TSUE oceni neo-sędziów i Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych

Wielka Izba Trybunału Sprawiedliwości UE rozpatruje trzy sprawy z pytań prejudycjalnych polskich sądów dotyczących niezawisłości sądów i niezależności sędziów. Rozstrzygnięcia unijnego trybunału będą miały ogromne znaczenie dla oceny reformy sądownictwa, którą obiecał przeprowadzić rząd Donalda Tuska.

• 7 stycznia przed Wielką Izbą TSUE odbyła się rozprawa w sprawie C-521/21 dotyczącej składów sędziowskich sądów powszechnych z udziałem wadliwie powołanego sędziego.
• 8 stycznia miała miejsce rozprawa w połączonych sprawach C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 i C-493/23 Daka i inni, dotyczących przenoszenia sędziów Sądu Najwyższego pomiędzy izbami bez ich zgody.
• 9 stycznia Wielka Izba TSUE przeprowadziła rozprawę w sprawie C-225/22 dotyczącej spełniania wymogów prawa UE przez skład orzekający Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, a także skutków tej oceny, na przykład nieuznawania orzeczeń tej izby.

Rząd, zgodnie z obietnicami z początku kadencji, zaprezentował nowe stanowiska w sprawach toczących się przed TSUE. Odzwierciedlają kierunek myślenia Ministerstwa Sprawiedliwości w kluczowych obszarach reformy sądów (przedstawiam je w dalszej części tekstu).

Ministerstwo Sprawiedliwości podkreśliło, że rewizja stanowisk Polski w sprawach zawisłych przed unijnym trybunałem stanowi element Planu Działania na rzecz odbudowy i wzmacniania praworządności, który w lutym zeszłego roku w Brukseli przedstawił minister Adam Bodnar.

Po ogłoszeniu planu Komisja Europejska oraz rządy państw UE podjęły decyzję o odmrożeniu środków na Krajowy Plan Odbudowy i fundusze unijne dla Polski, a także o zamknięciu wszczętej w 2017 roku procedury politycznej na podstawie Artykułu 7.1 Traktatu o UE.

Dlaczego to ważne?

TSUE w swoich dotychczasowych wyrokach odniósł się jedynie do statusu wadliwie powołanych sędziów izb Sądu Najwyższego (tzw. neo-sędziów).

Od grudnia 2023 TSUE odrzuca pytania zadawane przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych jako niedopuszczalne, ponieważ izba nie jest niezależnym sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej.

Rozpatrywane obecnie sprawy pozwolą TSUE ocenić:

• czy składy sędziowskie sądów powszechnych niższych instancji z udziałem tzw. neo-sędziów spełniają kryteria prawa UE,
• czy sądy w Polsce mogą pomijać sprzeczne z prawem UE przepisy polskiego prawa, np. przyznające kompetencje Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, która decyduje między innymi o ważności wyborów,
• czy można uznać orzeczenia Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych za nieistniejące.

Wyroki TSUE będą miały kluczowe znaczenie dla:

• sposobu uregulowania statusu wadliwie powołanych sędziów (neo-sędziów) sądów powszechnych, do czego Polska jest zobowiązana wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce;
• uznawania Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, dodanej do Sądu Najwyższego przez PiS w 2018 roku i obsadzonej wyłącznie wadliwie powołanymi sędziami (neo-sędziami).

Wiadomo, że 10 kwietnia zostanie ogłoszona opinia rzecznika generalnego w sprawie C-225/22 dotyczącej przepisów dyscyplinarnych zakazującym sędziemu badania niezawisłości innego sędziego oraz statusu orzeczeń Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. 29 kwietnia zostanie ogłoszona opinia rzecznika generalnego w sprawie C-521/23 dotyczącej neo-sędziów sądów powszechnych. TSUE zazwyczaj wydaje wyrok kilka miesięcy po opinii rzecznika generalnego.

Jeśli wyroki TSUE zostaną ogłoszone już po wprowadzeniu w Polsce zmian dotyczących wadliwych powołań sędziów i Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, będą podstawą oceny tych działań z perspektywy prawa UE.

Na razie jednak publicznie nie ogłoszono projektów ustaw dotyczących wadliwych powołań do Sądu Najwyższego oraz sądów niższych instancji.

Państwowa Komisja Wyborcza zastosowała się do orzeczenia Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w sprawie uznania sprawozdania wyborczego PiS, choć zaznaczyła, że izba ta nie jest niezależna. Rząd nie przedstawił publicznie projektu ustawy regulującej kwestię tej izby.

O co polskie sądy zapytały unijny trybunał?

Wadliwe powołanie sędziego

We wtorek 7 stycznia w Luksemburgu odbyła się rozprawa w sprawie C-521/21 dotyczącej składów sędziowskich z udziałem wadliwie powołanego sędziego.

Strona, której sprawa była rozpatrywana przed sądem w Poznaniu, wystąpiła o wyłączenie neo-sędziego. Argumentowała, że został powołany z naruszeniem prawa ze względu na udział w procesie nominacyjnym Krajowej Rady Sądownictwa. A ta, ze względu na upolitycznienie wyboru 15 sędziów do KRS za rządów PiS, w 2018 roku utraciła niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej, a także zdolność do obiektywnego wyboru kandydatów na sędziów.

Sąd Rejonowy Poznań-Stare Miasto, orzekający w jednoosobowym składzie z udziałem sędziego Bartłomieja Przymusińskiego, zapytał TSUE, czy sąd powszechny, w składzie którego zasiada osoba powołana w wadliwej procedurze, można uznać za sąd w rozumieniu prawa UE. A także co zrobić w razie ustalenia, że przy obsadzie sądu doszło do naruszenia prawa. Czy osoba wadliwie powołana na funkcję sędziego powinna być, z mocy prawa, odsunięta od orzekania, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy.

Polski rząd przedstawił nowe stanowisko w tej sprawie. Chce, żeby TSUE wypowiedział się o:

• kryteriach badania niezależności sędziów
• możliwości pomijania przez krajowe sądy przepisów, które ograniczają skuteczność prawa UE.

Stanowisko rządu przedstawiła dr Barbara Grabowska-Moroz, szefowa Kliniki Praworządności w Instytucie Demokracji Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego.

Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo TSUE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, przekonywała, że to, jak KRS wypełnia lub nie swój konstytucyjny obowiązek stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a tym samym uzasadnione mogą być wątpliwości co do procesu wyłaniania nominacji sędziowskich.

Polski rząd uważa, że sąd rozpatrując wniosek o wyłączenie sędziego z powodu braku niezależności, powinien zbadać:

• czy sąd spełnia kryteria „sądu ustanowionego ustawą” w rozumieniu prawa UE,
• uwzględniając wszystkie okoliczności nominacji sędziowskiej
• oraz potencjalne naruszenia prawa systemowego i indywidualnego.

Do tego uważa, że sądy krajowe powinny pomijać przepisy i orzeczenia krajowe, które ograniczają skuteczność prawa UE. Na przykład te dotyczące kompetencji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w Sądzie Najwyższym, ponieważ, co stwierdził TSUE, ta izba nie spełnia wymogów niezależnego sądu ustanowionego ustawą.

Warto zauważyć, że dr Grabowska-Moroz, po przedstawieniu stanowiska rządu, została personalnie zaatakowana po rozprawie przez m.in. byłego wiceministra sprawiedliwości Sebastiana Kaletę. Udostępnił on jej akademicki biogram, opatrując go komentarzem: „Ekipa Sorosa na odcinku polskim w natarciu”.

Dr. Grabowska-Moroz specjalizuje się w prawie UE i międzynarodowym prawie praw człowieka. Pracowała w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i w międzynarodowym konsorcjum badawczym RECONNECT na Uniwersytecie w Groningem w Holandii. Ataki dotyczyły jej wykształcenia* (magister z porównawczego prawa konstytucyjnego) oraz obecnej pracy badawczej w instytucie badawczym na Uniwersytecie Środkowoeuropejskim (CEU).

To prywatna uczelnia założona w latach 90. dzięki hojności amerykańskiego miliardera George'a Sorosa. Jest wiodącym ośrodkiem akademickim i naukowym w Europie Środkowo-Wschodniej. Rząd Viktora Orbána zmusił CEU do przenosin do Wiednia, ponieważ CEU nie spełniało zmienionych przez rząd Fideszu wymagań dotyczących przyznawania stopni naukowych na Węgrzech. TSUE orzekł, że wymierzone w jedną uczelnię, czyli CEU, węgierskie przepisy, są sprzeczne z prawem UE. Ale orzeczenie zapadło już po przenosinach uczelni do Austrii. W Budapeszcie nadal działa jednostka badawcza, która nie nadaje stopni naukowych i nie kształci studentów.

Dr Barbara Grabowska-Moroz mówiła o tym ostatnio w podcaście OKO.press Drugi Rzut Oka. Przedstawiała w nim też raport Instytut Demokracji CEU krytycznie przyglądający się działaniom instytucji UE pod względem zasady praworządności.

Przenoszenia sędziów Sądu Najwyższego pomiędzy izbami bez ich zgody

W środę 8 stycznia przed Wielką Izbą TSUE odbyła się rozprawa w połączonych sprawach C-422/23, C-455/23, C-459/23, C-486/23 i C-493/23 Daka i inni, dotyczących przenoszenia sędziów Sądu Najwyższego pomiędzy izbami bez ich zgody.

Stanowisko polskiego rządu w tej sprawie przedstawiali minister sprawiedliwości prof. Adam Bodnar oraz prof. Maciej Taborowski z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk (wiceprzewodniczący rady nadzorczej TVP S.A. w likwidacji oraz członek komisji kodyfikacyjnej ustroju sądów i prokuratury).

Minister Bodnar wskazał, że sprawa dotyczy kwestii fundamentalnych:

• statusu Sądu Najwyższego,
• jego wewnętrznej struktury,
• statusu sędziów powołanych w wyniku rekomendacji KRS po 2018 roku

Podkreślił, że żaden z sędziów powołanych do Sądu Najwyższego na wniosek KRS po 2018 roku nie spełnia wymogów „niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą”.

Minister Bodnar zaznaczył, że wadliwie do SN zostały powołane

• Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego Małgorzata Manowska,
• Prezes Izby Cywilnej Sądu Najwyższego Joanna Misztal-Konecka.

Minister zauważył też, że TSUE orzekł już, że przenoszenie sędziów sądów powszechnych bez ich zgody między wydziałami sądu jest formą naruszania niezawisłości sędziów sprzeczną z prawem unijnym UE. TSUE orzekł tak w 2021 roku na kanwie sprawy dotyczącej sędziego Waldemara Żurka. Zdaniem ministra, wyznaczenie do orzekania w innej izbie na podstawie przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym jest podobne do przeniesienia między wydziałami sądu powszechnego i narusza prawo UE.

Prof. Maciej Taborowski podkreślił, że szerokie uprawnienia do przenoszenia sędziów Sądu Najwyższego między izbami może prowadzić do nadużyć, w tym w sprawach wrażliwych politycznie, poprzez:

• przekazywania konkretnych spraw konkretnym sędziom,
• z pominięciem innych sędziów
• lub w celu wywarcia nacisków na wyznaczonych w ten sposób sędziów.

W 2022 roku Prezydent Andrzej Duda postanowił wyznaczyć 11 sędziów, w tym tzw. neo-sędziów, wybranych spośród osób losowo wskazanych spośród sędziów Sądu Najwyższego, do nowo powołanej Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Izba ta, utworzona jako element ustępstw PiS wobec Unii Europejskiej, zastąpiła Izbę Dyscyplinarną. Decyzję prezydenta zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sędzia Paweł Grzegorczyk, który od 2017 roku orzeka w Izbie Cywilnej SN.

W 2023 roku Pierwsza Prezes SN, Małgorzata Manowska, podjęła decyzję o oddelegowaniu sędziów z Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz tzw. neo-sędziów z Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych do Izby Cywilnej, w której występują wakaty.

Czy można pominąć wyroki Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych

W czwartek 9 stycznia Wielka Izba TSUE przeprowadziła rozprawę w sprawie C-225/22 dotyczącej spełniania wymogów prawa UE przez skład orzekający Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, a także skutków tej oceny, na przykład w postaci nieuznawania orzeczeń tej izby.

TSUE ma odpowiedzieć, jakie są skutki, jeśli skład IKNiSP nie spełnia wymogów bezstronności, niezawisłości i ustanowienia na mocy ustawy w rozumieniu prawa UE. Czy wyroki wydane przez taki skład są nieistniejące i można je pominąć?

Sprawa dotyczy też nadal obowiązujących w Polsce przepisów dyscyplinarnych, zakazujących sądom krajowym badania zgodności z prawem powołania sędziego. W Polsce nadal obowiązują przepisy ustawy kagańcowej, chociaż nie są już stosowane.

Zapytano TSUE, czy z prawem UE zgodne jest

• orzecznictwo sądu konstytucyjnego,
• przepisy zakazujące sądowi badania zgodności z prawem powołania sędziego i przewidujące za to odpowiedzialność dyscyplinarną.

Stanowisko polskiego rządu przedstawiał prof. Maciej Taborowski. Przekonywał, że przepisy dyscyplinujące sędziego za badanie czy organ sądowy jest zgodny z prawem UE, są sprzeczne z prawem unijnym. A zasada pierwszeństwa stosowania prawa UE przed prawem krajowym pozwala na pomijanie orzeczeń sądu konstytucyjnego, które uznają takie przepisy. Mówił też, że IKNiSP nie spełnia unijnych wymogów sądu niezawisłego, bezstronnego i ustanowionego uprzednio na mocy ustawy.

Dlaczego to ważne?

Orzeczenia TSUE będą miały fundamentalne znaczenie. Rząd Donalda Tuska obiecał przeprowadzić reformę wymiaru sprawiedliwości zgodnie z polską Konstytucją i standardami prawa europejskiego, a te są wyjaśnione w wyrokach europejskich trybunałów: TSUE i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

W grudniu 2023 roku ETPCz w wyroku pilotażowym, czyli dotyczącym problemów systemowych, w sprawie Wałęsa p. Polsce z grudnia 2023 roku, wprost zobowiązał Polskę do uregulowania statusu wadliwie powołanych sędziów i ich orzeczeń.

Nowe wyroki TSUE, a wcześniej opinie rzeczników generalnych (które poprzedzają wyroki), wskażą kierunek tej reformy. A jeśli zostaną wydane już po przeprowadzeniu zmian w Polsce, będą podstawą oceny reform z perspektywy prawa UE.

Drugą kluczową kwestią jest status orzeczeń Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.

Reforma, która nadchodzi powoli

Pod koniec lutego 2024 roku minister Bodnar w Brukseli przedstawił Plan Działania na rzecz odbudowy i wzmacniania praworządności. Pakiet obejmuje kilkanaście ustaw. Do tej pory parlament uchwalił trzy ustawy:

• o Krajowej Radzie Sądownictwa
• i dwie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Prezydent Duda ich nie podpisał, za to w trybie prewencyjnej kontroli konstytucyjności skierował do Trybunału Konstytucyjnego. Rząd przedstawił też projekt ustawy rozdzielającej stanowisko Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego.

Nie wiadomo, ile będzie projektów ustaw. Prawdopodobnie zostanie przedstawiona osobna ustawa o wadliwych powołaniach w Sądzie Najwyższym i ustawa lub ustawy o wadliwych powołaniach w sądach niższych instancji.

Nad rozwiązaniami pracuje zespół w ministerstwie sprawiedliwości, w tym wiceminister Dariusz Mazur. A także powołana w kwietniu 2024 roku komisja kodyfikacyjna ustroju sądów i prokuratury, kierowana przez prof. Krystiana Markiewicza, prezesa stowarzyszenia sędziów Iustitia. Od kilku miesięcy słyszy się obietnice, że projekty zostaną pokazane niebawem.

W lipcu 2023 roku minister Bodnar wystąpił do Komisji Weneckiej, organu Rady Europy, o opinię oceniającą możliwe mechanizmy regulujące status wadliwie powołanych sędziów z perspektywy standardów międzynarodowego prawa praw człowieka. Pytania miały abstrakcyjny charakter, bo nie ma projektów ustaw.

Dyskutowano o dwóch koncepcjach. Pierwsza, proponowana w projekcie ustawy przygotowanym przez Iustitię jeszcze przed wyborami parlamentarnymi w 2023 roku, zakłada, że uchwały KRS o powołaniach sędziów nie są ważne, a neo-sędziowie są masowo z mocy ustawy cofani na wcześniej zajmowane stanowiska. Do projektu wiele uwag przedstawiła m.in. Helsińska Fundacja Praw Człowieka, argumentując między innymi, że ocena okoliczności podejmowania przez KRS uchwał musi być dokonana w sposób zindywidualizowany.

W październiku Komisja Wenecka wydała opinię. Jej eksperci uważają, że Polska musi możliwie szybko uregulować status neosędziów powołanych w wadliwej procedurze. Zastrzegają jednak, że wadliwie powołanych sędziów nie można masowo cofnąć ze stanowisk ustawą. Musi ich pojedynczo ocenić organ niezależny od rządu.

Polska nie jest zobowiązana do zastosowania się do rekomendacji Komisji Weneckiej. Ale opinie KW są często uwzględniane przez TSUE i ETPCz w orzeczeniach. Więc gdyby, hipotetycznie:

• Komisja Europejska zaskarżyła do TSUE (na razie hipotetyczną) reformę sądownictwa rządu Tuska,
• sąd z państwa UE skierował do TSUE pytanie prejudycjalne dotyczące mechanizmu tej reformy,
• lub skierowano skargę do ETPCz za naruszenie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z tą reformą,

to TSUE i ETPCz odniosłyby się, a pewnie podzieliły argumentację Komisji Weneckiej w wyrokach w tych (hipotetycznych) sprawach.

Dlatego dla legitymizacji reformy sądownictwa jest kluczowe, żeby reforma uwzględniała opinie Komisji Weneckiej. Chociaż nie brakuje głosów, że eksperci Komisji Weneckiej się mylą.

Uważa tak na przykład prof. Kim Lane Scheppelle z Uniwersytetu Princeton. Jej zdaniem opinia Komisji Weneckiej w sprawie wadliwych powołań sędziów odstępuje od wcześniejszych opinii KW o zmianach w sądach za rządów PiS. Ma za bardzo skupiać się na formalnej zgodności z prawem, a nie skupiać się na faktycznym systemowym zagwarantowaniu niezawisłości sądów w Polsce. Podobnie uważa prof. Wojciech Sadurski z Uniwersytetu w Sydney.

Minister Bodnar obiecał, że status neo-sędziów zostanie uregulowany w zgodzie z opinią Komisji Weneckiej. Ale nie wiadomo, jakie konkretnie mechanizmy wejdą w życie. KW przychylnie odnosi się do możliwości podzielenia wadliwie powołanych sędziów na grupy, biorąc pod uwagę okoliczności powołań. A także zaleca, że oceny miałby dokonywać organ niezależny od rządu. Te elementy opinii KW wpisują się w pomysły przedstawiane przez ministerstwo czy członków komisji kodyfikacyjnej.

Może jednak czekać na wyroki TSUE, które najprawdopodobniej zostaną ogłoszone już po wyborach prezydenckich.

Przy publikacji tekstu błędnie napisaliśmy, że Sebastian Kaleta był ministrem sprawiedliwości. W rzeczywistości był wiceministrem.

*Autorka tego teksu również skończyła studia magisterskie na CEU i pracowała tam jako badaczka wizytująca.