Prof. Grzeszczak: Wejście w życie ustawy "dyscyplinującej" oznacza wyjście Polski z UE

"Z uwagi na to, że obecnie wszystkie powołania i awanse sędziowskie przy udziale obecnej KRS mogą zostać podważone, ustawodawca powinien niezwłocznie przywrócić niezależność KRS poprzez przyjęcie zgodne z konstytucją przepisów o powoływaniu jej członków.

Powinien wreszcie ustawodawca stworzyć instrumenty dla sądowej weryfikacji statusów sędziów już powołanych lub awansowanych przy udziale obecnej KRS".

OKO.press publikuje zapisy wystąpień trzech wybitnych znawców prawa: prof. Marcina Matczaka (konstytucjonalisty i teoretyka prawa), prof. Roberta Grzeszczaka (europeisty) i prof. Władysława Czaplińskiego (internacjonalisty) na temat tzw. "ustawy dyscyplinującej" podczas posiedzenia senackich komisji Ustawodawczej oraz Praw Człowieka, Praworządności i Petycji 8 stycznia 2020 roku.

Opublikowaliśmy zapis wystąpienia prof. Matczaka. Poniżej zapis wystąpienia prof. Grzeszczaka. Wkrótce zapis wystąpienia prof. Czaplińskiego.

Tytuł, śródtytuły i skróty od redakcji.

Wystąpienie prof. Roberta Grzeszczaka

Dokonałem analizy ustawy w świetle prawa UE. Moje wnioski są jednoznaczne, przynajmniej w zakresie w stosunku do prawa UE. Jeżeli chodzi o potencjalne skutki, jakie mogą nastąpić w związku z przyjęciem, wejściem w życie tej ustawy, to są pewne scenariusze.

Mogę powiedzieć, że one są bardzo prawdopodobne, ale nie są przesądzone.

Pierwsza moja konkluzja jest dramatyczna w swojej wymowie i krótka:

a także z prawem międzynarodowym w zakresie chociażby naszych zobowiązań wynikających z konwencji Rady Europy o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jak i z prawem krajowym, jest sprzeczna z Konstytucją.

Ustawa dokonuje bowiem aż tak dalekiej ingerencji w sfery objęte niezawisłością sędziowską, unijną zasadę lojalności, a więc zasadę, która jest podstawą współpracy między państwami i między państwami a UE.

A także zasadę pierwszeństwa prawa UE, skuteczności tego prawa, jego bezpośredniej skuteczności.

To są zasady, które ukształtowały sposób funkcjonowania UE i jej prawo. Przecież my tworzymy Unię, tzn. państwa członkowskie. Nasze prawo, które my tu stanowimy, to jest tylko pół prawdy, a zatem nieprawdą jest, że mamy prawo polskie wyłącznie.

W XXI w. nasz system prawny złożony jest tak naprawdę z trzech systemów.

• Mamy prawo, które jest stosowane na terytorium RP, to jest prawo polskie,
• mamy prawo unijne
• i jest prawo międzynarodowe, którym się związaliśmy.

W sobotę 11 stycznia o godz. 15:00 spod Sądu Najwyższego przez Krakowskie Przedmieście pod Pałacem Prezydenckim aż do Sejmu i Senatu przejdzie Marsz Tysiąca Tóg pod hasłem „Prawo do niezawisłości, prawo do Europy”.

Będziemy w milczeniu protestować przeciwko ustawie „dyscyplinującej”, represjom wobec sędziów i prokuratorów oraz naruszaniu zasady państwa prawa i trójpodziału władz w Polsce oraz wyprowadzaniu Polski z europejskiej przestrzeni prawnej.

Dołącz! OKO.press też tam będzie.

Dwa wyroki decydujące

Ustawa usiłuje ubezskutecznić wyrok TS z 19 listopada 2019 roku, którym trybunał luksemburski upoważnił SN (który zadał mu pytania prejudycjalne, wyrok jest odpowiedzią na owe pytania) do dokonania oceny niezależności Izby Dyscyplinarnej SN i pośrednio KRS.

Oba wyroki, a więc wyrok TS z 19 listopada, oraz wyrok wykonawczy Sądu Najwyższego z 5 grudnia, stosujący wykładnię dokonaną przez TSUE, będą miały znaczenie dla oceny niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN.

Ponieważ Trybunał w Luksemburgu przedstawił test. Ten test ma charakter uniwersalny. On może być stosowany, ma być stosowany, przez wszystkie sądy, które podejmą wątpliwość czy składy orzekające zostały ukształtowane zgodnie z prawem.

W efekcie mamy instrumentarium, które z pozycji prawa Unii służy do oceny danych składów orzekających, i mamy ustawę [dyscyplinującą], która ma wręcz go zablokować.

Jak wynika z wyroków i Trybunału i Sądu, obecna KRS powołana została w sposób nie gwarantujący jej niezależności od władzy ustawodawczej i egzekutywy.

Ustawa [dyscyplinująca] uniemożliwia wykonanie wyroku.

Jeżeli jesteśmy państwem prawa, nie możemy przyjmować ustawy, która mówi "nie będziemy stosować prawa Unii". Musielibyśmy najpierw wyjść z owej Unii, albo zmienić zupełnie zasady funkcjonowania Unii.

Tego zrobić nie możemy jako tylko jedno z 28 państw członkowskich.

Naruszenie zasady pierwszeństwa

Ustawa [dyscyplinująca] w swoich rozwiązaniach kwestionuje podstawową zasadę systemu prawa Unii, tzn. zasadę pierwszeństwa. To jest bardziej skomplikowana zasada niż to, że w przypadku niedającej się usunąć kolizji między przepisami prawa Unii, a prawa krajowego stosujemy wpierw prawo unijne, a później krajowe.

Ona jeszcze mówi m.in.: sędzio, jeżeli masz do rozpatrzenia taką sprawę, gdzie musisz posłużyć się prawem krajowym, które jest nie do pogodzenia z unijnym, to twoim obowiązkiem jest podjęcie próby prounijnej wykładni tego prawa krajowego. A jeżeli to nie przynosi rezultatów, jeżeli to jest niemożliwe, to wtedy masz pominąć ten przepis krajowy.

Innymi słowy, sędzia po wejściu w życie ustawy [dyscyplinującej] będzie miał obowiązek jej nie uwzględniać. A Izbę Dyscyplinarną SN uczyni niewidzialną dla sędziów, którzy będą stosowali prawo unijne w takim kształcie, jak wyłożył TSUE w swoim orzeczeniu.

Wyrok TSUE w państwie prawa, będącym członkiem UE, powinien zostać wykonany bezzwłocznie, jak również wyroki, które stanowią jego wykonanie, w tym wypadku wyrok SN z 5 grudnia.

Rozwiązania legislacyjne przyjęte w ustawie z 20 grudnia 2019 nie tylko nie wykonują wyroku TSUE, ale starają się uniemożliwić jego wykonanie przez sądy polskie.

Sędziowie muszą ignorować Izbę Dyscyplinarną

Do czasu właściwej reakcji prawodawcy wszystkie organy władzy publicznej, w tym oczywiście SN, ale nie tylko, prezesi innych sądów i sędziowie liniowi w ramach swoich kompetencji muszą pomijać te przepisy ustawy o SN, które przyznają właściwość do rozpatrywania spraw w Izbie Dyscyplinarnej. To wynika z zasad funkcjonowania państwa w UE.

Zasadnicza odpowiedzialność za wdrożenie wyroku i doprowadzenie do stanu zgodności prawa polskiego z prawem Unii spada jednak na ustawodawcę, a więc właśnie na państwo.

Z uwagi na to, że obecnie wszystkie powołania i awanse sędziowskie przy udziale obecnej KRS mogą zostać podważone,

Ustawodawca powinien również drogą ustawy znieść Izbę Dyscyplinarną i z uwagi na tożsamy status - Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych także. Powinien wreszcie ustawodawca stworzyć instrumenty dla sądowej weryfikacji statusów sędziów już powołanych lub awansowanych przy udziale obecnej KRS.

Wyłączyć czasowo sędziów o wątpliwym statusie

Dla pewności obrotu prawnego, czasowo należałoby wyłączyć z orzekania sędziów, których status budzi wątpliwości w świetle wyroku TSUE i SN. Już obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje bardzo wiele orzeczeń wydanych przez sędziów, których status budzi wątpliwości, a które powinny być zweryfikowane w przewidzianych do tego specjalnie procedurach, a więc apelacja, skarga o wznowienie postępowania, itd.

Należy podkreślić, że

To się ma nijak do zasady pewności prawa w tak zintensyfikowanym świecie obrotu prawnego, gdzie liczymy, że nasz rozwój gospodarczy będzie utrzymany - idziemy w zupełnie odwrotną stronę.

Skutki przyjęcia ustawy

W konsekwencji jest wiele możliwych skutków przyjęcia takiej ustawy. Skupię się tylko na wybranych, ale można powiedzieć, że część z nich będzie długofalowa i z dużą pewnością zdarzy się, inne mogą się wydarzyć.

Przede wszystkim Komisja Europejska zapewne złoży skargę, czasowo wygląda to w ten sposób, że Komisja może złożyć skargę

• w związku z niewykonywaniem zobowiązań państwa wynikających z traktatów,
• albo brakiem wydania aktu, który musi wydać państwo,
• albo wydaniem aktu prawnego, który jest sprzeczny z prawem unijnym.

To są tylko przykłady, ale odnoszące się do naszej sytuacji, którą omawiamy.

Komisja, gdy wejdzie w życie ustawa z 20 grudnia 2019, może rozpocząć procedurę w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu UE.

Może skrócić terminy, to nie znaczy, że może się ich pozbyć, ale już zapewne w okolicach późnego marca możemy spodziewać się opinii uzasadnionej, oczywiście po wezwaniu do usunięć.

To jest takie pismo, gdzie Komisja mówi, jak widzi skalę naruszeń. A w efekcie może - cały czas podkreślam może, bo to nie jest przesądzone - złożyć skargę do TSUE. Jeżeli zaś złoży skargę, przypuszczalnie złoży także, co byłoby logiczne, wniosek o środki tymczasowe, czyli zabezpieczające - w postaci niestosowania owej ustawy, ponieważ jej skutki będą bardzo trudne do odwrócenia.

W efekcie, o ile samo postępowanie trwa sporo czasu, mówimy tu przynajmniej o rocznym okresie, nawet jeżeli będzie to przyspieszone postępowanie, to pierwszym postanowieniem, które może zapaść, będzie postanowienie o środkach tymczasowych, czyli już nawet po kilku dniach prezes TSUE może przyjąć takie postanowienie.

Patrząc na wypowiedzi z ław rządowych można się spodziewać jednak, że rząd niechętnie będzie chciał wypełnić środek tymczasowy, albo później także wyrok - przyjmując, że będzie on niekorzystny [dla tej ustawy].

Tutaj się pojawia znowu możliwość wystąpienia ze skargą przez Komisję Europejską o kary finansowe w postaci kar ryczałtowych i okresowych, które będą dotkliwe. Tam się liczy zakres naruszenia, świadomość naruszenia.

A proszę państwa, Komisja przecież wystosowała pismo do władz Polski, gdzie nawołuje, aby wstrzymać prace legislacyjne. A więc mamy tę świadomość, nawet sygnał z Komisji, że ta ustawa rażąco narusza prawo Unii.

W efekcie spełniane są wszystkie przesłanki, aby nam wymierzyć, jak najwyższe, możliwe stawki, zwłaszcza, że nasze państwo nie jest już państwem najbiedniejszym. To są oczywiście scenariusze bardzo niekorzystne dla nas i tego nam nie życzę.

Wreszcie w tym czasie, dopóki sprawa będzie w toku, co się dzieje z ustawą nawet jeśli będą te środki tymczasowe, czy nie będzie tych środków tymczasowych?

Sędziowie będą zmuszeni pomijać prawo krajowe sprzeczne z prawem UE

Sędziowie polscy bezpośrednio na podstawie prawa UE, orzeczenia TSUE z 19 listopada, ale także innych orzeczeń, są zobowiązani - nie to, że mogą, oni są zobowiązani - nie uwzględniać nowego prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii.

Muszę i chcę podkreślić, że ustawa nie może być stosowana przez sędziów bez względu na to, czy te środki będą postanowieniem Trybunału zasądzone, czy też nie.

W efekcie brak wykonania wyroku TS i SN i przyjęcie jednocześnie owej ustawy doprowadzi do bardzo poważnych konsekwencji w sferze jednolitości orzecznictwa polskiego.

Będą sądy, które będą stosowały się do zasad prawa Unii i nie będą stosowały owej ustawy, oraz nie będą widziały Izby Dyscyplinarnej, stanie się dla nich izbą niewidzialną, oraz można założyć, że niektóre sądy jednak będą stosowały ową ustawę, zwłaszcza, że efekt mrożący owych środków dyscyplinujących z ustawy jest potężny.

A to już jest chaos prawny

To jest bardzo niebezpieczny proces, który może doprowadzić do fragmentaryzacji swoistej, to jest pojęcie znane w prawie międzynarodowym, a nie w prawie krajowym, zapewne coś o tym możemy za chwilę usłyszeć, w każdym razie fragmentaryzacji swoistej orzecznictwa wewnętrznego, a to jest już chaos prawny, o którym zresztą słyszymy, że ustawa wychodzi jako zabezpieczenie przed tym chaosem, ale właśnie ona może do tego doprowadzić.

Poza tym dojdzie do złamania zasady zaufania jeszcze bardziej niż to ma miejsce, tzn. my już teraz, nasze europejskie nakazy aresztowania są kontrolowane i poddawane specjalnym procedurom nie zwyczajnym, nie standardowym, czyli wydanie obywatela innego państwa lub naszego własnego, naszym organom przez inne państwa członkowskie częstokroć odbywa się z zastrzeżeniem spełnienia dodatkowych testów.

Jeżeli dojdzie do takiej sytuacji, jaką zarysowałem, to może zdarzyć się tak, że co prawda TS będzie uważać, że polskie sądy mają dalej prawo pytać prejudycjalnie, ale sądy innych państw nie będą uważały, że postępowania przed naszymi sądami spełniają normy, czy standardy karty praw podstawowych art. 47, to jest prawo do skutecznej ochrony prawnej, prawo do ochrony sądowej.

A to oznacza, że te wyroki, ponieważ nie spełniamy standardów, nie mogą być uznawane. Póki co wyroki, zwłaszcza w sprawach cywilnych, handlowych, czyli bardzo istotne dla świata gospodarczego, wydane przez nasze państwo, albo przez sądy innych państw, są wprost wykonywane co do zasady tam, gdzie mają być wykonane, w innym państwie.

Członkostwo dryfujące

Przy tym obrocie transgranicznym to jest duża ilość spraw, w efekcie to zostanie złamane. Konsekwencje są trudne do wyobrażenia,

I wreszcie, zastanawiając się nad tym, co czasami słyszę z ław rządowych, dlaczego ta ustawa powstaje, to można zaproponować do rozwagi przyjęcie chociażby takiego przepisu - na przykład ostatni artykuł tej ustawy mógłby brzmieć: przepisy niniejszej ustawy nie mogą być stosowane, ani interpretowane, jako wyłączające lub ograniczające prawa i obowiązki sędziów wynikające z prawa UE.

W efekcie ustawa nie będzie już tak rażąco w kolizji z prawem Unii, tylko czy rząd będzie zadowolony z tego, jakie efekty ona przyniesie?

*Prof. Robert Grzeszczak pracuje w Katedrze Prawa Europejskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Przyjął zaproszenie Marszałka Senatu do prestiżowego senackiego Zespołu ds. konstytucyjności ustaw. Od 2017 roku zasiada w Radzie Programowej Archiwum Osiatyńskiego.