Ratyfikacja Funduszu Odbudowy UE rozbije rząd PiS? Morawiecki i Kaczyński szykują kontratak

We wtorek 13 kwietnia 2021 ustawa ratyfikująca decyzję o zasobach własnych Unii Europejskiej miała trafić pod obrady Rady Ministrów. Na kolejny dzień zapowiadano jej pierwsze czytanie w Sejmie.

Przypomnijmy: polski parlament musi przyjąć ten dokument, by UE mogła powołać do życia Fundusz Odbudowy - 750 mld euro na walkę z koronakryzysem, z czego Polska ma otrzymać ok. 62 mld. Ratyfikować będą wszystkie państwa członkowskie.

Premier Mateusz Morawiecki miał przyznać, że wśród ministrów nadal utrzymuje się "różnica zdań".

Przedstawiciele PiS i Solidarnej Polski Zbigniewa Ziobry od tygodni kłócą się o pomoc z UE. Ziobryści powtarzają, że nie poprą ratyfikacji, co stawia PiS w trudnym położeniu. A całą koalicję pod znakiem zapytania.

"Nie ustajemy w wysiłkach, żeby Solidarną Polskę przekonać do głosowania za ratyfikacją Funduszu Odbudowy. To głosowanie pokaże, kto myśli o przyszłości Polski, a kto o swoim politycznym interesie. [...] Głosy w tej sprawie ważą tyle samo - czy to są głosy Solidarnej Polski czy głosy opozycji" - komentował w środę 14 kwietnia 2021 w TVP 1 Jacek Sasin, wicepremier i minister aktywów państwowych.

"Nie wyobrażam sobie, by można tworzyć większość rządową i nie zagłosować za tym projektem. Po prostu to mi się nie mieści w głowie" - mówił tego samego dnia w Radiu Plus Łukasz Schreiber, przewodniczący Komitetu Stałego Rady Ministrów.

Jednym z ostatnich pomysłów PiS na pacyfikację Ziobry - według źródeł Onetu - miało być dodanie do ustawy ratyfikującej specjalnej preambuły. Wątpliwe jednak, by ziobryści przystali na taką propozycję. Głosowanie będzie testem dla jedności rządu i dla Mateusza Morawieckiego, który negocjował w Brukseli Fundusz i unijny budżet.

PiS przechodzi do kontrataku

Z informacji "Rzeczpospolitej" wynika, że zrzucenie tematu ratyfikacji z porządku obrad to element nowej taktyki PiS. Rządząca partia zamierza wykorzystać czas przed kolejnym posiedzeniem Sejmu, by przygotować się do potyczki z Ziobrą i z opozycją.

W ten sposób postawią pod ścianą Solidarną Polskę, na którą spadnie odpowiedzialność za blokowanie pomocy finansowej w czasie pandemii. Zbigniew Ziobro dołuje w rankingach zaufania, więc jego narracja o "obronie polskiej suwerenności" może nie wystarczyć, by odeprzeć tak konkretny atak.

Medialna ofensywa PiS już się rozpoczęła. Minister finansów Tadeusz Kościński w wywiadzie dla "Financial Times" mówił, że odrzucenie Funduszu byłoby "samobójcze". Minister ds. europejskich Konrad Szymański w Polsat News podkreślał, że Polska jest "chyba jedynym dużym krajem w UE", który netto wychodzi na plus zarówno w budżecie UE, jak i w Funduszu.

Partia Kaczyńskiego próbuje też szachować opozycję.

Ta początkowo zapowiadała bezwzględne poparcie ratyfikacji, potem jednak zaczęła stawiać rządowi warunki. Przeciwko raczej zagłosują kluby Koalicji Obywatelskiej i PSL - by nie pomagać PiS - oraz Konfederacja, która podobnie jak ziobryści pryncypialnie sprzeciwia się Funduszowi. Lewica wciąż się waha, a trzyosobowe koło Polski 2050 Szymona Hołowni obiecywało nie blokować ratyfikacji.

"Chcemy dać opozycji trochę czasu, by ochłonęła. [...] Opozycja, która zawsze deklarowała, że jest za Unią Europejską, za funduszami europejskimi, dziś staje się najbardziej antyunijna" - mówił Jacek Sasin w TVP1.

PiS będzie zapewne dalej grał tą kartą, by uderzyć w proeuropejski wizerunek PO, PSL i Lewicy. Może też przypominać, że nieratyfikowanie Funduszu w Polsce spowoduje jego blokadę dla całej UE. Polski rząd nie musi zarazem się spieszyć, bo ratyfikacja utknęła m.in. w Niemczech, gdzie bada ją Federalny Trybunał Konstytucyjny.

Jaka większość? Trzy warianty

PiS nie ma pewności, czy uda mu się znaleźć większość potrzebną do ratyfikacji. Jaką? Tutaj też mnożą się wątpliwości.

Zwyczajowo (co ok. 7 lat) decyzję o zasobach własnych UE przyjmowano w parlamencie zwykłą większością: za musiała zagłosować ponad połowa obecnych na sali posłów i posłanek (w obecności 50 proc. uprawnionych). Potem w ten sam sposób głosował Senat. To tryb opisany w art. 89 ust. 1 konstytucji. Rząd PiS stoi na stanowisku, że to właśnie taka, zwykła większość będzie potrzebna do ratyfikacji.

Rządząca koalicja ma w Sejmie 234 posłów, potrzebuje 231. Przy sprzeciwie 19 członków partii Ziobry (zakładając 100-procentową frekwencję posłów i posłanek), PiS będzie szukał wsparcia co najmniej 16 posłów opozycji. Troje znajdzie u Szymona Hołowni, prowadzi też rozmowy z pięcioma członkami Kukiz'15. Zostałoby mu tylko przekonanie ośmiorga z 47 posłów Lewicy.

W Senacie także szykuje się problem: bez Ziobry PiS ma 46 senatorów, a zwykła większość to 51 głosów. Dwóch senatorów Lewicy i jeden Hołowni to za mało nawet na ten wariant głosowania. Rządząca partia musiałaby negocjować z niezależnymi, PO lub PSL.

Część opozycji, pod egidą PSL, stoi na stanowisku, że ratyfikacja wymaga większości kwalifikowanej, czyli 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów/senatorów. To procedura z art. 90 ust. 1 i 2 konstytucji. Zwolennicy takiej opcji podpierają się opinią prawną, którą sporządził na zamówienie ludowców dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.

Wówczas ratyfikację musiałoby poprzeć 307 posłów (a w Senacie 67 senatorów), czyli PiS nie wystarczyłyby głosy Hołowni, Kukiza i Lewicy. Musiałby liczyć na posłów KO i PSL. Co ciekawe, w historii polskiego członkostwa w UE

We wtorek 13 kwietnia wieczorem portal Onet podał, że rząd rozważa zastosowanie wariantu numer trzy: tzw. małej ratyfikacji. Czyli po prostu przekazanie uchwały ratyfikującej do podpisu prezydenta z pominięciem głosowania w parlamencie. Procedura ta opisana została w art. 89 ust. 2 konstytucji. W ten sposób PiS wykiwałby zarówno Ziobrę, jak i opozycję.

Prawnicy popierają zwykłą większość

"Podejrzewam, że nikt się nie podpisze pod czymś takim. [...] Wygląda to na wrzutkę, badanie reakcji" - komentował ten pomysł w TVN24 Michał Woś, wiceminister sprawiedliwości i członek Solidarnej Polski. Doniesienia Onetu dementowali też Jacek Sasin i Łukasz Schreiber z PiS.

Czy rząd teoretycznie mógłby jednak ominąć parlament? Eksperci prawni stoją na stanowisku, że byłoby to sprzeczne z konstytucją. W art. 89 ust. 1 pkt. 3 i 4 czytamy, że ratyfikacja umów międzynarodowych, które dotyczą

• członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej
• i/lub znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,

wymaga zgody parlamentu wyrażonej w ustawie. "Mała ratyfikacja", bez udziału Sejmu i Senatu, opisana w ust. 2 tego samego artykułu jest możliwa tylko w przypadkach, których nie wymieniono w ustępie pierwszym.

"Ta decyzja odnosi się niewątpliwie do »członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej«, jak również wiąże się z »znacznym ego obciążeniem państwa pod względem finansowym«. Mówimy bowiem o prawach i obowiązkach wynikających z członkostwa w UE i dużych pożyczkach, które będziemy potem spłacać.

- mówi OKO.press prof. Stanisław Biernat, były wiceprezes TK, członek Komitetu Nauk Prawnych PAN.

A co z pomysłem, by wykorzystać procedurę z art. 90 konstytucji, czyli głosować większością kwalifikowaną? PSL powołuje się na opinię prawną dra hab. Zaleśnego. Zaleśny argumentuje, że w decyzji o zasobach własnych państwa członkowskie przekazują UE swoje kompetencje - do zaciągania pożyczek czy pobierania opłat od niezrecyklingowanego plastiku.

Wśród prawników przeważają jednak głosy, że brakuje ku temu przesłanek.

"Jak popatrzymy do Traktatu o Funkcjonowaniu UE to w art. 311 czytamy, że Unia ma kompetencje do ustanowienia nowych kategorii źródeł zasobów własnych. Traktaty już przyjęliśmy, mamy więc teraz nie tyle do czynienia z przekazaniem kompetencji, ile z ich aktualizacją" - tłumaczy prof. Biernat.

Eksperci prawni wskazują, że przekazanie kompetencji mogłoby mieć miejsce, gdyby nowa decyzja o zasobach własnych zakazywała Polsce samodzielnego zadłużania się lub pobierania opłat od plastiku. Nic takiego nie ma jednak miejsca.

W dodatku, Unia nie po raz pierwszy emituje wspólny dług (wypróbowała to już przy instrumencie SURE) i nie po raz pierwszy potrąca z państw członkowskich "podatki" na poczet budżetu (inkasuje choćby część wpływów z VAT).

Z punktu widzenia prawa UE sposób ratyfikacji decyzji o zasobach własnych na poziomie krajowym nie ma znaczenia. To Polska musi zdecydować, jaką ścieżkę obierze. Nie może jednak naruszać ani naginać pod polityczne dyktando przepisów konstytucji.