Referenda odwoławcze to pętla na szyi demokracji, którą prawica chce zacisnąć. Fatalna ustawa

Odwołanie prezydenta Krakowa Aleksandra Miszalskiego w wyniku krakowskiego referendum 24 maja 2026 roku otworzy nowy etap wojny domowej, w którym Koalicja 15 Października znajdzie się w trudnej defensywie.

Gorzej, że jeszcze bardziej ucierpi powaga demokracji parlamentarnej, a dokładniej wyborów powszechnych, w których obywatele i obywatelki zgodnie z Konstytucją powierzają, a czasem też odbierają władzę politykom i polityczkom, oceniając ich zgodnie z zasadą równości każdego głosu. Głos wyborczy jest w demokracji święty, a w każdym razie powinien być. Nie tym razem jednak.

Referenda odwoławcze miały być w zamyśle korektą wyborów powszechnych w przypadkach szczególnego rozczarowania tym, jak sprawuje władzę prezydent miasta, burmistrz czy wójt, ale stają się karykaturą takiej korekty. Przy czym nie odbywa się to poprzez naruszenie prawa, wręcz przeciwnie, prawo zachęca do patologii.

Nieszczęsne kryterium 3/5

Artykuł 170 Konstytucji RP brzmi niewinnie: „Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego”. Ktoś źle rządzi? Sprawa wszak dotyczy wspólnoty. Niech go wspólnota odwoła.

Konstytucja odsyła do ustawy. I tu zaczynają się schody.

W ustawie o referendum lokalnym zgłoszenie wniosku o referendum jest banalnie proste. Zrobić to może m.in. „grupa co najmniej 15 obywateli” czy „struktura terenowa partii politycznej”.

Potem jest trudniej, bo pod wnioskiem podpisać się musi co najmniej 10 proc. uprawnionych wyborców i jest na to 60 dni. Ale i to jeśli tylko wyborcy są zmobilizowani do działania, nie będzie zwykle problemem dla partii politycznej z lokalnym poparciem rzędu kilkunastu procent, nie mówiąc o kilkudziesięciu.

Kluczowy jest artykuł 55 p. 2: „Referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich [wójta, burmistrza, prezydenta – red.] jest ważne w przypadku, gdy udział w nim wzięło nie mniej niż 3/5 liczby osób, które wzięły udział w wyborach tego organu”.

Innymi słowy, jeśli ktoś chce odwołać prezydenta miasta, w którego wyborach wzięło udział 300 tys. osób, musi doprowadzić do tego, żeby na referendum poszło 180 tys. ludzi. To przykład bliski liczbowo referendum krakowskiego (wymagana liczba głosujących 24 maja 2026 r. wynosiła 158 555, a w referendum wzięło udział 176 228 osób, co wystarczyło do odwołania prezydenta).

Pociągający bojkot i jego fatalne skutki

Dla każdego referendum kluczowa jest kwestia frekwencji i dlatego zwolennicy opinii za lub przeciw powinni mobilizować podobnie myślących do udziału w głosowaniu.

Tak było np. przy dwudniowym referendum w sprawie akcesji do UE 7–8 czerwca 2003 roku. Do niedzielnego popołudnia los ogólnopolskiego referendum z wymogiem 50 proc. frekwencji wisiał na włosku, ale wracający z weekendu ludzie poszli falą i frekwencja wyniosła ostatecznie 58,85 proc. Przeciwnicy wejścia do UE namawiali do głosowania przeciw i takich głosów było całkiem sporo (22,55 proc.), ale zdecydowanie mniej niż za (77,45 proc.).

W przypadku referendum odwoławczego rządzący – i zagrożony odwołaniem – burmistrz czy prezydent

W karykaturalnej formie robił to Aleksander Miszalski, zwracając np. uwagę, że w dniu głosowania ma być ładna pogoda, więc szkoda czasu na zachowania obywatelskie. W spocie „Zostajemy w domu” rzucał stołkiem, żeby pokazać, że „nigdy się do niego nie przywiązywałem”.

Strategia bojkotu wydaje się tym bardziej racjonalna, że w ogromnej większości wypadków referenda odwoławcze okazują się nieważne, bo frekwencja jest ostatecznie za niska.

Bojkot jest więc pociągający.

Rządzący nie musi ponosić kosztów kampanii referendalnej, wchodzić w trudną rolę „egzaminowanego” ze swoich dokonań, tłumaczyć się przed wyborcami i narażać na kontry ze strony przeciwników, bo cokolwiek powie, może być użyte przeciwko niemu.

Oto sprawujący władzę namawia obywateli do rezygnacji z obywatelskiego narzędzia kontroli władzy, którym w końcu jest referendum (jakby nie było źle wymyślone).

Głosowanie traci walor wydarzenia wyborczego, staje się jego antytezą, a rządzący prezydent czy burmistrz programowo nie tłumaczy się wyborcom ze swoich dokonań, zaniechań, a także nie rysuje planów.

Jak zwraca uwagę Jarosław Flis, krakowski socjolog, który od dłuższego czasu toczy krucjatę przeciwko ustawie o referendach lokalnych (w artykule inspiruję się jego podejściem, wyłożonym m.in. w wywiadzie dla OKO.press), dochodzi też do dziwnej sytuacji, gdy inicjatorzy referendum namawiają na udział w głosowaniu swoich przeciwników politycznych, bo

Kolejny paradoks jest taki, że na strategię bojkotu bezpiecznie mogą sobie pozwolić szczególnie te osoby, które lepiej zdały egzamin wyborczy i wygrały w I turze, gdy frekwencja wyborcza jest z reguły wyższa niż w drugiej. Teoretycznie to oni i one mogliby bez obaw poddać się weryfikacji w referendum i wezwać swoich zwolenników do urn, ale frekwencja, przy jakiej wygrali działa uspokajająco, bo wyżej podnosi poprzeczkę ważności referendum.

Dlatego podczas referendum 2013 roku w sprawie odwołania Hanny Gronkiewicz-Waltz wybranej w 2010 roku w I turze wyborów, zarówno ówczesny premier Donald Tusk, jak i prezydent Bronisław Komorowski wzywali do bojkotu, bo oceniali, że frekwencja w referendum nie osiągnie progu.

Oznacza to, że

jakim miało być referendum.

Referendum odwoławcze wypacza ideę wyborów

Referendum odwoławcze jest ryzykowne jako pomysł ustrojowy. Z definicji stawia ono rządzącego prezydenta miasta w sytuacji trudniejszej niż w wyborach, które wygrał (nawet jeśli nie była to jego pierwsza kadencja). Cała uwaga opinii publicznej i lokalnej społeczności skupiona jest na ocenie jego rządów, co stawia go w pozycji defensywnej.

tymczasem prezydent wobec referendum musi bronić tego, co już zrobił i zapowiadać raczej kontynuację niż zmianę.

To właśnie brak obietnicy choćby korekty polityki rządu i sklejenie z premierem Tuskiem było jedną z przyczyn porażki wyborczej Rafała Trzaskowskiego w wyborach 2025 roku. Co potwierdziły sondaże OKO.press:

Nawet gdy miasto się rozwija, a sytuacja obywatelek i obywateli poprawia i ludzie mają powody do satysfakcji, wyrażają ją w sferze prywatnej, ale jako obywatele i obywatelki oczekują od władzy, że będzie lepiej, niż jest.

Referendum odwoławcze tworzy też naturalne środowisko do rozwoju populizmu i polaryzacji. Zamiast choćby śladowej rywalizacji na programy, czyli sprawdzania, kto ma lepszy pomysł, cały impet w kampanii referendalnej idzie na wskazanie wad, błędów i niekompetencji prezydenta oraz rozdmuchiwanie jego prawdziwych lub rzekomych błędów.

Pokusa strategii bojkotu referendum jest tym większa, że urzędujący prezydent musi mierzyć się z dwoma problemami naraz:

• niezadowoleniem części wyborczyń i wyborców autentycznie rozczarowanych jego polityką (a osoby rozczarowane są zawsze obecne);
• odrzuceniem przez siły polityczne, dla których kluczowy jest znak partyjny prezydenta,

przy czym obie te tendencje wzajemnie się nakręcają.

W polskiej rzeczywistości na kilkanaście miesięcy przed wyborami jesienią 2027 roku sprawa wygląda jeszcze poważniej.

„Odwołani 2026”, czyli prawicowy serial

PiS zapowiada, że będą następne referenda. Celem całej formacji prawicowej jest radykalizacja politycznego sporu, podniesienie jego temperatury i ogólna destabilizacja.

W tej bitwie nie liczą się koszty państwa, łącznie z naruszeniem bezpieczeństwa. Ważne jest wyłącznie jedno – „pogonić Tuska”, czyli przejąć władzę. Strona rządowa podejmuje polaryzacyjną narrację, niekoniecznie z korzyścią dla sił liberalno-lewicowych, ale to temat na inny tekst.

Do tej pory głównym destabilizującym narzędziem opozycyjnej prawicy były prezydenckie weta paraliżujące władzę ustawodawczą i wykonawczą nie tylko wtedy, gdy ustawa dotyczy obszaru praworządności, czyli głównego pola walki o polityczne wpływy, ale także w sprawach na pozór niepolitycznych, jak prawa zwierząt czy ograniczanie spożycia słodzonych napojów (ustawa cukrowa).

Okazuje się, że każdy temat jest polityczny, bo każde weto blokuje pracę rządu i parlamentu. Liczba wet limitowana jest zapewne przez możliwości przerobowe prezydenckich służb.

Referendum odwoławcze to

Następny może być Rzeszów, gdzie w grę wchodzi osobista zemsta radnego Jacka Strojnego, lidera miejskiego ruchu „Razem dla Rzeszowa”, który nie wszedł do II tury w wyborach 2024 r. Na razie miejscowy PiS nie dołączył do inicjatywy, ale zapewne to zrobi. Referendum prawie na pewno okaże się ważne, wymagana frekwencja 32,94 proc. nie będzie problemem.

W II turze obecny prezydent Rzeszowa Konrad Fiołek popierany przez PO, Nową Lewicę, Trzecią Drogę wygrał 54,9 do 45,1 proc. z kandydatem PiS Waldemarem Szumnym, ale w I turze prawica (PiS, Konfederacja, Polska jest Jedna) razem ze Strojnym uzbierała 53,33 proc., czyli więcej niż Fiołek i kandydat TD (46,67).

Zmiana wiatru

W dodatku oceniając szanse referendów odwoławczych na podstawie wyników wyborów z 2024 roku popełniamy błąd

W ciągu dwóch lat nastąpiła bowiem zasadnicza zmiana krajobrazu politycznego.

W kwietniu 2024 roku suma średnich notowań w sondażach trzech ugrupowań koalicji (KO, TD i Lewicy, jeszcze z Razem) wynosiła 51,7 proc. i wszystkie trzy przekraczały wyraźnie próg wyborczy. Prawica (PiS plus jedna Konfederacja) zbierała tylko 39,2 proc. Przewaga liberało-lewaków sięgała zatem 12,5 pkt proc.

Obecnie, dwa lata później, jest idealny remis: 45,1 proc. (KO, Lewicy i podprogowych PSL i Polski 2025) do 45,0 proc. (PiS i już dwóch Konfederacji).

Szczegóły widać na wykresie poniżej. W ciągu dwóch lat umocniła się KO, ale nastąpiło rozdrobnienie i osłabienie koalicjantów: Lewicy (odeszło Razem) i TD rozbitej na dwa, a nawet trzy ugrupowania o poparciu poniżej progu w wyborach parlamentarnych. Z kolei PiS wyraźnie stracił, ale Konfederacja już w dwóch postaciach zyskała znacznie więcej.

Bojkot? To się już nie uda

Powtórzmy, na referenda pójdą zatem nie tylko wyborcy rozczarowani polityką prezydenta, których w każdym mieście uzbierało się trochę nawet we własnym czy koalicyjnym elektoracie. Pójdą też osoby, które nie głosowały w 2024 roku, w tym

Teraz mogą wziąć udział w referendum na fali prawicowego populizmu, która wzniosła się znacznie wyżej niż w 2024 roku. Po drodze były zwycięskie dla prawicy wybory prezydenckie 2025, a teraz świeży sukces w krakowskim referendum.

W dodatku nawet przy najwyrazistszym wezwaniu do nieuczestniczenia w referendum, niewielki odsetek zwolenników prezydenta pójdzie jednak do urn, by głosować w jego obronie (w przypadku Miszalskiego takich wyborców było 3631, co stanowi 2 proc. wszystkich).

Wydaje się zatem, że strategia bojkotu nie okaże się skuteczna i koalicja rządząca musi skonfrontować się z tym, że referenda – tam, gdzie prawica je urządzi – okażą się ważne. Teoretycznie można by nadal ogłaszać bojkot, ale i szykować się już do nowych wyborów, taka dwulicowość byłaby jednak nieelegancka i nieskuteczna.

Pozostaje uczciwe postawienie sprawy wobec obywatelek i obywateli i

w których urzędujący prezydent podejmuje wyzwanie i mobilizuje swych zwolenników.

Oczywiście, jeśli pan prezydent czy pani prezydent jest wart obrony...

Jak poprawić prawo referendalne?

Na koniec o ustawie. Referenda odwoławcze wymagają nowych regulacji. Znane są dwie propozycje Jarosława Flisa:

• ustawić wymóg frekwencji dotyczący wyłącznie głosów „za” odwołaniem władz. „W ten sposób unikamy sytuacji, w którym czyjś głos przesądzi o scenariuszu odwrotnym, niż wola głosującego”, albo
• zastosować ruchomy próg wyborczy, oparty o matematyczną zasadę „złotego podziału”, w którym obu stronom zawsze opłaca się zagłosować, bo każda osoba, która głosuje przeciwko odwołaniu, automatycznie podnosi poprzeczkę tym, którzy chcą odwołania.

Mniej znana jest propozycja z 2016 roku autorstwa Marcina Rulki opublikowana przez Biuro Analiz Sejmowych. „Zmiany powinny być tak skonstruowane, aby wyeliminować pokusę prowadzenia kampanii obliczonych na unieważnienie referendum. Całkowita rezygnacja z progu frekwencyjnego wydaje się jednak krokiem zbyt daleko idącym, gdyż może dochodzić do odwoływania organów nawet przy znikomej frekwencji”. W tej sytuacji Rulka proponuje "rezygnację z progu frekwencyjnego na rzecz zasady, że odwołanie organu następuje,

Rozwiązania Flisa czy Rulki byłyby może i skuteczne, ale wprowadzają dodatkowe kryteria i komplikują sprawę.

Wariant wenecki, szkoda, że nierealistyczny

Najprostsze wydawałoby się zastosowanie rekomendacji Komisji Weneckiej (2007), która zaleca po prostu rezygnację z wymogu frekwencyjnego.

„Frekwencja na poziomie kworum (minimalna) oznacza, że w interesie przeciwników propozycji leży raczej wstrzymanie się niż głosowanie przeciw. Jeżeli na przykład 48 proc. wyborców popiera propozycję, 5 proc. jest przeciw, a 47 proc. nie chce głosować, to wystarczy, że 5 proc. przeciwników opuści głosowanie i w ten sposób narzucą swoje stanowisko, choć będą w mniejszości. Zachęcanie do wstrzymywania się od głosowania, jak też do narzucania poglądów mniejszości, jest dla demokracji szkodliwe” – argumentuje Komisja.

Taka nowelizacja ustawy o referendach lokalnych przywróciłaby im sens, bo obie strony sporu politycznego musiałyby potraktować referendum jak rodzaj powtórzonych wyborów z ograniczeniem do jednego kandydata. Warto byłoby wtedy podnieść próg wymaganej liczby podpisów, by wyeliminować inicjatywy niepoważne, zgłaszane ad hoc.

Referendum odwoławcze stałoby się wyborczym i kandydat sprawujący władzę powinien wyjść poza obronę swoich rządów i wskazać na nowe plany, a kontrkandydaci nie mogą ograniczyć się do krytyki i powinni zarysować programy alternatywne.

Niestety taka zmiana jest obecnie potrójnie niemożliwa:

1. politycy obozu rządzącego wciąż pewnie liczą, że strategia bojkotu okaże się skuteczna, przynajmniej w niektórych miastach;
2. prezydent zawetowałby taką ustawę, ponieważ... wetuje ustawy;
3. nowelizacja odebrałaby Nawrockiemu i całej prawicy zabawkę ustrojową, która pokazała swą siłę w Krakowie.