Sejm przyjął nowelizację k.p.a. Ekspert: najcelniejszy dotąd strzał w dziką reprywatyzację

W cieniu reasumpcji przegranego przez PiS głosowania i uchwalenia lex TVN, Sejm przyjął też 11 sierpnia 2021 ostateczną wersję nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego. To ważne głosowanie nie powinno umknąć uwadze opinii publicznej - to przedostatni krok w stronę najważniejszej od lat zmiany prawa w kwestii reprywatyzacji. Zostaje tylko podpis Andrzeja Dudy.

Nowelizacja zapisów ustawy może zmienić oblicza polskich miast, życie wielu lokatorów i zamknąć drzwi spadkobiercom nieruchomości.

Nowe przepisy stanowią — bardzo spóźnioną — realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z maja 2015 roku (prezesem TK był jeszcze Andrzej Rzepliński), który zakwestionował brak ograniczeń czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Sejm głosował wczoraj nad senackimi poprawkami. Przyjął jedną poprawkę poszerzającą katalog przyczyn, których wystąpienie wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Odrzucił natomiast wydłużenie vacatio legis ustawy z 30 dni do trzech miesięcy i umożliwienie dokończenia trwających jeszcze postępowań wszczętych po 30 latach od decyzji administracyjnej.

Tej ostatniej poprawki szczególnie obawiały się środowiska lokatorskie, oznaczała ona bowiem, że tylko część postępowań, o których była mowa w pierwotnym projekcie ustawy, mogłaby zostać umorzona. Przeciw poprawce głosowali posłowie PiS i Lewicy.

Reakcje

Ustawa budzi kontrowersje i reakcje międzynarodowe.

"Jesteśmy zaniepokojeni polską ustawą ograniczającą odzyskiwanie mienia przez ocalałych z Holokaustu i odzyskiwanie własności skonfiskowanej w czasach komunizmu oraz ustawą, która poważnie osłabi wolność mediów" - powiedział już po głosowaniach sekretarz stanu USA Anthony Blinken.

"Państwo Izrael nie pójdzie na kompromis w pamięci o Holokauście. Potępiam uchwaloną dziś ustawę polskiego Sejmu, która godzi w pamięć o Holokauście i prawa jego ofiar" - napisał z kolei minister spraw zagranicznych Izraela Jair Lapid w mediach społecznościowych.

O tym, jak rząd — m.in. poprzez brak ewidencji roszczeń rewindykacyjnych, fatalną dyplomację i awanturę wokół ustawy o IPN — sam przyczynił się do takich reakcji, pisała w OKO.press prof. Ewa Łętowska. Była Rzeczniczka Praw Obywatelskich zwracała też jednak uwagę, że "ograniczenie w czasie możliwości podważania decyzji administracyjnych, w tym dotyczących zwrotów nieruchomości, jest co do zasady działaniem rozsądnym".

Na uchwalenie ustawy bardzo pozytywnie reagują stowarzyszenia lokatorskie, które od lat walczyły o ucywilizowanie sprawy reprywatyzacyjnej.

Warszawskie Stowarzyszenie Lokatorów po głosowaniu napisało: "O ile ustawy nie odrzuci prezydent, skończy się patologiczna sytuacja, w której roszczenia reprywatyzacyjne nie miały terminu przedawnienia. To ogromny krok do przodu, realizacja orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który nieprzedawnianie się roszczeń uznał za sprzeczne z konstytucją. Wiele roszczeń będzie mogło być teraz wygaszonych, a status prawny gruntów czy budynków uregulowany".

"Sejm odrzucił właśnie poprawkę Senatu do nowelizacji Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Tak więc ustawa przeszła przez Sejm w postaci, która będzie korzystna dla lokatorów kamienic z roszczeniami. Te roszczenia zostaną wygaszone z mocy prawa i lokatorzy będą mogli odetchnąć z ulgą, a Ratusz nie będzie mieć więcej pretekstów do ociągania się z remontami. Teraz ustawa trafi do urzędu Prezydenta" - napisał Komitet Obrony Praw Lokatorów.

Jakie będą jej praktyczne konsekwencje nowelizacji? Spróbujmy to wyjaśnić.

Nacjonalizacja, reprywatyzacja

Warszawa – choć nie tylko ona – od lat zmaga się z problemem dzikiej reprywatyzacji. Chodzi o grunty, które w czasach PRL przejęło państwo. Szczególnie dotyczy to lat 40. i czasów odbudowy Warszawy. Większość historyków i urbanistów podkreśla, że bez nacjonalizacji warszawskich gruntów dekretem Bieruta w październiku 1945 roku odbudowa byłaby właściwie niemożliwa.

Problemu prawnego nie było, dopóki trwał poprzedni ustrój. Po 1989 roku właścicielom gruntów i ich spadkobiercom umożliwiono ubieganie się o zwrot nieruchomości. Wielu byłych właścicieli i faktycznych spadkobierców już nie żyło, wykwitł za to rynek handlu roszczeniami, które patoreprywatyzatorzy skupowali za bezcen, a następnie – gdy np. przejęli kamienicę z lokatorami – nielegalnymi metodami wyrzucali ludzi z domów, by zaprowadzać swoje porządki i zarabiać na nieruchomościach.

Najtragiczniejszą sprawą związaną z warszawską reprywatyzacją jest morderstwo działaczki lokatorskiej Jolanty Brzeskiej w 2011 roku. Sprawa do dziś pozostaje niewyjaśniona, śledztwo zostało niedawno umorzone. Prokurator generalny Zbigniew Ziobro kilka lat wcześniej grzmiał publicznie, że sprawcy muszą czuć oddech wymiaru sprawiedliwości na plecach. Umorzenie dokonało się już po cichu.

Skala zjawiska jest ogromna. Warszawskie Stowarzyszenie Miasto Jest Nasze policzyło, że tylko w stolicy dzika reprywatyzacja dotknęła 55 tys. osób. Stanisław Zakroczymski dla instytutu Strategie 2050 (think tank partii Szymona Hołowni Polska2050) opracował najnowsze dane o liczbie spraw reprywatyzacyjnych.

W 2016 roku miasto przyznawało, że od 1990 roku dokonało 4 tys. zwrotów. W Warszawie sprawa dotyczy większości dzielnic, od Białołęki po Ursynów. Najwięcej zwrotów dokonywano oczywiście w starych dzielnicach, najczęściej to Praga Południe, Mokotów i Śródmieście.

Skala patologii w tym procesie była tak duża, że uzasadnione jest mówienie o mafii reprywatyzacyjnej. Po części przyznała to nawet była prezydent Warszawy Hanna Gronkiewicz-Waltz: "Działała grupa przestępcza, która wychodziła daleko poza kilku urzędników, których dyscyplinarnie zwolniłam. Mam na myśli sądy i niestety również adwokatów. Czekam na ustalenia prokuratury, jak daleko była powiązana ta grupa" - mówiła ówczesna prezydent Warszawy w 2017 roku.

Można więc powiedzieć, że wielu mieszkańców stolicy żyje jak na ruchomych piaskach – nawet jeśli lokator spędził większość życia legalnie w jednym mieszkaniu, nie może mieć pewności, czy w pewnym momencie ktoś nie będzie chciał go wyrzucić.

Co się zmienia?

Co zmienia nowelizacja k.p.a.?

„Żeby to dobrze wytłumaczyć, jak zawsze przy reprywatyzacji, musimy cofnąć się do Rzymu” – mówi w rozmowie z OKO.press dr Tomasz Luterek, autor książki "Reprywatyzacja. Źródła problemu". "Najważniejsze regulacje prawne, które tutaj wchodzą w grę, wywodzą się po prostu z prawa rzymskiego. Instytucja dawności została zapisana setki lat temu.

Na gruncie polskiego prawa przykładem dawności jest zasiedzenie. Zasiedzenie w dobrej wierze to 20 lat, a zasiedzenie w złej wierze to 30 lat. To znaczy, że osoba, która posiada daną nieruchomość, wiedząc o tym, że nie jest właścicielem, staje się nim po 30 latach. Bo to per saldo jest korzystniejsze niż utrzymywanie stanu niepewności. Korzystniejsze nie tylko dla niej, ale dla całego społeczeństwa”.

Praktycznie oznacza to, że wszystkie decyzje sprzed 1991 roku – a więc oczywiście i te z czasów tuż po wojnie – są nie do ruszenia.

Koniec dzikiej reprywatyzacji

Czy nowelizacja k.p.a. pomoże zatrzymać dziką reprywatyzację?

„Z dotychczasowych decyzji jest to najcelniejszy strzał w dziką reprywatyzację.

A teraz mamy strzał między oczy. Ja jestem zaskoczony, bo myślałem, że po kilku przeobrażeniach, zorganizowana struktura patoreprywatyzacyjna ma się dobrze”.

Niepewność

Wzruszanie decyzji administracyjnych sprzed ponad 30 lat, jak działo się to w odniesieniu do reprywatyzowanych nieruchomości w całej Polsce, powoduje to, z czym zmagaliśmy się przez lata: skupowaniem roszczeń i wyrzucaniem lokatorów. "Takie były realne konsekwencje podważania decyzji sprzed dekad" - mówi dr Luterek.

Tłumaczy, że to także problem dla rynku nieruchomości.

"Ktoś chce kupić działkę i coś na niej wybudować, ale boi się, że nagle pojawi się ktoś, kogo przodkowie 70 lat temu posiadali ten grunt (czy częściej handlarze roszczeń) i upomni się o swoje prawa. A niepewność dla rynku nieruchomości jest fatalna. Dotychczas mieliśmy dwa różne prawa własności — pewne i niepewne. I to samo w sobie jest arcypatologiczne. Bo przecież istotną prawa własności jest pewność.

Mamy wiele mieszkań spółdzielczych. Powiedzmy, że ktoś ma spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Można dla tego lokalu urządzić księgę wieczystą. Ale nie trzeba, to nie jest obowiązek. Jeżeli ta osoba tego nie zrobi, a pojawią się roszczenia reprywatyzacyjne, chociażby do gruntu, to wtedy księgi założyć się nie da. Jeżeli nie ma księgi wieczystej, to w przypadku sprzedaży potencjalny nabywca nie może ustanowić hipoteki. Czyli nie może kupić na kredyt tylko za gotówkę. Istotnie ogranicza to krąg potencjalnych nabywców. Jeśli nabywca ma dwa mieszkania do wyboru, to bez księgi wieczystej automatycznie jest mniej atrakcyjne dla większości kupców. Nowelizacja KPA to ukróci”.

Urzędnicy zamiast podpalaczy

Jak zmienia się sytuacja lokatorów?

„Po uchwaleniu nowelizacji w zaproponowanym kształcie, nad lokatorami będzie tylko miasto, to ono będzie właścicielem tych kamienic” – tłumaczy dr Luterek. „Nie pojawi się nikt silniejszy, kto będzie chciał lokatorów niepokoić i wypędzić.

Zamiast potencjalnych czyścicieli będzie miasto, urzędnicy, ratusz. To na pewno spowoduje ucywilizowanie relacji”.

Jest jeszcze jedna, istotna konsekwencja zmian w k.p.a. Z centrów wielu polskich miast kojarzymy widok niszczejących starych budynków. Tam, gdzie miasto powinno szczególnie dbać o wspólną przestrzeń, mamy rozpadające się często nieużytki. Czasem to problem braku inwestora czy kapitału. A czasem niepewności.

Dr Luterek: „Mamy w Warszawie całe kamienice, które powinny być otaczane największą opieką, jako te, które przetrwały wojnę i są unikatowym dziedzictwem, ale niestety niszczeją. Miasto tłumaczyło, że nie będzie ich remontować, żeby nie wydawać publicznych pieniędzy na nieruchomość, którą za chwilę ktoś sobie przywłaszczy — i to było w jakimś stopniu racjonalne podejście. Gdy nowelizacja wejdzie w życie, ten argument straci rację bytu. Miasto będzie musiało się tym zająć — remontować lub sprzedawać, ale dalsze pozostawienie ich bez opieki i skazanie na dewastację będzie niewybaczalne. Bo miasto będzie pełnoprawnym właścicielem”.

Nowelizacja to za mało

Nie jest oczywiście tak, że jedna zmiana w k.p.a. załatwia cały problem reprywatyzacji.

Dr Luterek: „Nie można mówić, że tym jednym zapisem rozwiążemy wszystko. To nie przystoi państwu. Państwo powinno się z tym zmierzyć godnie. Sprawę należy opisać i wytłumaczyć co i dlaczego jest problemem.

Brakuje kompleksowej ustawy, która powie, że nacjonalizacja i komunalizacja w formie bez odszkodowania były złe, ale upłynęło od niej tyle czasu, że nie jesteśmy w stanie naprawić szkód.

Upływ czasu spowodował, że pokrzywdzeni już nie żyją, sprawa dotyczy spadkobierców. Dlatego dzisiaj ważniejsze jest symboliczne zaakcentowanie naszego negatywnego stosunku do komunistycznych przewłaszczeń sprzed dekad.

Pamiętajmy jeszcze o hipotekach. Nacjonalizowane nieruchomości były w większości zadłużone, a właściciele większości śródmiejskich nieruchomości w Warszawie byli bankrutami. Wypłata świadczeń na poziomie realnej wartości z lat 40. XX wieku, pomniejszonej o zobowiązania hipoteczne nie byłaby istotnym obciążeniem dla Skarbu Państwa. Przykład wypłaty roszczeń zabużańskich jest na to najlepszym dowodem. Rocznie takie obciążenie można by skalkulować na poziomie 1-3 mld zł. Czyli w skali całego budżetu państwa byłoby to relatywnie niewielkie obciążenie. A sprawa byłaby załatwiona. Warszawa zyskałaby na tym najbardziej, byłaby pełnoprawnym właścicielem tysięcy nieruchomości wartych miliardy złotych”.

Tzw. dużej ustawy reprywatyzacyjnej wciąż nie ma, chociaż PiS zapowiadał ją w 2017 roku. Projekt ustawy reprywatyzacyjnej złożyła jesienią 2020 roku Lewica.