UE zmienia się od momentu powstania. Przyszedł czas na kolejną reformę i rozszerzenie

Parlament Europejski zajmie się w tym tygodniu (21 i 22 listopada) raportem wzywającym Komisję Europejską i Radę do rozpoczęcia procedury zmiany traktatów i przeprowadzenia kolejnej reformy UE. To jednak jeszcze nie zmiana traktatów per se, jak twierdzą politycy PiS, a jedynie propozycje zmian, które zdaniem europarlamentarzystów usprawniłyby funkcjonowanie Unii.

„Unia Europejska to niedokończony projekt”

Głos Parlamentu Europejskiego to jeden z wielu głosów dotyczących reformy Unii. Takie głosy płyną obecnie z różnych kierunków: z Komisji Europejskiej, części państw członkowskich oraz grup ekspertów.

Parlament Europejski tradycyjnie wzywa m.in. do wzmocnienia swojej pozycji i wpływu na mechanizmy decyzyjne w UE. Jest bowiem reprezentantem najważniejszej grupy interesu – obywateli. Postuluje też zwiększenie kompetencji UE tak, by możliwa była głębsza integracja np. w obszarze budowy unii energetycznej, unii obronnej, czy ochrona wartości i praw podstawowych w UE.

Ten kierunek zmian Parlament Europejski forsuje niemal od początku swojego istnienia. Zawsze był siłą dążącą do wzmacniania europejskiej integracji, nierzadko wbrew państwom członkowskim.

Komisja Europejska podkreśla obecnie potrzebę reformy UE ze względu na konieczność poważnego podejścia do kwestii dalszego rozszerzenia UE. Chodzi o zapewnienie sprawnego funkcjonowania bloku, gdy będzie on liczył ponad 30 państw. O tym, że Unia Europejska to wciąż jeszcze „niedokończony projekt”, regularnie mówi szefowa Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen (na zdjęciu powyżej).

Państwa członkowskie w zależności od tego, kto nimi rządzi: albo postulują pogłębianie integracji (jak np. Niemcy i Francja), albo jej ograniczanie (jak Polska pod rządami PiS, czy Słowacja rządzona przez coraz bardziej eurosceptycznego Roberta Fica). Różnie zapatrują się też na kwestie dalszego rozszerzenia Unii, o czym pisaliśmy tutaj.

Różne środowiska ekspertów tworzą rekomendacje co do tego, jakich zmian potrzebuje UE, by działać sprawnie w sytuacji ewentualnego rozszerzenia albo analizują ryzyka dla państw członkowskich wynikające z proponowanego np. przez PE poszerzenia kompetencji Unii.

Dziś omówimy kompleksową propozycję zmian w traktatach przygotowaną przez Komisję ds. Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego, która będzie głosowana na sesji plenarnej w tym tygodniu. Parlament proponuje w sumie 267 zmian w traktatach oraz wzywa państwa członkowskie do wyrażenia zgody na otwarcie konwentu europejskiego, o czym dalej.

W kolejnym tekście zajmiemy się przygotowaną na zlecenie rządu Niemiec i Francji propozycją zespołu ekspertów określających się „Grupą Dwunastu”. Ich propozycja obejmuje zarówno zmiany wymagające zmian traktatów, jak i takie, do których zmiana traktatów nie jest niezbędna. W następnym przedstawimy argumenty eurosceptyków, którzy sprzeciwiają się pogłębianiu i poszerzaniu europejskiej integracji.

Będziemy monitorować też, jak głos w tej dyskusji zabierają polscy politycy, zwłaszcza nowej większości sejmowej.

Z czego wynika potrzeba reformy UE?

Unia Europejska w ostatnich latach doświadczyła serii kryzysów, które zdaniem wielu ujawniły pewne ograniczenia w jej funkcjonowaniu. Chodzi m.in. o

• trudność w szybkim podejmowaniu decyzji oraz ograniczenia integracji. Powodem jest wymóg jednomyślności obowiązujący w kilku obszarach (np. wspólnej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony, czyli w kwestii nakładania unijnych sankcji czy podejmowania decyzji o pomocy finansowej dla Ukrainy);
• paraliż decyzyjny związany z nadużywaniem przez niektóre państwa członkowskie instytucji weta w Radzie UE. Miała być ona narzędziem ochrony istotnych interesów najmniejszych państw członkowskich, ale zaczęła być wykorzystywana do szantażu politycznego np. przez państwa łamiące praworządność;
• związany z wymogiem jednomyślności brak elastyczności budżetowej. Zmiana umożliwiałaby szybkie podejmowanie decyzji np. w sprawie niezbędnych przesunięć środków na działania antykryzysowe (problem, który ujawnił się podczas pandemii Covid-19);

Wielu krytyków funkcjonowania UE wskazuje też na:

• ograniczenia wynikające z wąskich kompetencji UE, np. w zakresie polityki klimatycznej, czy przemysłowej (przemysł należy do tego obszaru, w którym UE ma tzw. kompetencje wspierające – obok szerszych kompetencji współdzielonych i wyłącznych w innych dziedzinach; ochrona środowiska to obszar kompetencji współdzielonych);
• niedostatek demokracji w UE. Związany jest on z większymi uprawnieniami Rady, czyli instytucji reprezentującej interes państw członkowskich (a de facto ich obecnych władz) a nie obywateli reprezentowanych przez Parlament Europejski. Przykładem tego było zamieszanie związane z wyborem osoby przewodniczącej pracom Komisji Europejskiej w 2019 roku. (Parlament wskazał na to stanowisko szefa Europejskiej Partii Ludowej, czyli ugrupowania, które wygrało europejskie wybory, a Rada przeforsowała kandydaturę byłej niemieckiej ministry ds. obrony, Ursuli von der Leyen, ze względu na furtkę w przepisach dającą większe uprawnienia przy obsadzaniu najwyższych stanowisk w UE państwom członkowskim);
• ograniczenie w zakresie możliwości wzmacniania i egzekwowania przestrzegania praworządności przez państwa członkowskie. Chodzi o poważne ograniczenia w stosowaniu procedury art. 7 oraz o brak możliwości wydalenia z UE państwa członkowskiego, które nagminnie i konsekwentnie łamie zasady traktatowe UE.

To tylko kilka problemów, na które wskazują politycy i eksperci, mówiąc o potrzebie dalszej reformy UE.

Część zmian da się wprowadzić wykorzystując pełniej możliwości zawarte w traktacie z Lizbony, część tzw. procedurą uproszczoną zmiany traktatów (bez powoływania konwentu), a tylko część najbardziej fundamentalnych zmian wymagałaby zmiany traktatów.

Więcej Unii, a nie mniej

To, że Parlament Europejski przygotował raport postulujący liczne zmiany w traktacie z Lizbony, jest efektem jednego kluczowego zobowiązania PE: wobec obywateli UE.

W marcu 2021 r. z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, Rady UE i Komisji Europejskiej rozpoczęła się tzw. Konferencja w sprawie przyszłości Europy. Było to wielkie europejskie ćwiczenie z demokracji uczestniczącej, w ramach którego osiemset osób z UE, w serii debat, dyskusji i spotkań, zastanawiało się nad przyszłością Europy.

Zalecenia sformułowane przez osoby uczestniczące w Konferencji podlegały procesowi zakrojonych na szeroką skalę konsultacji społecznych z przedstawicielami instytucji UE, politykami krajowymi oraz przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego.

Konferencja zakończyła się 9 maja 2022 r., kiedy to przedstawione zostało sprawozdanie z jej wyników.

Zawiera ono propozycje 49 zmian w UE w dziewięciu obszarach:

• "Zmiana klimatu i środowisko”
• „Zdrowie”
• „Silniejsza gospodarka"
• "Sprawiedliwość społeczna, zatrudnienie”
• „UE w świecie”
• „Wartości i prawa, praworządność, bezpieczeństwo”
• „Transformacja cyfrowa”
• „Demokracja europejska”
• „Migracja”
• „Edukacja, kultura, młodzież i sport”.

"Ten model powinien być zdecydowanie bardziej socjalny” – dodali.

Uczestnicy konferencji wezwali m.in. do:

• zniesienia weta w pracach Rady UE,
• unijnych inwestycji w zdrowie, infrastrukturę, komunikację zbiorową oraz edukację (co wymagałoby zwiększenia kompetencji UE w części z tych obszarów, zwłaszcza w przypadku zdrowia i edukacji),
• zwiększenia kompetencji UE w zakresie harmonizacji podatkowej w państwach członkowskich celem m.in. walki z rajami podatkowymi,
• harmonizacji płacy minimalnej na poziomie UE i określenia minimalnego unijnego standardu życia.

Konferencja o przyszłości Europy opowiedziała się jednoznacznie za zwiększeniem, a nie zmniejszeniem kompetencji UE, jakby tego chcieli eurosceptycy czy tzw. „eurorealiści” spod znaku takich partii jak np. PiS czy Suwerenna Polska.

Do czego zobowiązał się PE?

Parlament Europejski zobowiązał się do tego, że przygotowane przez obywatelskie panele propozycje przełoży na konkretne zalecenia dotyczące reformy UE. M.in. tym jest przygotowany przez Komisję Spraw Konstytucyjnych raport, które będzie głosowany na posiedzeniu plenarnym w tym tygodniu.

Raport bierze pod uwagę zarówno ustalenia Konferencji o przyszłości Europy, jak i postulaty własne grup politycznych, które brały udział w jego przygotowaniu: liczące obecnie 178 europosłów Europejskiej Partii Ludowej (EPL), socjaldemokratów (S&D, 141 członków), liberałów (Renew, 101 członków), Zielonych (72 członków) i Lewicy (37 członków).

Raport nie uwzględnia stanowiska najbardziej eurosceptycznych grup w PE. To licząca obecnie 60 europosłów grupa Tożsamość i Demokracja, na czele której stoi szef włoskiej Legi, Matteo Salvini, oraz licząca 66 europosłów Grupa Europejskich Konserwatystów i Reformatorów, do której należy m.in. Prawo i Sprawiedliwość oraz Bracia Włosi Giorgi Meloni.

EKR początkowo brał udział w pracach grupy roboczej (ich uczestnikiem był europoseł Jacek Saryusz-Wolski z PiS), ale wycofało się z prac pod sam koniec ze względu na niezgodę na zalecenia raportu.

Wyrównanie kompetencji PE i Rady UE

Raport Komisji Spraw Konstytucyjnych obejmuje propozycje aż 267 bardzo kompleksowych zmian w obecnie obowiązujących traktatach UE: Traktacie o Unii Europejskiej oraz Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Będzie głosowany na listopadowej sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego.

Raport proponuje więc kilka rozwiązań, których celem jest wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym UE, kosztem reprezentującej państwa członkowskie Rady UE oraz działającej na zlecenie tych instytucji Komisji Europejskiej:

• wyposażenie Parlamentu Europejskiego w prawo inicjatywy ustawodawczej wzorem wielu parlamentów narodowych. Obecnie prawo inicjatywy ustawodawczej ma tylko Komisja Europejska. Parlament Europejski może co najwyżej wezwać Komisję do przygotowania wniosku ustawodawczego. Komisja ma obowiązek się z nim zapoznać i na niego odpowiedzieć, ale nie ma obowiązku się z nim zgodzić i złożyć inicjatywy ustawodawczej. Dodatkowo rodzaj inicjatywy ustawodawczej ma milion obywateli, ale tu także Komisja Europejska ma decydujące zdanie: musi się zapoznać z wnioskiem i na niego odpowiedzieć, ale nie musi za nim podążyć;
• zwiększenie liczby obszarów, w którym decyzje podejmowane są w ramach tzw. zwykłej procedury ustawodawczej. Czyli procedury współdecyzji, w której Parlament Europejski ma najwięcej do powiedzenia wobec wniosku ustawodawczego Komisji; obecnie i tak najwięcej decyzji w UE jest podejmowanych w ten sposób, ale Parlament Europejski chce, by współdecyzji podlegały także takie kwestie jak np. walka z przemocą ze względu na płeć (obecnie podlegająca tzw. specjalnej procedurze ustawodawczej), kwestie polityki obronnej (obecnie wyłączone z kompetencji UE), czy ochrona granic;
• zmiana mechanizmów głosowania w Radzie. Zdaniem autorów raportu Unia byłaby lepiej przygotowana do działania poprzez znaczne zwiększenie liczby decyzji podejmowanych większością kwalifikowaną (tzw. QMV), zamiast jednogłośnie; posłowie rekomendują wprowadzenie głosowania większościowego m.in. w obszarze polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony, jednolitego rynku, gospodarki i budżetu, czy kwestiach wstępnych faz rozszerzenia;
• zwiększenie uprawnień Parlamentu w kwestii przygotowywania i zatwierdzenia budżetu UE; posłowie proponują, by Parlament Europejski był współprawodawcą w zakresie długoterminowego budżetu UE oraz żeby wieloletnie ramy finansowe były tworzone na okres 5 lat, a nie 7 lat, jak obecnie;
• odwrócenie obecnych ról Rady i Parlamentu w wyborze przewodniczącego Komisji. Dzięki temu Parlament miałby nominować przewodniczącego Komisji, a Rada Europejska miałaby go zatwierdzać. Na podstawie obecnych przepisów możliwe jest odwrócenie tych ról: Rada Europejska może nie zatwierdzić kandydata wybranego przez Parlament, co zmusza Parlament do zaproponowania kogoś, kogo Rada zaakceptuje; Parlament proponuje, by rola Rady została ograniczona do zwykłego zatwierdzenia kandydata przegłosowanego przez PE, bez możliwości zakwestionowania kandydatury;
• wprowadzenie mechanizmu ogólnounijnych referendów w sprawach istotnych dla działań i polityk Unii (w tym zatwierdzenia propozycji reformy Traktatu) oraz wzmocnienia istniejących mechanizmów partycypacyjnych.

Poszerzenie kompetencji UE

Autorzy raportu wzywają też do wzmocnienia kompetencji UE w kilku obszarach. Chcą m.in.

• ustanowienia wyłącznych kompetencji Unii w zakresie środowiska i różnorodności biologicznej (zmiany w artykule 3 TFUE),
• poszerzenia kompetencji wspólnych w sprawach energetycznych, zagranicznych, bezpieczeństwa zewnętrznego i obrony, polityki granic zewnętrznych, bezpieczeństwa wewnętrznego, wolności obywatelskich, sprawiedliwości oraz infrastruktury transgranicznej,
• ustanowienia kompetencji wspólnych (dzielonych) w sprawach zdrowia publicznego, ochrony ludności, przemysłu i edukacji, czyli tam, gdzie UE ma teraz najmniejsze uprawnienia, tzw. kompetencje wspierające (zmiany w artykule 4 TFUE).

Utworzenie dwóch nowych kompetencji wyłącznych lub współdzielonych oznaczałoby wzmocnienie roli Unii w tych obszarach. Państwa członkowskie w ramach procesu decyzyjnego i tak miałyby ogromny wpływ na to, co ostatecznie staje się europejskim prawem. Komisja Europejska zyskałaby prawo inicjatywy ustawodawczej.

Dzięki tym zmianom raport Parlamentu wskazuje, że możliwe byłoby poczynienie postępu w integracji w zakresie m.in.

• budowy unii obronnej z potencjałem wojskowym,
• walki z rajami podatkowymi,
• ograniczenia globalnego ocieplenia, ochrony różnorodności biologicznej oraz „naturalnych podstaw życia i zwierząt”,
• budowy zintegrowanej europejskiej unii energetycznej,
• lepszej ochrony praw człowieka, wartości i wolności europejskich (m.in. poprzez odniesienie do „równości płci” w traktatach, czy wprowadzenie zasady ścigania przemocy ze względu na płeć i przestępstw przeciwko środowisku na mocy prawa UE),
• podniesienie standardów edukacji oraz monitorowanie postępu społecznego.

Dzięki temu możliwa ma być lepsza ochrona środowiska naturalnego, wspólnego rynku (np. poprzez bardziej spójną politykę podatkową), czy wyrównanie standardów dotyczących edukacji, ochrony zdrowia i europejskich wartości.

Przeciwnicy tych zmian wskazują na potencjalną możliwość pośredniego wpływania UE na programy nauczania w szkołach. Na przykład poprzez forsowanie zgodnej z wartościami UE edukacji równościowej, czy dążenia do ujednolicenia zasad ochrony zdrowia, np. w obszarze dostępu do legalnej aborcji.

Raport przewiduje też liczne zmiany w procedurze artykułu 7, która pozwala na zawieszenie w prawach członka tych państw, które naruszą wartości unijne i traktaty. Chodzi o większą rozliczalność państw członkowskich oraz skuteczność Unii w ochronie jej charakteru.

Decyzja o otwarciu konwentu i tak należy do państw członkowskich

O tym, czy powołać konwent europejski, by przygotować zmiany w traktatach, zadecydują podczas szczytu Rady Europejskiej w grudniu państwa członkowskie.

Prace Konwentu są niezwykle złożone. Biorą w nich udział wszystkie możliwe instytucje – od instytucji europejskich, przez rządy państw członkowskich, po parlamenty narodowe. Decyzja o zmianie traktatów musi być podjęta jednomyślnie przez wszystkie państwa członkowskie – nie ma więc możliwości nic nikomu narzucić.

Raport PE to tylko jeden z licznych głosów, które będą się w najbliższym czasie pojawiały w tej dyskusji

Ważnym sygnałem o stosunku państw członkowskich do tej sprawy będzie finał głosowania na sesji plenarnej w Strasburgu 22 lub 23 listopada. Jeśli raport zostanie przyjęty, będzie to oznaczało, że zawarte w nim rekomendacje stanowią oficjalne rekomendacje PE na przyszły konwent.

Jeśli zostanie odrzucony, będzie to oznaczało, że partie zrzeszone w poszczególnych grupach politycznych w PE są bardziej sceptyczne wobec wzmacniania europejskiej integracji niż zrzeszające je europejskie ugrupowania. Tym drugim często trudno wypracować wspólne stanowiska możliwe do zaakceptowania przez tak rozmaite partie w tak wielu państwach członkowskich. Zwłaszcza w sprawach tak fundamentalnych jak przyszłość UE.