Pozwolenie na niszczenie. Ministerstwo chce przyspieszenia wielkich inwestycji kosztem środowiska

To samowola w mocy prawa – tak o projekcie ustawy przedstawionym we wrześniu przez Ministerstwo Infrastruktury pisze Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot.

Zdaniem Państwowej Rady Ochrony Przyrody projekt „rażąco narusza prawo europejskie, gwarantujące społeczeństwu dostęp do sprawiedliwości w zakresie ochrony środowiska”.

Chodzi o zaproponowaną przez resort ustawę o usprawnieniu procesu inwestycyjnego w zakresie kluczowych inwestycji infrastrukturalnych.

Wyliczono w niej ponad 20 inwestycji, które mają uzyskać status „kluczowych” – lista jest bardzo szeroka, od lotnisk, przez elektrownię jądrową, po zbiorniki przeciwpowodziowe.

Ministerstwo proponuje, żeby dla tych inwestycji skrócono proces wydawania decyzji środowiskowych, utrudniono ich zaskarżanie, a także dopuszczono większą elastyczność we wprowadzeniu zmian do projektu już po uzyskaniu pozwolenia na budowę. To tworzy niebezpieczny precedens – komentują organizacje społeczne.

Z kolei wiceminister infrastruktury Piotr Malepszak wyjaśnia w OKO.press, że obecne, skomplikowane procedury spowalniają nawet najdrobniejsze modernizacje i przebudowy. To, jak dodaje Malepszak, wymaga uproszczenia.

Lotniska, porty, elektrownie

Co znalazło się w ustawie?

Najważniejsza jest lista inwestycji. Wśród nich mamy:

• kilka ważnych linii kolejowych (o których więcej za chwilę);
• lotniska: Kraków-Balice, Rzeszów-Jasionka, Warszawa-Modlin i Lotnisko Chopina w Warszawie;
• zbiornik wodny Kamieniec Ząbkowicki na Nysie Kłodzkiej i cały program ochrony przeciwpowodziowej w zlewni tej rzeki;
• projekty związane z ochroną przeciwpowodziową doliny Wisły na odcinkach: Oświęcim – Kraków oraz Kraków – Zawichost;
• budowę terminala kontenerowego w Świnoujściu i portu zewnętrznego w Gdyni;
• drogę krajową nr 7 do publicznego terminala promowego w porcie morskim w Gdyni;
• drogi i dojazd kolejowy do przyszłej elektrowni jądrowej w gminie Choczewo;
• infrastrukturę hydrotechniczną na potrzeby elektrowni jądrowej oraz inne inwestycje towarzyszące budowie elektrowni jądrowej;
• budowę elementów Kolejowego Systemu Ruchomej Łączności Radiowej, służącej do zarządzania ruchem kolejowym.

Budowa, naprawa lub modernizacja tych inwestycji ma być prowadzona inaczej niż dotychczas – Ministerstwo Infrastruktury proponuje, żeby termin wydawania decyzji środowiskowej skrócić do 45 dni. Jeśli organ odpowiedzialny za wydanie takiej decyzji przekroczy ten termin, będą nakładane dzienne kary w wysokości 1000 zł.

Dziś uzyskanie decyzji może trwać nawet kilka miesięcy. To jeden z najważniejszych dokumentów, które trzeba uzyskać, żeby rozpocząć budowę – zgodnie z nazwą, określa, jak inwestycja ma być prowadzona, żeby zminimalizować jej wpływ na środowisko.

Całą treść ustawy można znaleźć na stronie Rządowego Centrum Legislacji.

Krótkie konsultacje

Jak mówi nam Miłosz Jakubowski, prawnik z Fundacji Frank Bold, już sam proces przeprowadzenia konsultacji publicznych budzi wątpliwości.

„To kolejna sytuacja, kiedy konsultacje publiczne są organizowane tylko po to, żeby po prostu odhaczyć obowiązek. Mieliśmy 7 dni na złożenie uwag – to jest bardzo krótki termin. 21 dni to jest minimum przyjęte w Regulaminie prac Rady Ministrów. Co więcej, na liście podmiotów, które zostały poinformowane o konsultacjach, pojawiły się przede wszystkim spółki-interesariusze, czyli na przykład operatorzy portów morskich czy portów lotniczych, organizacje biznesowe i samorządy zawodowe. Natomiast nie zostały zawiadomione żadne organizacje zajmujące się ochroną środowiska. Sami zwróciliśmy uwagę na ten projekt, prowadząc monitoring procesu legislacyjnego. Na szczęście zdążyliśmy szybko złożyć uwagi wraz z kilkoma innymi organizacjami ekologicznymi, ale to nie tak powinno wyglądać” – komentuje.

Klucz? Nieznany

Prawnik w rozmowie z OKO.press wylicza zastrzeżenia wobec specustawy.

„Mamy na tej liście inwestycje, które już są objęte innymi specustawami, jak. np. specustawą drogową. Ministerstwo Infrastruktury uznało jednak, że trzeba jeszcze bardziej uprościć i przyspieszyć proces inwestycyjny w tych sprawach” – wskazuje Miłosz Jakubowski. „Mamy więc listę inwestycji, które wydają się dosyć losowo dobrane. Nie wiadomo, jakiego klucza użyto.

Czy były przeprowadzone jakieś analizy? Czy jacyś eksperci się wypowiadali na temat tego, że właśnie akurat te inwestycje wymagają natychmiastowej realizacji, nawet kosztem społeczeństwa i środowiska? Nie wiemy tego. Jak wczytamy się w uzasadnienie projektu, to informacje dotyczące poszczególnych projektów są obszerne, ale nie tłumaczą, dlaczego kolejne, daleko idące uproszczenia procedur dla tych inwestycji są zdaniem ministerstwa konieczne” – dodaje prawnik.

Podaje przykład lotniska Kraków-Balice, które znalazło się na liście inwestycji kluczowych. „W uzasadnieniu napisano, że trzeba naprawić uszkodzenia pasa startowego. Słusznie. Ale czy taka naprawa wymaga specjalnych przepisów? Można przecież prowadzić naprawę pasa startowego bez uchwalania w tej sprawie specustawy” – wyjaśnia.

„Niedojrzała” koncepcja

Listę inwestycji kluczowych prześwietliła również Państwowa Rada Ochrony Przyrody, organ doradczy Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Eksperci zwracają uwagę na programy przeciwpowodziowe, które zostały wymienione w specustawie. „Program redukcji ryzyka powodziowego w zlewni Nysy Kłodzkiej nie jest koncepcją dojrzałą do realizacji. W ogóle nie zostało dotąd przeanalizowane jego oddziaływanie na środowisko. Zdecydowanie przedwczesne byłoby nie tylko kwalifikowanie go jako inwestycji kluczowej, ale nawet podejmowanie decyzji, że ten pakiet inwestycji powinien być realizowany” – czytamy.

Podobne wątpliwości dotyczą wiślanego programu ochrony przeciwpowodziowej. Według ekspertów prace na odcinku Kraków-Zawichost będą oddziaływać na obszary chronione oraz jednolite części wód, a także będą wymagać wysiedleń i wywłaszczeń na dużą skalę. „Prognozowane obniżenie fali powodziowej w Sandomierzu o 30 cm sprawia, że trudno uznać to zadanie za inwestycję kluczową” – ocenia PROP.

Jak podkreśla Miłosz Jakubowski, w specustawie znalazło się zwolnienie z obowiązku uzyskiwania zgody na wycinkę drzew. „To jest coś, co oburza, ale nie zaskakuje. Z takimi rozwiązaniami już się wcześniej spotykaliśmy. Ale to też pokazuje, że kwestie przyrodnicze są traktowane po macoszemu” – ocenia.

Pozwolenie na budowę czy wydmuszka

Prawnik zwraca również uwagę na art. 6 projektu ustawy: „Odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających teren realizacji inwestycji kluczowych, nie stanowi istotnego odstąpienia”.

„To brzmi niepozornie" – komentuje prawnik. „W praktyce można go odczytać w taki sposób, że co prawda inwestor będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę, ale jak już je uzyska, to będzie mógł zrealizować swoje przedsięwzięcie w zupełnie innym kształcie, wprowadzając zmiany, które normalnie byłyby uznane za istotne odstąpienie od projektu i wymagałyby zmiany pozwolenia na budowę. Natomiast ustawa stanowi, że nie ma potrzeby zmiany pozwolenia na budowę, o ile inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym na jej realizację” – dodaje.

Jakubowski wyjaśnia to na przykładzie, choć zaznacza, że jest on trochę wyolbrzymiony: to tak, jakby ktoś dostał pozwolenie na budowę na parterowej hali. Po czasie zdecydował jednak, że zbuduje trzydziestopiętrowy budynek. Według specustawy, jeśli jego inwestycja byłaby kluczowa, nie musiałby zmieniać pozwolenia na budowę.

„Oczywiście jak to bywa z przepisami – można je też interpretować w inny sposób i uznać, że zakres dopuszczalnych odstępstw od projektu budowlanego nie jest aż tak duży. Ale niewątpliwie istnieje ryzyko, że tak sformułowany przepis zostanie wykorzystany jako prawne usankcjonowanie samowoli budowlanej. Sama nieprecyzyjność tak ważnego przepisu jest ogromną wadą projektu ustawy” – mówi Jakubowski.

Zapisy specustawy dotyczą oczywiście jedynie inwestycji wymienionych na liście. Prawnik zauważa jednak, że taki zapis byłby niebezpiecznym odejściem od obowiązujących przepisów.

„Pozwolenie na budowę w ten sposób może się stać całkowicie fikcyjne. Służyłoby tylko temu, żeby stworzyć pozory, że proces inwestycyjny jest prowadzony w granicach prawa” – komentuje Jakubowski.

45 dni to za mało?

Eksperci negatywnie oceniają także skrócenie czasu wydawania decyzji środowiskowej do 45 dni. Zwraca na to uwagę PROP w swojej opinii: „Dostrzegamy problem przewlekłości postępowań środowiskowych w Polsce, ale uważamy, że jego podstawową przyczyną jest niska jakość przygotowanych dokumentacji, w szczególności raportów o oddziaływaniu na środowisko.

PROP podkreśla, że na liście inwestycji kluczowych są duże projekty, które będą na wiele sposobów wpływać na środowisko. Nie da się więc przygotować porządnej i dokładnej decyzji środowiskowej w tak krótkim terminie.

Obecnie organ wydający decyzję ma na to teoretycznie miesiąc, a w sprawach bardziej skomplikowanych – dwa miesiące. To teoria, bo w praktyce całe postępowanie może trwać nawet kilka lat – a większość tego czasu zajmuje zbieranie dokumentów, w tym sporządzanie przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko (o którym wspomina PROP). Nie ma też żadnych kar za wydłużający się proces wydawania decyzji środowiskowej.

Specustawa ograniczy kompetencje sądów

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych zapisów specustawy jest jednak pozbawienie sądów administracyjnych możliwości wstrzymywania wykonania decyzji środowiskowej. Co to oznacza?

W tym momencie sąd może wstrzymać realizację inwestycji (jeśli np. organizacja społeczna zaskarży decyzję środowiskową) do momentu rozwiązania sporu. Tak było np. podczas prowadzonych przez rząd PiS prac regulacyjnych na Odrze granicznej, co zaskarżyło kilka organizacji i rząd Brandenburgii. Sąd, żeby nie pogłębiać możliwych strat w środowisku, nakazał wstrzymanie prac (czego rząd, łamiąc prawo, nie posłuchał – opisywaliśmy to w OKO.press).

Państwowa Rada Ochrony Przyrody podkreśla: „Pozbawienie sądu administracyjnego skutecznego wstrzymania wykonania decyzji warunkującej realizację przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko, w sposób rażący i oczywisty narusza art. 9 Konwencji z Aarhus, art. 11 Dyrektywy EIA, oraz art. 47 w świetle art. 37 Karty Praw Podstawowych UE. Wbrew deklaracji projektodawcy, oceniamy, że przedstawiony projekt ustawy nie jest więc zgodny z prawem Unii Europejskiej ani z ratyfikowaną przez Polskę i Unię Europejską konwencją międzynarodową. Proponowana ustawa pozbawi realnego prawa do sądu wiele Polek i Polaków”.

Miłosz Jakubowski dodaje: „To jest bezpośrednia ingerencja w podstawowe kompetencje sądu administracyjnego. Niestety, nie wiemy, dlaczego taki przepis się znalazł w projekcie ustawy – nie uzasadniono tego w żaden sposób”.

Zapytaliśmy Annę Szumańską, rzeczniczkę Ministerstwa Infrastruktury, o kontrowersyjny zapis. Według jej odpowiedzi decyzje środowiskowe nie będą pod niego podlegać – a więc wciąż będą mogły być wstrzymywane przez sąd. „Sąd może, na wniosek organizacji ekologicznej lub strony, które wniosły skargę, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości albo w części zaskarżonej decyzji środowiskowej” – podaje rzeczniczka.

Miłosz Jakubowski zwraca jednak uwagę, że tłumaczenie rzeczniczki MI jest niezgodne z zapisami w ustawie.

Zapis został tak sformułowany, że dotyczy „decyzji” – wszystkich decyzji – związanych z inwestycjami kluczowymi. A więc również decyzji środowiskowej. Być może to przeoczenie, ale obecne brzmienie artykułu nie pozwala na inną interpretację.

Obronność, gospodarka, bezpieczeństwo

Ministerstwo Infrastruktury w stanowisku przesłanym OKO.press podkreśla, że w projekcie chodzi o przyspieszenie realizacji inwestycji „mających bezpośredni wpływ na obronność, bezpieczeństwo i gospodarkę Polski”.

„Zgodnie z obecnym systemem prawnym, w zależności od poziomu skomplikowania danego przedsięwzięcia, proces inwestycyjny dużych inwestycji trwa – uśredniając – kilka lat. Zdecydowaną większość tego czasu pochłaniają prace na dokumentach – projekty, uzgodnienia, decyzje, przetargi. Dodatkowo dochodzą do tego ewentualne procedury odwoławcze (np. od decyzji środowiskowej), co jeszcze bardziej wydłuża czas realizacji inwestycji. Ułatwienia proceduralne pozwolą na istotne skrócenie okresu prac mających na celu przygotowywanie inwestycji do budowy w terenie” – czytamy.

Resort zaznacza, że projekt nie zwalnia „z uzyskania żadnej decyzji administracyjnej przewidzianej w polskim prawie”.

„Zaproponowano w nim mechanizmy, których zadaniem jest maksymalna redukcja czasu niezbędnego na uzyskanie tych decyzji” – czytamy. Ministerstwo zapewnia również, że negatywna opinia PROP będzie analizowana w ramach konsultacji projektu ustawy.

Zdjąć towary z dróg

„Departamenty ministerstwa proponowały inwestycje, które znajdą się w ustawie. Ja zajmowałem się bezpośrednio listą inwestycji kolejowych” – mówi w rozmowie z OKO.press wiceminister infrastruktury Piotr Malepszak. W projekcie znalazło się pięć inwestycji kolejowych:

• Szczecin – Świnoujście, linia 401,
• Wrocław – Szczecin, linia 273,
• Chorzów Batory – Tczew, linia 131,
• Warszawa – Gdańsk, linia 9,
• Nowa Wieś Wielka – Gdynia, linia 201.

„To są inwestycje, o których wiemy, że na pewno będą realizowane. Wszystkie te linie już istnieją, ale wymagają modernizacji lub uzupełnienia brakujących elementów infrastruktury. Mówimy o podstawowych korytarzach transportowych, liniach pasażersko-towarowych. Na nich już dziś jest duży ruch, ale musimy je rozbudowywać i poprawiać przepustowość – również po to, żeby przejmować towary z dróg” – wyjaśnia wiceminister. „Linia Szczecin-Świnoujście będzie służyła do zwiększenia ruchu towarowego z terminala kontenerowego w Świnoujściu. Rozbudowa linii Nowa Wieś Wielka-Gdynia zwiększy możliwości przeładunkowe portów w Gdyni i Gdańsku” – wylicza.

„To wymaga uproszczenia”

Jak zaznacza Piotr Malepszak, ustawa ma ułatwić prowadzenie modernizacji, które przy obowiązujących przepisach potrafią ciągnąć się latami. „Drobne, niewielkie uzupełnienia infrastruktury kolejowej wymagają dzisiaj wielomiesięcznego, a nawet wieloletniego procesu, który w naszej ocenie powinien być znacznie skrócony – również ze względu na sytuację za naszą wschodnią granicą. Mówię tu o działaniach poprawiających przepustowość i parametry w terenie zamkniętym, czyli niewychodzących poza teren linii kolejowej. Przy obecnych przepisach często mamy problem, żeby np. dobudować tor na jakiejś stacji – nawet w tak drobnej sprawie trzeba przechodzić cały długi proces wydawania decyzji środowiskowej.

Podkreślę: mowa o naprawach i modernizacji tego, co istnieje od dekad, a nie o budowie nowych linii kolejowych. To jest już duże zadanie, oddziałujące na środowisko” – podkreśla wiceminister.

„Standardy PiS”?

Projekt na razie przeszedł przez konsultacje i opiniowanie. Nie opublikowano jeszcze uwag, które spłynęły w trakcie konsultacji.

„Obecna ekipa rządząca zapowiadała inne standardy stanowienia prawa, uwzględniające głos społeczeństwa. Na tym przykładzie widzimy, że jest inaczej” – ocenia Jakubowski i dodaje: „Mamy takie czasy, że wiele zmian w prawie uzasadnia się kwestiami obronności – tak jest też w przypadku tej ustawy. Tymczasem na liście inwestycji kluczowych w projekcie zawarto również inne przedsięwzięcia, np. zbiorniki przeciwpowodziowe. O ile ochrona przeciwpowodziowa jest konieczna, to takie inwestycje powinny być drobiazgowo sprawdzane przez ekspertów. Ich realizacja może znacząco wpływać na środowisko. Ustawodawca nie bierze tego pod uwagę, można mieć wrażenie, że wręcz robi wszystko, żeby udział społeczeństwa i niezależnych ekspertów znacząco ograniczyć. To jest powrót do standardów poprzedniej ekipy rządzącej”.