Prawnicy z Uniwersytetu Łódzkiego proponują, jak zweryfikować neo-sędziów

Prawnicy z Uniwersytetu Łódzkiego przygotowali oddolny projekt ustawy regulującej status neo-sędziów. Proponują powołanie komisji weryfikacyjnej i dwuinstancyjnego sądu weryfikacyjnego. Zakładają, że weryfikacja wadliwie powołanych sędziów miałaby być ograniczona czasowo.

Publikujemy założenia do projektu i projekt ustawy.

Dlaczego to ważne

Polska jest zobowiązana wyrokami Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do uregulowania statusu prawie 3000 wadliwie powołanych sędziów sądów powszechnych, tak zwanych neo-sędziów, a także do określenia statusu wydanych przez nich orzeczeń.

Ministerstwo Sprawiedliwości nie przedstawiło jeszcze rządowego projektu rozwiązującego ten problem.

Komisja kodyfikacyjna ustroju sądów i prokuratury, powołana w kwietniu 2024 roku przez ministra Adama Bodnara i kierowana przez prof. Krystiana Markiewicza, prezesa stowarzyszenia sędziów „Iustitia”, ma niebawem przedstawić dwa projekty ustaw.

Przygotowanie dwóch propozycji ustaw ma na celu umożliwienie politykom wyboru rozwiązania.

Projekty są opracowywane po wydaniu przez Komisję Wenecką opinii, która była krytyczna wobec części rozwiązań proponowanych przez „Iustitię” w projekcie obywatelskim, który powstał jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w 2023 roku.

Komisja Wenecka uważa, że wadliwie powołanych sędziów nie można masowo przenosić na poprzednie stanowiska na mocy ustawy. Konieczna jest weryfikacja neo-sędziów, możliwa do przeprowadzenia w ramach podziału na grupy i ich odrębnej oceny.

Oddolny projekt weryfikacji wadliwie powołanych sędziów

W oczekiwaniu na projekty komisji kodyfikacyjnej warto odnotować oddolny projekt reformy sądownictwa przygotowany w Katedrze Polityki Prawa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Opracowali go Marcin Wilczyński, dr Michał Janowski oraz prof. dr hab. Sylwia Wojtczak.

Projekt powstał jako jeden z efektów konferencji naukowej „Oddając głos sędziom i prokuratorom. Postulaty środowiska sędziowskiego i prokuratorskiego co do przyszłego kształtu ustroju wymiaru sprawiedliwości oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej”, która odbyła się 25 października na Uniwersytecie Łódzkim.

Projekt zakłada indywidualną weryfikację wszystkich powołań albo awansów sędziów w procesie z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa powołanej w 2018 roku na upolitycznionych zasadach. Kładzie nacisk na analizę uchwał ne0-KRS.

Zgodnie z rekomendacją Komisji Weneckiej, odrzuca pomysł pozbawienia urzędu albo cofnięcia awansu wszystkim neo-sędziom bez analizy indywidualnych sytuacji. Wychodzi z założenia, że część, ale nie wiemy, czy wszystkie, nominacje sędziowskie z rekomendacji neo-KRS miały charakter polityczny.

Postępowanie weryfikacyjne ma się opierać na dwóch modelach:

• quasi-dyscyplinarnym
• i administracyjnym.

Projekt zakłada ustanowienie dwóch podmiotów: komisji weryfikacyjnej i dwuinstancyjnego sądu weryfikacyjnego.

Komisja weryfikacyjna miałaby być organem quasi-oskarżycielskim, ma zbierać materiał dowodowy i przekazać go sądowi wraz z rekomendacjami. Miałaby składać się z 45 członków:

• 5 wskazanych przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów;
• 5 wskazanych przez Krajową Izbę Radców Prawnych spośród radców prawnych;
• i 5 wskazanych przez rektorów uczelni publicznych prowadzące kierunek prawo, spośród zatrudnionych w tych uczelniach nauczycieli akademickich lub pracowników naukowych, posiadających stopień doktora habilitowanego nauk prawnych lub tytuł profesora nauk prawnych;
• wybranych przez sędziów w głosowaniu bezpośrednim i tajnym prawidłowo powołanych spośród siebie:
  • w Sądzie Najwyższym – 1 sędzia,
  • w sądach apelacyjnych – 1 sędzia,
  • w sądach okręgowych – 2 sędziów,
  • w sądach rejonowych – 8 sędziów,
  • w sądach wojskowych – 1 sędzia,
  • w Naczelnym Sądzie Administracyjnym – 1 sędzia, w wojewódzkich sądach administracyjnych – 1 sędzia;
• wskazanych przez Naczelną Radę Prokuratorów spośród prokuratorów.

Do zadań Komisji należałoby w szczególności przedstawianie Sądowi Wznowieniowemu wniosków dotyczących decyzji o uchyleniu uchwały rekomendującej lub uchwały w sprawie stanu spoczynku. A także zatwierdzanie sprawozdania, które Przewodniczący Komisji przedstawia Sejmowi co dwa miesiące.

Postępowanie w sprawach indywidualnych wszczynałoby się z urzędu i prowadziłby je zespół Komisji Weryfikacyjnej. Zespoły Komisji byłyby trzyosobowe, a w ich skład wchodziliby: sędzia, prokurator oraz jedna osoba z pozostałych kategorii członków Komisji.

Stroną postępowania weryfikacyjnego byłaby osoba, w odniesieniu do której nieprawidłowo obsadzona KRS podjęła uchwałę, a jeśli uchwała ta została wydana po przeprowadzeniu konkursu – wszystkie osoby, które brały w tym konkursie udział.

Po przekroczeniu terminu przewidzianego postępowanie umarzałoby się i nie mogłoby być ono ponownie wszczęte.

Geneza projektu

Zapytaliśmy współorganizatorkę wydarzenia prof. Sylwię Wojtczak z Uniwersytetu Łódzkiego o genezę projektu.

Anna Wójcik: Co było celem październikowej konferencji?

Prof. Sylwia Wojtczak: Celem było oddanie głosu środowiskom sędziowskim i prokuratorskim. Chcieliśmy zebrać postulaty dotyczące przyszłego kształtu wymiaru sprawiedliwości, w tym także kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej. Mieliśmy 600 miejsc i system informatyczny umożliwiający zdalny udział, co pozwoliło dotrzeć do zainteresowanych sędziów i prokuratorów. Liczyliśmy na większy odzew, ale w sumie udział wzięło około 310 osób.

Jakie tematy poruszano?

Konferencja była podzielona na cztery panele. Omawialiśmy ustrój sądów, ustrój prokuratury, odpowiedzialność dyscyplinarną sędziów oraz odpowiedzialność dyscyplinarną prokuratorów. Gośćmi byli m.in. prof. Ewa Łętowska, sędzia Sądu Najwyższego Michał Laskowski, przedstawiciele stowarzyszeń sędziowskich „Iustitia”, THEMIS, stowarzyszenia prokuratorów „Lex Super Omnia”, a także przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości. W konferencji uczestniczyli też tzw. neo-sędziowie.

Neo-sędziowie, czyli osoby powołane przez obecną Krajową Radę Sądownictwa, budzą wiele kontrowersji. Czy ich udział w konferencji przebiegał bez problemów?

Staraliśmy się, by konferencja była jak najbardziej otwarta. Neo-sędziowie byli obecni, ale nie mogliśmy dopuścić ich do paneli, bo część zaproszonych gości mogłaby z tego powodu zrezygnować. To wywołało pewne zarzuty o dyskryminację, ale naszym celem było umożliwienie jak najszerszej debaty. Co ciekawe, neo-sędziowie licznie uczestniczyli online i aktywnie wypełniali ankiety, co daje pewien obraz ich opinii.

Co wynikało z przeprowadzonych ankiet?

Ankiety były bardzo szczegółowe i dotyczyły czterech kluczowych obszarów: ustroju sądów, prokuratury oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wyniki pokazały, że ostre podziały, które dominują w publicznej debacie, są mniej wyraźne w praktyce. Ani sędziowie nie byli za masowym „wycinaniem” neo-sędziów, ani neo-sędziowie nie bronili swojego statusu w sposób nieustępliwy.

Czy uważa Pan, że pojednanie w środowisku sędziowskim jest możliwe?

Wyniki ankiet oraz reakcje uczestników konferencji pokazują pewną skłonność do dialogu. Nawet neo-sędziowie wyrażali żal, że nie zostali zaproszeni do paneli. To pokazuje, że istnieje przestrzeń do rozmowy.

Jaki model uregulowania statusu neo-sędziów proponujecie państwo w swoim projekcie?

Zakładamy weryfikację wszystkich neo-sędziów, bez z góry przyjętego założenia o ich niekompetencji. Proces miałby być wielostopniowy i uwzględniać przeprowadzenie konkursu przed obecną KRS. Czy została wybrana osoba najbardziej kompetentna, czy może przeważyły inne kryteria. Dodatkowo niekiedy w ramach weryfikacji oceniano by też orzecznictwo danej osoby.

Inspiracją były procedury weryfikacji sędziów po komunizmie, choć poprawiliśmy wiele błędów tamtego procesu. Założenie jest takie, by weryfikacja była szybka i skuteczna, ze środkami odwoławczymi. Dlatgeo zaproponowaliśmy termin, po którym ma nie być możliwa. Chcemy jak najszybciej przywrócić normalność w sądownictwie.

Ważne jest też, by projekty były zgodne z opinią Komisji Weneckiej, co uwzględniliśmy w naszych propozycjach.

Założenia projektu

Założenia projektu ustawy o uregulowaniu statusu sędziów, w odniesieniu do których Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwały w latach 2018-2025 oraz o skutkach orzeczeń wydanych z ich udziałem

Postępowania przewidziane projektem

Projekt zakłada pięć różnych postępowań:

1. weryfikacyjne: co do uchwał KRS podjętych po 2018 r. w sprawach osobowych;
2. ponowne przed nową KRS: na zasadach ogólnych, w razie uchylenia uchwały w postępowaniu weryfikacyjnym;
3. dyscyplinarne: na zasadach ogólnych, w stosunku do osób, które dopuściły się deliktów dyscyplinarnych – organy weryfikacyjne mają obowiązek współdziałania z organami dyscyplinarnymi;
4. karne: również na zasadach ogólnych, analogicznie jak w p. 3;
5. wznowieniowe co do orzeczeń: w razie uchylenia uchwały w postępowaniu weryfikacyjnym w stosunku do orzeczeń, którego wydała osoba nominowana na podstawie tej uchwały; granice wznowienia są jednak w projekcie zakreślone bardzo wąsko.

Postępowanie weryfikacyjne:

Zasadniczym celem byłoby ustalenie, czy należy wznowić postępowanie przed KRS.

Postępowanie dzieliłoby się na dwa etapy: w pierwszym organ postulujący (roboczo nazwany „komisją weryfikacyjną”) gromadziłby materiał dla sądu i przedstawiałby swoje konkluzje, w drugim dwuinstancyjny sąd weryfikacyjny podejmowałby decyzję w przedmiocie uchylenia uchwały KRS albo odmowy jej uchylenia (co sanuje skutki uchwały).

Projekt wymuszałby zakończenie obu faz postępowania w określonym terminie, po którym kwestionowanie statusu sędziów nie byłoby już możliwe. Wszczęcie postępowania przerywałoby bieg przedawnienia występków dyscyplinarnych i przestępstw.

Postępowanie dotyczyłoby uchwał KRS, zostało więc ukształtowane na bazie postępowania administracyjnego z elementami postępowania karnego (aby nie naruszać prawa do obrony osób zainteresowanych).

W skład organu postulującego wchodziliby sędziowie (zwłaszcza członkowie poprzednich kadencji KRS), prokuratorzy, przedstawiciele zawodów prawniczych i uczelni. Członkowie poprzednich KRS znają praktykę postępowań przed Radą, prokuratorzy zapewniają doświadczenie w gromadzeniu materiału dowodowego, a przedstawiciele środowisk prawniczych są elementem zewnętrznej, społecznej kontroli nad postępowaniem.

Skład sądu weryfikacyjnego powinni tworzyć sędziowie, których status nie jest kwestionowany – najlepiej w oparciu o struktury organizacyjne sądów apelacyjnych.

Postępowanie po wznowieniu

W razie uchylenia uchwały KRS, postępowania w sprawie osobowej podlegałoby co do zasady powtórzeniu. Osoba, która zajmuje stanowisko objęte ponowną procedurą, miałaby prawo udziału w ponownym postępowaniu, a gdyby po jego przeprowadzeniu nie uzyskała rekomendacji – zachowałaby określone uprawnienia pracownicze.

Projekt zakłada bowiem, że nawet jeśli postępowanie przed KRS okazało się tak wadliwe, że należy je powtórzyć, to nie mogłoby to być samo w sobie podstawą odpowiedzialności osoby, która brała udział w takim postępowaniu. Udział w postępowaniu nie był bowiem zakazany prawem, a w początkowym okresie funkcjonowania wadliwej KRS funkcjonowało wśród środowiska sędziowskiego przekonanie, że w konkursach należy brać udział bez względu na ich potencjalną wadliwość, przede wszystkim z uwagi na potrzeby kadrowe wymiaru sprawiedliwości. Dopiero z czasem koncepcja bojkotu postępowań przed wadliwym KRS zyskała większy odzew.

Postępowania dyscyplinarne i karne

Osoby powołane po 2017 r. mogłyby natomiast ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną i karną na zasadach ogólnych – ale nie na zasadzie domniemania winy, tylko po wykazaniu, że ich zachowanie wypełnia znamiona przewinienia dyscyplinarnego albo przestępstwa.

Dopiero orzeczenie sądu wydane w tym trybie mogłoby być podstawą usunięcia z urzędu połączonego z utratą uprawnień pracowniczych (np. stanu spoczynku).

Projekt przewiduje przy tym, że postępowanie dyscyplinarne przerywa bieg przedawnienia w tych sprawach. Ich ściganie w poprzednio obowiązującym stanie prawnym nie było bowiem realnie możliwe.

Nic nie stałoby na przeszkodzie, aby postępowanie weryfikacyjne oraz postępowania dyscyplinarne i karne były prowadzone równolegle, niezależnie od siebie. Ich wzajemne uzależnienie powodowałoby bowiem, że w praktyce niemożliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie weryfikacji w rozsądnym terminie.

Postępowanie wznowieniowe co do orzeczeń

Projekt przyjmuje domniemanie, że orzeczenia wydane z udziałem sędziów powołanych po 2017 r. są ważne.

Uchylenie uchwały KRS dotyczącej danej osoby obalałoby jednak to domniemanie i otwierało drogę do wznowienia postępowań zakończonych prawomocnym orzeczeniem w oparciu o nienależytą obsadę sądu, jak również do podnoszenia zarzutów w środkach odwoławczych w sprawach prawomocnie niezakończonych.

Prawo do złożenia wniosku o wznowienie przysługiwałoby stronie, w określonym, krótkim terminie od uchylenia uchwały KRS. Ponadto strona musiałaby wykazać, że gdy to tylko było możliwe, w toku postępowania kwestionowała skład sądu.

Dodatkowym ograniczeniem byłby wpływ wadliwej nominacji na wynik sprawy. Wadliwość nominacji stanowi bowiem uchybienie proceduralne, a nie merytoryczne. Podobnie jak w przypadku innych uchybień proceduralnych może dojść do sytuacji, że mimo popełnionych błędów orzeczenie odpowiada prawu. W takiej sytuacji orzeczenie nie powinno być uchylone.

Ponadto niektóre wadliwe orzeczenia mogły wywołać nieodwracalne skutki prawne (np. przysądzenie własności po licytacji publicznej). W tej sytuacji sąd orzekający o wznowieniu stwierdzałby jedynie wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa, co stanowiłoby prejudykat do odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.

Projekt a opinia Komisji Weneckiej:

1. dostrzega wadliwość wszystkich nominacji na skutek uchwał wadliwej KRS (p. 18.a opinii);
2. weryfikację prowadzą organy niezależne od władzy wykonawczej i ustawodawczej, a projekt zapewnia nowym sędziom drogę sądową (p. 18.b, 21, 22 opinii);
3. umożliwia organom weryfikacyjnym działanie w oparciu o ogólne i z góry wskazane kryteria co do tzw. kohort sędziów (p. 18.c opinii), a przy tym zapewnia im indywidualizację ich odpowiedzialności (p. 30, 31 opinii)
4. nie stygmatyzuje nowych sędziów, gdyż postępowanie weryfikacyjne nie jest postępowaniem dyscyplinarnym, nie wprowadza domniemania winy, przyznaje prawo do sądu i do uczciwego procesu (p. 18.b, 34-36, 40 opinii);
5. nie zakłada nieważności nominacji ex tunc (p. 32 opinii);
6. spełnia wymóg proporcjonalności, gdyż nawet w razie wznowienia postępowania nowy sędzia nie jest pozbawiony ochrony prawnej ani możliwości powołania w ponownej procedurze, a gdyby w tej procedurze ponownej nie był wybrany, zapewnia mu pewne przywileje pracownicze (p. 18.d, 29-32, 37 opinii);
7. chroni stabilność wydanych orzeczeń, a jednocześnie prawo obywateli do sądu, gdyż nie uniemożliwia wznowienia postępowań prowadzonych przez wadliwie powołanych sędziów (p. 29, 41-45 opinii);
8. przewiduje zakończenie weryfikacyjny w sensownym, z góry przewidzianym terminie (p. 18.e, 44 opinii).

Oddolna inicjatywa

Projekt ustawy, przygotowany przez prawników z Uniwersytetu Łódzkiego, stanowi oddolną inicjatywę związaną z prowadzonym projektem badawczym. Jego autorzy, inspirowani opiniami środowisk prawniczych oraz rekomendacjami Komisji Weneckiej, zaproponowali własne rozwiązania dotyczące weryfikacji sędziów powołanych w wadliwy sposób.

Nad podobnym zagadnieniem pracuje Komisja kodyfikacyjna, powołana przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Przygotowuje dwa konkurencyjne projekty ustaw, spośród których rząd wybierze oficjalną propozycję.