonaliśmy się o tym już w 2016 roku, kiedy 500 zł na pierwsze dziecko było dostępne tylko dla rodzin z dochodem do 800 zł na osobę. Efekt? Aż jedna czwarta uprawnionych rodzin… nie dostawała pieniędzy.

Powody były trzy.

• Po pierwsze, rodziny, które nagle traciły dochód, nie otrzymywały świadczenia z automatu.
• Po drugie, dla wielu procedura składania wniosku była po prostu zbyt skomplikowana.
• i wreszcie po trzecie, część najuboższych w ogóle nie aplikowała, bo obawiała się stygmatyzacji albo nie uważała się za „potrzebujących”.

I tu pojawia się fundamentalny problem: w przypadku świadczeń na dzieci nie można machać ręką i mówić „kto nie chce, ten nie dostaje”, ponieważ konsekwencje ubóstwa najbardziej odczuwają dzieci, które nie mają wpływu na decyzje swoich rodziców.

Wprowadzenie kryterium dochodowego zwiększa również koszty zarządzania programem. W 2016 roku koszt obsługi programu wynosił 1,5 proc. bezpośrednich kosztów, a po zniesieniu progu w 2019 roku — zaledwie 0,1 proc. Postępy w cyfryzacji administracji publicznej sprawiają, że dziś zapewne można byłoby znacząco ograniczyć koszty obsługi i zwiększyć automatyczność przyznawania świadczenia.

To jednak niejedyne wady targetowania.

Trudne wybory pracujących rodziców

Wprowadzenie zaproponowanych przez Mycka kryteriów dochodowych znacząco skomplikuje wybory rodziców na rynku pracy.

Weźmy prosty przykład.

Rodzina z rocznym dzieckiem: ojciec zarabia 9 tys. zł netto, matka rozważa powrót na pół etatu za 2000 zł. Brzmi rozsądnie – do momentu, gdy okazuje się, że po podjęciu pracy rodzina traci prawo do 800+. Efekt? Realny zysk z pracy to jedynie 1200 zł. Dla wielu kobiet może to być argument, by jednak zostać w domu.

Jeszcze bardziej kuriozalnie robi się przy podwyżkach płac.

Jeżeli oboje rodzice zarabiają po 4500 zł na rękę, a matka otrzymuje propozycję podwyżki o 500 zł, to nie opłaca jej się jej przyjąć, ponieważ dochód rodziny spadnie o 300 zł. Państwo nie powinno tworzyć ostrych progów dochodowych, aby uniknąć takich absurdalnych sytuacji, które w konsekwencji obniżają wzrost gospodarczy oraz wpływy podatkowe.

Stopniowe wygaszanie świadczenia na zasadzie 70 groszy za złotówkę również zmniejszy podaż pracy rodziców. Co bowiem oznacza taka zasada? Dodatkowy podatek od dochodu z pracy.

Osoba otrzymująca 500 zł podwyżki straci 350 zł świadczenia i w kieszeni zostanie jej zaledwie 150 zł. Innymi słowy, dochód osób powyżej progu do pewnej kwoty jest opodatkowany stawką 70 proc. To ponad dwukrotnie wyższa stawka niż najwyższa stawka PIT dla najbogatszych.

W politycznych dyskusjach często umyka fakt, że system świadczeń jest integralną częścią systemu podatkowego, a wygaszanie zasiłków działa dokładnie tak samo, jak opodatkowanie. Oczywiście, wysokość stopy wygaszania można obniżyć na przykład do 25 procent (25 groszy za złotówkę). O ile niższa stopa wygaszania oznaczałaby mniejsze obciążenie dodatkowych zarobków rodzin, o tyle zmniejszyłaby również drastycznie oszczędności dla państwa.

Jeżeli jako społeczeństwo faktycznie chcemy ograniczyć dostęp zamożnych do 800+, to mamy dużo prostsze rozwiązanie.

Wliczajmy świadczenie do dochodu

Obecnie dochód ze świadczenia 800+ nie wlicza się do dochodu podlegającego opodatkowaniu. Przy wysokiej kwocie wolnej ciężko znaleźć argument za niewliczaniem świadczenia do dochodów. Pokutuje tu absurdalne przekonanie, że „państwo nie powinno opodatkowywać tego, co wcześniej dało”.

Ekonomicznie taki argument nie ma żadnego sensu, a takie rozwiązanie generuje znacznie mniejsze koszty administracyjne niż dodawanie kryterium dochodowego w 800+.

Oczywiście, oszczędności dla budżetu byłyby mniejsze niż w propozycjach Mycka, ale zachowalibyśmy spójność opodatkowania dochodów. Warto jednocześnie zaznaczyć, że taki krok warto połączyć z likwidacją przywilejów podatkowych samozatrudnionych, którzy dziś — w odróżnieniu od etatowców — mają prawo do wypisania się z progresywnego PIT.

Ubóstwo dzieci to hańba dla państwa

Kolejnym argumentem przeciwko cięciom w 800+ jest obawa, że będzie to pierwszy krok do całkowitego rozmontowania świadczenia.

Warto na chwilę wrócić do czasów sprzed 500+ i przypomnieć sobie, jak wyglądała wtedy Polska z perspektywy dziecka. Co dziesiąte dziecko żyło w skrajnym ubóstwie. W rodzinach wielodzietnych — ponad jedna czwarta. Rok po wprowadzeniu 500+ ten dramatyczny wskaźnik spadł o połowę.

Skrajne ubóstwo to statystyczne pojęcie oznaczające brak możliwości zaspokojenia najbardziej elementarnych potrzeb. Co to oznacza w praktyce? Dziecko żyjące w skrajnym ubóstwie nie może skupić się na lekcji w szkole, bo jest głodne. Zimą wraca do nieogrzanego domu. Odczuwa wstyd przed rówieśnikami, bo nie może sobie pozwolić na nowe ubranie, fryzjera, czy wyjazd na wycieczkę szkolną.

Ubóstwo dzieci, które nie mają żadnego wpływu na swoją sytuację, jest jednym z najbardziej moralnie haniebnych zjawisk społecznych. A przez pierwsze 25 lat wolnej Polski wszystkie siły polityczne tolerowały ekstremalnie wysoką skalę skrajnego ubóstwa dzieci. Przez lata promowano neoliberalny mit o „nierobach na socjalu”. Być może jedynym społecznie akceptowanym sposobem na zapewnienie godnego dochodu podstawowego dzieciom w Polsce jest świadczenie powszechne.

Nierówności — paliwo dla populizmu

Nie można też zapominać o aspekcie politycznym. Poczucie niesprawiedliwości wynikające z wysokich nierówności i ubóstwa jest paliwem dla antydemokratycznych ugrupowań. Nasze badania, prowadzone wspólnie z Michałem Brzezińskim i Katarzyną Sałach-Dróżdż, pokazują jasno: wprowadzenie 500+ znacząco podniosło poparcie dla PiS. Bez wprowadzenia 500+ partia Jarosława Kaczyńskiego nie utrzymałaby większości po wyborach w 2019 roku.

Szerzenie przez PiS obaw przed tym, że opozycja zamierza zlikwidować 500+, było ważnym elementem budowania poparcia dla rządów Zjednoczonej Prawicy. Analizy pokazują, że efekt 500+ na poparcie PiS trwał aż do 2023 roku i wygasł dopiero wtedy, gdy rząd koalicji 13 października podniósł wysokość świadczenia, zażegnując tym samym obawy przed likwidacją programu.

Wnioski są dwa.

• Po pierwsze: gdyby rząd PO-PSL w 2015 roku nie powtarzał mantry, że „pieniędzy nie ma i nie będzie”, i sam wprowadził podobne świadczenie, PiS prawdopodobnie nigdy nie objęłoby samodzielnych rządów.
• Po drugie: każda próba ograniczania programu może znów uruchomić społeczne lęki przed jego likwidacją.

Trudno zrozumieć słowa Mycka, że najważniejszym kryterium powinna przestać być kalkulacja wyborcza. W demokratycznym państwie polityka gospodarcza powinna odzwierciedlać społeczne preferencje obywateli.

i do tego dostosowywać politykę społeczną.

Większość krajów Unii Europejskiej wprowadziła powszechne świadczenia na dzieci, podobne do 800+. Można przypuszczać, że redystrybucja dochodów do rodzin z dziećmi bez względu na ich dochód odpowiada na społeczne przekonanie, że rodzicom należy się wparcie wyłącznie ze względu na to, że zdecydowali się wychowywać dzieci, które w przyszłości będą finansowały nasze emerytury.

Dalszy krok to 1000+?

W kampanii wyborczej w 2027 r. istotną kwestią będzie również wysokość świadczenia. Szybki wzrost płac może uzasadnić postulaty podwyższenia świadczenia do 1000 zł. Już dzisiaj warto zadać wyborcom pytanie, czy to dodatkowe 200 zł woleliby umieścić w powszechnym 1000+, czy w warunkowym zasiłku rodzinnym, który istnieje od wielu lat na zasadach podobnych do tych postulowanych przez Mycka (próg dochodowy oraz zasada złotówka za złotówkę, czyli 100 proc. opodatkowanie dodatkowych dochodów powyżej progu do pewnej kwoty).

Jeżeli przyjmiemy, że polityka społeczna w demokratycznej Polsce odzwierciedla preferencje społeczeństwa, historia zasiłku rodzinnego i świadczenia 500+ (a następnie 800+) pokazuje wyraźnie, że społeczeństwo wolało rozwiązanie powszechne.

Od momentu wprowadzenia 500+ wysokość zasiłku rodzinnego została w zasadzie zamrożona, co oznacza spadek jego realnej wartości o przeszło 50 procent w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Być może jednak coś się zmieniło i obecnie społeczeństwo wolałoby wzmocnić ten nieco zapomniany element wsparcia dla rodzin z dziećmi?

Finanse publiczne w Polsce znajdują się w kryzysie i należy dostosować system tak, by długookresowo potrzeby wydatkowe państwa znajdowały pokrycie w przychodach. Tylko w ten sposób państwo jest w stanie kontrolować funkcję redystrybucyjną polityki fiskalnej, czyli to, kto finansuje i kto korzysta z wydatków rządowych.

W Polsce nie brakuje przestrzeni na zmniejszanie wydatków i zwiększanie przychodów, co widać w raportach CenEA czy książce „Nierówności po polsku”. Warto zacząć od ograniczenia regresywnych elementów systemu:

• subsydiowania niań dla bogatych, dla niepoznaki zwanego „babciowym”,
• wprowadzonych w Polskim Ładzie absurdalnych ulg PIT na dzieci „tylko dla milionera”,
• przywilejów podatkowych samozatrudnionych,
• dotacji dla szkół prywatnych – „segregacja społeczna +”,
• czy szkodliwego dla klimatu mrożenia cen energii.

W dobie starzenia się ludności kluczowe będą również zmiany w systemie emerytalnym i opiece nad osobami starszymi. Szukanie oszczędności w świadczeniu 800+ aby krótkookresowo znaleźć środki dla seniorów, byłoby wylaniem dziecka z kąpielą.

Jan Gromadzki – adiunkt na Uniwersytecie Ekonomicznym w Wiedniu i w Instytucie Badań nad Nierównościami INEQ, wcześniej związany z Instytutem Badań Strukturalnych w Warszawie. Stypendysta Fulbrighta na Uniwersytecie Kalifornijskim w Berkeley. W swoich badaniach zajmuje się efektami polityk publicznych i nierównościami na rynku pracy. Autor ewaluacji wpływu wprowadzenia świadczenia 500+ na podaż pracy, ubóstwo, wydatki i oszczędności rodzin, dzietność i wybory polityczne.