PiS chce znieść limit zadłużenia. Czy to niezbędne do wzmocnienia armii? Bardzo wątpliwe

PiS zaproponowało zmianę konstytucji w dwóch aspektach: prawa własności i limitu zadłużenia.

W pierwszym przypadku chodzi o możliwość konfiskaty majątków rosyjskich w Polsce. W drugim o możliwość szybkiego dofinansowania i dozbrojenia polskiej armii poprzez wyłącznie wydatków na wojsko z konstytucyjnego limitu zadłużenia — w praktyce jest to likwidacja tego limitu.

Rząd uzyskał już zgodę Sejmu zwiększenie wydatków na armię do ponad 3 proc. PKB .

Zajmiemy się tym drugim postulatem – poluzowania limitu zadłużenia w konstytucji.

Konstytucja: nie wolno zadłużać się bardziej niż 60 proc. PKB

W artykule 216 ustawy zasadniczej mamy zapis: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”.

To zapis, który ma sporo zwolenników – w końcu zbyt duże zadłużenie to problem, który może wymknąć się spod kontroli. Skąd się w ogóle w konstytucji wziął?

Podpisany w lutym 1992 roku w Maastricht Traktat o Unii Europejskiej ustalił tak zwane kryteria konwergencji, czyli zestaw wskaźników makroekonomicznych, jakie powinno spełnić państwo, by mogło ubiegać się o członkostwo w Unii Europejskiej, a także o wejście do strefy euro.

Wśród nich są dwa, dotyczące zadłużenia:

• Deficyt budżetowy nie może przekroczyć 3 proc. PKB
• Dług publiczny nie może przekroczyć 60 proc. PKB

Polska w latach 90. chciała jak najszybszej integracji europejskiej. I dlatego, gdy w 1997 roku uchwalano konstytucję, wpisano do niej ograniczenie zadłużenia. W wywiadzie dla OKO.press dr Michał Możdżeń z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie mówił w październiku 2020:

„Jeśli chodzi o reguły, które w Polsce zostały zastosowane, to byliśmy trochę nadgorliwi, ponieważ w 1997 roku postanowiliśmy jako pierwszy kraj na świecie wpisać do konstytucji właśnie to kryterium z Maastricht dotyczące wysokości długu. Wtedy była na to powszechna zgoda, bo nikt do końca sobie nie wyobrażał, że Polska może tę wartość przekroczyć. Byliśmy wówczas krajem, który bardzo zabiegał o wiarygodność na rynkach finansowych: dobrze było pokazać, że potrafimy też zadbać o finanse publiczne”.

W UE losy reguł fiskalnych wyglądały potem różnie. W 1997 państwa UE podpisały Pakt stabilności i wzrostu, który potwierdzał tę regułę. Jeśli rząd przekroczy te liczby, teoretycznie zobowiązany jest do programu cięć.

Teoretycznie, bo po kryzysie w 2008 roku poziom zadłużenia niektórych państw UE uczynił tę zasadę w praktyce niewykonalną.

Próbą ratowania sytuacji był Pakt fiskalny z 2012 roku. W 2020 roku reguły fiskalne zostały zawieszone w związku kryzysem pandemicznym — mają wrócić w 2023, ale nie wiadomo, czy to się stanie. Wiele państw nie kwapi się, by do nich wracać.

"Pakt jako całość nie jest przestarzały, ale reguła długu publicznego jest" - mówi Bruno Le Maire, minister gospodarki i finansów Francji.

Dług długowi nierówny

Czym się różni deficyt od długu?

• Deficyt budżetowy to różnica między wydatkami a dochodami budżetu państwa. W 2020 roku wyniósł 85 mld złotych i był większy niż zwykle przez walkę z COVID-19.
• Dług publiczny dotyczy całego sektora finansów publicznych. Czyli rządu, samorządów i specjalnych funduszy, w tym Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale też wielu innych funduszy celowych. Najjaskrawszym przykładem z ostatnich lat jest Fundusz Przeciwdziałania COVID-19.

Dług publiczny jest więc znacznie większy niż deficyt budżetowy. W 2020 roku wyniósł 1 335,6 mld złotych (57,5 proc. PKB).

Ale tylko według dokładniejszej metodologii unijnej. Eurostat, który prowadzi statystykę długu publicznego, i podaje nieco inne liczby niż polski rząd.

Między danymi rządowymi a unijnymi zawsze był rozdźwięk, w czasie pandemii silnie się rozrósł. W latach 2013-2019 różnica wynosiła 40-50 mld złotych. Od 2020 roku przekracza 200 mld złotych.

Według polskiej metodologii w 2020 roku dług publiczny wynosił 1 111 mld złotych. Czyli 48 proc. PKB.

Na wykresie ministerstwa warto zwrócić uwagę na spadający udział długu zagranicznego, który w styczniu 2022 roku wynosił zaledwie 22 proc. Dlaczego to dobra wiadomość, pisaliśmy m.in. tutaj:

Medialna pułapka na opozycję?

Propozycja zmiany konstytucji, by silniej wesprzeć armię, dotyczy długu publicznego. Obecni na spotkaniu z premierem politycy opozycji byli sceptyczni wobec propozycji – ocenili, że jest ona na zbyt dużym poziomie ogólności. Mamy więc tylko deklarację, że wyłączone z niego mają być wydatki na armię.

„To swego rodzaju pułapka, która została zastawiona w czasie wojny, by nie rozmawiać o problemach, a podzielić nas, doprowadzić do polaryzacji społeczeństwa" - mówił po spotkaniu z premierem Morawieckim Robert Biedroń, wiceszef Nowej Lewicy.

Szymon Hołownia, lider Ruchu Polska 2050, spotkanie nazwał „próbą dyskusji, wydarzeniem medialnym rządu zjednoczonej prawicy" i wyrażał zdziwienie, że gdy tydzień wcześniej dyskutowano nad ustawą, która zwiększa finansowanie armii, wówczas nikt o zmienianiu konstytucji nie wspominał.

Donald Tusk czeka na konkretne propozycje. "To są [propozycje - przyp red.] do przemyślenia, będą propozycje na piśmie, na pewno nie ma tutaj z mojej strony i KO jakiegoś upartego stanowiska, że nie. Naprawdę, tak jak przy ustawie o obronie ojczyzny, tutaj też jestem gotów do poważnej rozmowy, ale żeby to było serio. Sytuacja jest naprawdę serio" - mówił lider Platformy Obywatelskiej.

Reguła jest przestarzała?

Wokół limitu zadłużenia duża dyskusja odbyła się już w 2020 roku, przy okazji miliardów złotych, które płynęły na pomoc firmom w kryzysie spowodowanym walką z pandemią. Mało kto uważał, że firmom nie należy pomagać. A pomoc ta była w dużej mierze finansowana przez powiększanie długu.

Wspomniany dr Możdżeń uważa, że reguła jest przestarzała

„W momencie, gdy zapożyczamy się w większości w swojej walucie, taka reguła nie jest nam potrzebna. Co więcej, jesteśmy w przededniu bardzo dramatycznych zmian strukturalnych w gospodarkach, które są wymagane przez zmiany klimatyczne i nadmierną eksploatację ekosystemów. Nieustające zwiększanie PKB, przynajmniej w zgodzie z dotychczasowymi technologiami, tę eksploatację będzie pogłębiało, więc jesteśmy zmuszeni do gospodarczej transformacji” – mówił nam w 2020 roku.

Podobnie myśli dr hab. Michał Myck, dyrektor Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA.

„Jak pokazał przypadek pandemii, trudno jest zaprojektować regułę fiskalną w taki sposób, by obejmowała wszystkie możliwe – i konieczne – wyjątki i możliwości odstąpienia od niej” – tłumaczy w rozmowie z OKO.press.

Drugi raz w ciągu dwóch lat znaleźliśmy się w sytuacji, której nikt nie przewidywał i która wymaga szybkich reakcji. Oraz pieniędzy.

Dr hab. Myck: "W związku z inwazją Rosji na Ukrainę, znów znaleźliśmy się w szczególnej sytuacji – szczególnej w wielu wymiarach, również w odniesieniu do prowadzenia polityki fiskalnej.

W moim odczuciu trudne w takiej sytuacji będzie utrzymanie reguły wydatkowej w najbliższych latach, Zastanowić się należy jak w obecnej sytuacji podejść do polityki budżetowej. Ogromnie ważne będą dwie kwestie –

• po pierwsze, w jakim stopniu stabilne okażą się dochody budżetu,
• a po drugie — zachowanie przejrzystości w polityce fiskalnej.

W moim odczuciu lepsze jest odejście od reguły wydatkowej przy zachowaniu przejrzystości finansów publicznych, niż szukanie nieprzejrzystych sposobów na alokację środków tylko po to, by reguły nie naruszyć”.

Prof. Rzońca: Nie trzeba ruszać limitu, by osiągnąć 3 proc. PKB na armię

Czym innym jest jednak starannie zaplanowana zmiana podejścia do zadłużenia, czym innym szybka zmiana w konstytucji i planowanie kolejnych funduszy poza kontrolą Sejmu. Pomysł ma więc też swoich ostrych krytyków.

Prof. SGH Andrzej Rzońca napisał na Twitterze:

„Zniesienie limitu długu nie jest potrzebne do wzrostu wydatków na obronę (ma on wynieść ...0,8 proc. PKB), a do zablokowania wejścia do strefy euro” [Obecnie mamy wydatki na zbrojenia na poziomie 2,2 proc. PKB, a mają wzrosnąć do ponad 3 proc.].

Bo – jak wspomnieliśmy – kryteria konwergencji (wśród nich jest ograniczenie zadłużenia do 60 proc. PKB) są wymagane, by wejść do strefy euro.

Prof. Rzońca sugeruje, że PiS wprowadza pod dyskusję temat zniesienia limitu zadłużenia, by zablokować wejście do strefy euro.

Byłby to iście makiaweliczny pomysł, by załatwiać ten problem pod płaszczykiem zbrojeń w kontekście wojny w Ukrainie. Bardziej możliwe jednak, że dla PiS byłby to raczej mile widziany efekt uboczny — ważniejszym celem wydaje się wspominana przez polityków opozycji polaryzacja.

Natomiast konstytucyjne ograniczenia zadłużania odnoszą się do długu liczonego polską metodologią. Ten, przypomnijmy, w 2020 roku wynosił 48 proc. PKB. Jest więc niewielkie niebezpieczeństwo, że zwiększając wydatki na armię i finansując, to w pełni długiem przekroczymy konstytucyjny wskaźnik.

A jeśli dodatkowe wydatki na wojsko będą finansowane specjalnym funduszem, to unijna statystyka to odnotuje. Tutaj niebezpieczeństwo przekroczenia progu 60 proc. istnieje.

Więcej wydatków, mniej dochodów

Inną kwestią jest to, że kryteria te tracą dzisiaj rację bytu, gdy spojrzymy na zadłużenie krajów UE. W 2020 roku aż 15 krajów Unii miało wyższy stosunek zadłużenia do PKB niż Polska. Aż siedem krajów przekroczyło 100 proc. zadłużenia w stosunku PKB. Cała siódemka jest w strefie euro.

Tak czy inaczej – to pokazuje, że nie jest to projekt, który trzeba przeprowadzić natychmiast, pod presją czasu. Trudno więc akurat w tym przypadku poważnie traktować wezwania do jedności w obliczu wojny — to polityczny szantaż.

Bo w przynajmniej jednym należy prof. Rzońcy przyznać rację: w obecnej sytuacji nie potrzebujemy pilnego zniesienia konstytucyjnego limitu długu, by sfinansować dodatkowe środki na zbrojenia tak, by osiągnąć w krótkim czasie 3 proc. PKB na zbrojenia.

A dodatkowo

Według zapisów w konsultowanej właśnie ustawie, w 2023 roku budżet państwa straci aż 24 mld złotych. Jednoczesne ostre cięcie dochodów i silne zwiększanie wydatków to krok w stronę słabego, niestabilnego państwa.