Rekordowy deficyt budżetowy. Skąd się wziął i czy grozi nam katastrofa?

Po ogłoszeniu projektu ustawy budżetowej największe emocje – obok niskich podwyżek płac w budżetówce – budzi zwiększenie deficytu budżetowego. Bez wątpienia rośnie on silnie – z 184 mld zł w ustawie budżetowej na ten rok do 289 mld zł w przyszłym. Wywołało to falę krytyki i ostrzeżenia o przekroczeniu różnych progów ostrożnościowych.

Temat jest skomplikowany. Mamy bowiem kilka podobnych pojęć związanych z zadłużeniem, które łatwo można ze sobą pomylić, a także różne progi, których teoretycznie nie należy przekraczać, ale których przekroczenie może mieć zupełnie odmienne konsekwencje.

Spróbujmy więc to uporządkować i na jej podstawie zastanowić się, czy z polskim zadłużeniem dzieje się coś niepokojącego.

Kilka definicji

Zacznijmy od dwóch podstawowych pojęć:

Deficyt budżetowy – tak mówi się na różnicę między dochodami a wydatkami budżetu państwa w danym roku. Jeśli wydatki są wyższe niż dochody – a tak jest właściwie zawsze – różnicę tę trzeba pokryć z długu. Rząd ujawnił wczoraj, że różnica ta ma wynieść w 2025 roku rekordowe 289 mld zł. Ma to stanowić 7,3 proc. PKB.

Deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych to kluczowy wskaźnik, który kontroluje Komisja Europejska, sprawdzając, czy kraj nie przekracza ustalonych w Traktacie o Unii Europejskiej kryteriów nadmiernego zadłużenia. Granicą jest 3 proc. Produktu krajowego brutto. Polska w przyszłym roku ma osiągnąć 5,5 proc. PKB.

Dług publiczny to suma wszystkich obecnych i przeszłych zobowiązań dłużnych państwa. Według najnowszych danych z projektu budżetu w przyszłym roku ma wzrosnąć do 59,8 proc. PKB. To dług liczony według europejskiej metodologii (tzw. dług EDP, od Excessive deficit procedure, czyli procedury nadmiernego długu/deficytu). Co do zasady państwa europejskie nie powinny przekraczać limitu długu publicznego wysokości 60 proc. PKB.

Polski konstytucyjny limit także mówi o granicy 60 proc. Ale zdefiniowany w Konstytucji Państwowy Dług Publiczny (PDP) nie obejmuje funduszy pozabudżetowych.

W I kwartale 2024 roku konstytucyjna wartość wynosiła 41,1 proc. PKB. W przyszłym roku rząd planuje częściowe włączenie zadłużenia funduszy pozabudżetowych do budżetu państwa. Dlatego wartość długu PDP w przyszłym roku według założeń Ministerstwa Finansów ma wynieść 47,9 proc. PKB.

Uwaga na manipulacje

Warto w tym kontekście uważać na podawane przez polityków i media wartości i definicje. Choćby na to, co napisał wczoraj współlider Konfederacji Sławomir Mentzen w mediach społecznościowych:

„W przyszłym roku dług publiczny Polski ma wynieść 59,8 proc. PKB. Konstytucja zabrania zadłużania się powyżej 60 proc. PKB. Idziemy pełną parą na zderzenie ze ścianą”.

To prosta manipulacja przy podaniu prawdziwych danych.

Mentzen pomija, że według konstytucyjnej definicji zadłużenie będzie znacznie mniejsze (jak podaliśmy wyżej – 47,9 proc. PKB). Według obecnych danych nie ma w najbliższym czasie ryzyka przekroczenia konstytucyjnego limitu ani „progu ostrożnościowego”, który wynosi 55 proc.

Gdzie ta ściana?

Pozostaje jednak faktem, że dług publiczny (EDP) ma wynieść niemal 60 proc. PKB. Czy w takim razie faktycznie czeka nas katastrofa?

Po pierwsze polskie zadłużenie – nawet to realne, według definicji europejskiej – nie jest w warunkach unijnych wyjątkowe.

Podobnie jest w wypadku trwającej już wobec Polski procedury nadmiernego deficytu. Objęta nią jest nie tylko Polska, ale aż 10 innych krajów wspólnoty. I zostaliśmy nią objęci, gdy w ostatniej informacji dla KE Polska przekazywała, że deficyt w przyszłym roku wyniesie 4,4 proc. Tymczasem polski rząd podbił tę wartość do 5,5 proc. Ale i tak wiele wskazuje, że może nam to ujść na sucho.

„Sytuacja z wysokością zadłużenia wcale nie jest taka dramatyczna” – ocenia w rozmowie z OKO.press ekonomista dr Michał Możdżeń, specjalista od finansów publicznych. – „Gdyby nie wzrost wydatków na cele militarne, deficyt w stosunku do 2024 roku najpewniej spadłby. Trudno oszacować skalę tego spadku bez znajomości bardziej szczegółowych danych, ale myślę, że mogą to być okolice pół punktu procentowego w relacji do PKB. To może pomóc w kontaktach z Komisją Europejską”.

Ulga na wojsko

Ekspert podejrzewa, że UE będzie przychylnie patrzeć na wydatki zbrojeniowe, dzięki czemu uda się odsunąć od siebie widmo sankcji za zbyt wyskoki deficyt.

„Cieszę się, że rząd nie boi się proponować wyższych wydatków. Zadłużenie rośnie, ale poziom jest daleki od niebezpiecznego. A coraz więcej zadłużenia w postaci obligacji skarbowych jest w rękach polskich obywateli – to zwiększa bezpieczeństwo naszej sytuacji zadłużeniowej” – dodaje dr Możdżeń.

W ostatniej prognozie ekonomicznej wiosną tego roku Komisja Europejska przewidywała polski deficyt na poziomie 4,6 proc. Dawało nam to siódme miejsce w Europie. Z wartością 5,5 proc. będzie to już drugie miejsce.

Trudno się jednak spodziewać, że nic się w tej kwestii nie będzie zmieniać. Gdybyśmy nie sygnalizowali żadnych działań w kierunku redukcji tego deficytu, KE w pewnym momencie zostałaby zmuszona do interwencji. Polska planuje wysokość tego deficytu zmniejszać, choć szczegóły są jeszcze dyskutowane z Komisją Europejską. Minister Domański skłania się na razie ku planowi czteroletniemu, ale na stole jest też opcja siedmioletnia.

Ogromne wydatki wojskowe

Teraz przypomnijmy: w przyszłym roku mamy wydać na zbrojenia 187 mld zł. To kwota razem z wydatkami Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. W tym roku to 159 mld, w tym 118 mld zł z budżetu państwa. W przyszłorocznym budżecie nie znamy jeszcze podziału między budżet a FWSZ.

Zapisanie takich wydatków w budżecie to lepsza gwarancja, że środki te zostaną faktycznie wydane – w 2023 roku 97 mld zł z budżetu zostało zrealizowane niemal w całości, z niektórymi wydatkami w ramach FWSZ było nieco gorzej.

Tak czy inaczej, mamy w przyszłym roku wzrost wydatków na obronność o niemal 30 mld zł. Wszystko w sytuacji, w której cały kontynent zwiększa wydatki na obronność, w której oddajemy Ukrainie część naszego sprzętu i musimy uzupełniać braki. Jesteśmy dużym krajem UE, który sąsiaduje z Rosją. Nasze zbrojenia są po części zbrojeniami całej Europy. To zdecydowanie może zmiękczyć reakcję KE na tymczasowy wzrost naszego zadłużenia. A pamiętajmy, że w tym wypadku pojęcie „tymczasowy” może oznaczać kilka lat. Mamy więc czas.

Podatek wojskowy?

Wszyscy mają natomiast nadzieję, że w kolejnych latach wydatki na zbrojenia w stosunku do PKB będzie można nieco zmniejszyć. Ale duże potrzeby pozostaną. Tak problem ten podsumowywał w kwietniu dr Jakub Sawulski:

„Dług publiczny jest między innymi po to, żeby finansować duże, jednorazowe inwestycje. W ten sposób rozkładamy ich ciężar na lata. Tak moglibyśmy myśleć o gigantycznej, przyspieszonej modernizacji armii, którą robimy teraz. Dług publiczny wzrośnie nam o 10 pkt proc., ale za to znacząco poprawimy bezpieczeństwo. Mamy umiarkowany poziom długu, więc możemy to zrobić.

Tyle że wzrost wydatków na armię nie jest tylko przejściowy. W najbliższych kilku latach kupimy mnóstwo sprzętu, który trzeba będzie utrzymywać, będziemy mieli po prostu trwale droższą armię. Wydatki rosną z 1,5-2,0 proc. PKB rocznie przed wojną w Ukrainie do około 4 proc. PKB obecnie. Ale w długim okresie już nie wrócą do dawnych poziomów, pewnie utrzymają się powyżej 3 proc. PKB.

To, co przejściowe można sfinansować z długu publicznego, ale dla trwałego wzrostu wydatków trzeba w średnim okresie znaleźć źródła finansowania” – napisał główny ekonomista Fundacji Instrat.

Dr Sawulski popiera w tym poście pomysł wprowadzenia podatku obronnego autorstwa dr. Macieja Bukowskiego. I tę dyskusję warto podjąć, by znaleźć inne długofalowe źródła finansowania polskiego bezpieczeństwa narodowego.

W tym momencie najważniejsze jest jednak to, że planowane zwiększenie zadłużenia w ciągu kilku kolejnych lat nie powinno sprawić polskim finansom publicznym problemu – ani ekonomicznego, ani politycznego.

Konsolidacja finansów publicznych

Spójrzmy jeszcze na inny element zwiększenia zadłużenia w przyszłym roku: konsolidację finansów publicznych. Chodzi o włączenie funduszy pozabudżetowych do budżetu państwowego, by nie tworzyć kilkutorowej polityki gospodarczej państwa, a wszystko skupić w rękach rządu i ministra finansów oraz dać więcej narzędzi kontroli parlamentowi.

„Przywracamy budżetowi państwa centralną rolę” – mówił na konferencji prasowej po posiedzeniu rządu 28 sierpnia minister Andrzej Domański.

Jeśli tak, jest to dopiero pierwszy krok. Jak wspominaliśmy we fragmencie o definicjach, dług publiczny w przyszłym roku według metodologii krajowej ma wynieść 47,9 proc., a według pełnej, europejskiej – 59,8 proc. To znaczne zwiększenie tego pierwszego wskaźnika, bo w pierwszym kwartale tego roku wynosił on 41,1 proc. Ale różnica dalej jest duża.

Fundusze pozabudżetowe

Przypomnijmy teraz w skrócie – przesuwanie części wydatków poza budżet, by uchronić się od otarcia się o konstytucyjne limity, rozpoczął w Polsce pierwszy rząd Donalda Tuska. Wówczas robiono to w dość ograniczony sposób. W latach 2011-2019 różnica zadłużenia pomiędzy jedną a drugą definicją długu mieściła się w przedziale 41-55 mld zł.

Wystrzeliła w 2020 roku, gdy trzeba było na szybko zaciągnąć ogromne kredyty, by ratować firmy i miejsca pracy w kryzysie pandemicznym. Później ta różnica wciąż jednak rosła, a rząd Mateusza Morawieckiego wykorzystywał stworzone w pandemii fundusze do zupełnie innych celów. W 2023 roku różnica wynosiła już 363 mld zł.

Ówczesna opozycja, na czele z Koalicją Obywatelską, ostro krytykowała to podejście. Wskazywane m.in. na brak parlamentarnej kontroli nad pozabudżetowymi funduszami. Dlatego ruch, by finanse publiczne konsolidować, jest też wizerunkowy. Pokazuje, że tamta krytyka była na serio.

W przyszłym roku rząd skupi zadłużenie Polskiego Funduszu Rozwoju o wartości 34 mld zł i Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 o wartości 28,5 mld. To lwia część zwiększenia zadłużenia – 62,5 mld zł ze wzrostu o 105 mld zł.

Problem progu 60 proc.

Ale jednocześnie rząd nie może dziś zrobić tego w pełni. Wówczas niebezpiecznie zbliżyłby się do konstytucyjnej granicy 60 proc. Tutaj dotykamy istoty problemu.

Ekonomiści wciąż spierają się o tę granicę, ale jedno nie ulega wątpliwości: jest ona arbitralna. 60 proc. pochodzi z traktatu unijnego, wartość ta została przez unijnych decydentów przyklepana w 1992 roku. Była to wówczas średnia wartość ówczesnych deficytów. W 2020 roku dr Michał Możdżeń tak tłumaczył dla OKO.press wpisanie tej wartości do polskiej konstytucji:

„Byliśmy trochę nadgorliwi, ponieważ w 1997 roku postanowiliśmy jako pierwszy kraj na świecie wpisać do konstytucji właśnie to kryterium z Maastricht dotyczące wysokości długu. Wtedy była na to powszechna zgoda, bo nikt do końca sobie nie wyobrażał, że Polska może tę wartość przekroczyć. Byliśmy wówczas krajem, który bardzo zabiegał o wiarygodność na rynkach finansowych: dobrze było pokazać, że potrafimy też zadbać o finanse publiczne”.

Dziś zasada jest nie do ruszenia, bo nie ma w Sejmie większości dla zmiany konstytucji. I może tak pozostać przez długie lata. Jednocześnie wiemy, że niemal na pewno przynajmniej chwilowe przekroczenie tej wartości nie spowoduje zapaści polskich finansów publicznych. Próg ten ma też swoich gorących obrońców, głównie ekonomistów o dogmatycznie neoliberalnej orientacji.

Rząd więc będzie musiał podtrzymać przynajmniej część wydatków w pozabudżetowych funduszach, choć wie, że nie jest to rozwiązanie optymalne – cierpi na nim transparentność finansów publicznych w Polsce.

Ryzyko

I chociaż najpewniej katastroficzne opowieści części ekonomistów o tym, że zbliżamy się do niebezpiecznej granicy, są znacząco przesadzone, to nie oznacza to, że stałe zwiększanie zadłużenia Polski nie niesie za sobą ryzyka.

Główny ekonomista „Pulsu Biznesu”, Ignacy Morawski, zwraca uwagę, że tak wysokie wartości zadłużenia są dla Polski nieznanym terytorium.

Widzi on dwa główne czynniki ryzyka. Po pierwsze musimy zwiększać udział inwestycji we wzroście gospodarczym, by dalej się modernizować. Dla inwestycji trzeba jednak zwiększyć import, a to zmienia nasz bilans handlowy. Negatywny bilans handlowy (więcej importu niż eksportu) i negatywny bilans fiskalny (duże zadłużenie) może zniechęcić inwestorów do skupowania polskiego długu. A to podniesie jego koszty.

Po drugie konflikt polityczny zwiększa konieczność prezentów wyborczych w rodzaju cięć podatków czy zwiększania wydatków socjalnych. A to może się odbyć głównie cięciem publicznych inwestycji. I osłabia nasze perspektywy wzrostu.

Wyzwanie przed rządem

Na szczęście na razie perspektywy są dobre. Według projektu budżetu wzrost gospodarczy w tym roku ma wynieść 3,1 proc. a w kolejnym – 3,9 proc. Dotychczas rządy ostatnich trzech dekad pomimo rosnącej polaryzacji politycznej potrafiły przeprowadzić nasze państwo przez kolejne problemy gospodarcze.

Do tego stopnia, że dziś Polska często stawiana jest globalnie jako przykład cudu gospodarczego, a nasz wzrost gospodarczy wygląda dziś lepiej, niż w przypadku innych krajów naszego regionu, które startowały z podobnego poziomu.

Przed obecnym rządem stoi wyzwanie, by ten trend podtrzymać. By dalej dużo eksportować, a jednocześnie znaleźć środki na modernizację Polski: poprawę usług publicznych i duże inwestycje infrastrukturalne, jak te związane z transformacją energetyczną.

Jeśli dług publiczny będzie mądrze używanym narzędziem, może w tym pomóc.