Sprawne usługi publiczne wzmacniają demokrację, "zaciskanie pasa" może ją udusić

Gdy tylko dochodzi do jakiegoś dramatycznego wydarzenia, to w polskiej debacie publicznej natychmiast pojawiają się nawoływania, by obniżyć temperaturę sporów, dążyć do zgody i zjednoczyć się wokół wspólnej sprawy. Tak było po śmierci papieża, katastrofie smoleńskiej czy ostatnio zaraz po napadzie Rosji na Ukrainę.

Niewiele z tego wynika, spory nie tylko nie zostają zażegnane, ale czasem zdają się wybuchać ze zdwojoną siłą – to, co działo się po katastrofie smoleńskiej, jest najlepszym tego przykładem.

W tym sensie te nawoływania są naiwne – nie da się budować zgody za pomocą pojedynczych, emocjonalnych zrywów. Zresztą sama idea zgody czy jedności jest problematyczna. W demokracji to normalne, że różne grupy społeczne mają odmienne wartości albo pomysły na urządzenie kraju. Jak pisze Chantal Mouffe, belgijska filozofka: „Konfliktów w liberalnych demokratycznych społeczeństwach nie powinno się usuwać i nie da się usunąć, bo specyfika nowoczesnej demokracji polega właśnie na uznaniu i legitymizowaniu konfliktu”.

Za postulatami zgody kryje się jednak trafna intuicja. Choć spory są nieuniknione, to demokratyczne społeczeństwo potrzebuje jakiegoś minimalnego stopnia spójności i akceptacji dla wspólnych zasad, by się nie rozpaść i nie pogrążyć w chaosie.

Widzieliśmy, co się działo w Stanach Zjednoczonych 6 stycznia 2021 roku, gdy tłum ludzi wdarł się na Kapitol, bo nie chcieli oni przyjąć do wiadomości, że Joe Biden jest prawowitym prezydentem. Według jednego z ostatnich badań aż 45 proc. wyborców Partii Republikańskiej nadal uważa, że Biden „na pewno nie wygrał wyborów zgodnie z prawem”, a kolejne 25 proc., że „prawdopodobnie nie wygrał wyborów zgodnie z prawem”. Nie ma absolutnie żadnych dowodów na oszustwo wyborcze, ale w spolaryzowanym społeczeństwie dowody przestają mieć znaczenie – liczy się, czy informację przekazują „moi” czy „tamci”.

Czy istnieje zatem jakiś sposób, by zadbać o ten minimalny stopień spójności społecznej?

Nie ma jednego złotego rozwiązania. Mówimy o złożonej kwestii, na którą wpływa wiele czynników, na przykład błyskawiczne rozprzestrzenianie się fałszywych wiadomości w mediach społecznościowych. Ale stawka gry jest na tyle wysoka, że powinniśmy szukać każdego rozwiązania, które wykracza poza chwilowe zrywy i daje szanse na zbudowanie fundamentów dla sprawnej demokracji. Sprawnej, czyli między innymi takiej, w której ludzie spierają się o tysiące rzeczy, ale na najbardziej podstawowym poziomie większość z nich czuje się częścią tego samego społeczeństwa i tratuje swoje państwo jako rodzaj dobra wspólnego.

Jednym z takich możliwych rozwiązań są inwestycje w jakościowe usługi publiczne.

„NIEDZIELA CIĘ ZASKOCZY” to nowy cykl OKO.press na najspokojniejszy dzień tygodnia. Chcemy zaoferować naszym Czytelniczkom i Czytelnikom „pożywienie dla myśli” – analizy, wywiady, reportaże i multimedia, które pokazują znane tematy z innej strony, wytrącają nasze myślenie z utartych ścieżek, zaskakują właśnie.

Usługi publiczne a nierówności

Raz jeszcze – przy tak złożonej kwestii jak polaryzacja polityczna trudno o twarde dowody, ale niektóre badania dostarczają przynajmniej ciekawych poszlak, że usługi publiczne mają wpływ na jakość demokracji.

Troje badaczy – Evelyne Hübscher, Thomas Sattler i Markus Wagner – postanowiło zbadać, jaki wpływ na polaryzację ma tak zwana polityka zaciskania pasa. Polega ona między innymi na obcinaniu wydatków państwowych na usługi publiczne i pomoc społeczną. Zgromadzili imponujący materiał badawczy – analizie poddali bowiem 166 wyborów z lat 1980-2016, które odbyły się w 16 krajach OECD. Dodatkowo w przypadku czterech z tych krajów – Niemiec, Portugali, Hiszpanii i Wielkiej Brytanii – przeprowadzili badania ankietowe. Odkryli dwie prawidłowości. Po pierwsze, jeśli jakiś kraj stosuje politykę zaciskania pasa, spada poparcie dla mainstreamowych partii na rzecz skrajniejszych alternatyw, często z prawej strony sceny politycznej. Po drugie, część wyborców w ogóle rezygnuje z udziału w wyborach, bo tracą zaufanie do systemu politycznego jako takiego. Oba te zjawiska prowadzą do pogłębienia polaryzacji.

W lipcu 2022 roku ukazało się kolejne badanie tego typu – autorstwa trojga ekonomistów: Ricardo Duque Gabriela, Mathiasa Kleina i Any Sofia Pessoa. Wzięli oni pod uwagę 200 wyborów z kilku krajów europejskich. Wnioski okazały się podobne. „Korzystając z nowego zestawu danych regionalnych dotyczących wyników wyborów w kilku krajach europejskich, stwierdzamy, że konsolidacja fiskalna prowadzi do znacznego wzrostu udziału głosów skrajnych partii, fragmentaryzacji i obniżenia frekwencji wyborczej” – podsumowują badacze.

Amerykański ekonomista James Tobin, zdobywca Nagrody Banku Szwecji im. Alfreda Nobla, przekonywał lata temu, że dostarczanie pewnych usług przez państwo – od ochrony zdrowotnej, przez transport, po mieszkania – może być receptą na radzenie sobie z nierównościami społecznymi. Wtórowali mu Robert H. Frank i Philip J. Cook w książce "Społeczeństwo, w którym zwycięzca bierze wszystko". Ich argument był prosty: o ile ludzie są w stanie zaakceptować, że kogoś stać na lepszy samochód czy bardziej luksusowe gadżety, to trudniej im się pogodzić z tym, że ktoś ma lepszą opiekę zdrowotną bądź łatwiejszy dostęp do szkół na dobrym poziomie. Państwo za pomocą jakościowych usług publicznych może niwelować ten drugi rodzaj nierówności. Tym samym – może zapobiegać sytuacji, w której społeczeństwo rozpadnie się na dwie nieprzystające do siebie części: ludzi, których stać na podstawowe dobra i ludzi, których nie stać.

W podobnym duchu wypowiadał się słynny historyk Tony Judt, pisząc konkretnie o transporcie publicznym. Wyśmiewał kraje, które chwalą się tym, jak mało pieniędzy wydają na tego rodzaju usługi. Jak pisał Judt: „krótkotrwałe korzyści ekonomiczne zostaną zniwelowane przez długotrwałą szkodę dla społeczności”. Może na krótką metę polepszy się stan budżetu, ale na dłuższą takie oszczędności grożą podzieleniem społeczeństwa na tych, którzy mogą swobodnie podróżować, i tych, którzy nie mogą sobie na to pozwolić.

My w Polsce powinniśmy sobie wziąć te argumenty związane z nierównościami społecznymi mocno do serca. Choć część polityków i komentatorów robi wszystko, by wyprzeć tę wiedzę, badania polskich ekonomistów pokazują, że nierówności w naszym kraje stają się niebezpiecznie wysokie. Najprawdopodobniej znajdujemy się pod tym względem w europejskiej czołówce.

Dwa polskie mity

Wydawałoby się, że szczególnie po pandemii, gdzie całe bezpieczeństwo Polaków i Polek zależało od państwowego systemu ochrony zdrowia, inwestycje w usługi publiczne staną się w naszym kraju bardzo popularnym postulatem, a poszczególne partie będą się prześcigały w propozycjach zwiększenia inwestycji w ten sektor. Niestety tak nie jest. Na przeszkodzie stoją dwa mity silnie zakorzenione w polskiej debacie publicznej.

• Mit pierwszy. Polskie państwo już teraz wydaje górę pieniędzy, które są marnotrawione. Zwiększenie wydatków państwa na usługi publiczne doprowadzi więc jedynie do zwiększenia marnotrawstwa.

Ostatnio do tego mitu odwołał się choćby Leszek Balcerowicz, ubolewając na Twitterze, że wydatki budżetowe pochłaniają w Polsce 42 proc. PKB, a przecież – przekonywał polski ekonomista – rzeczy, które wymagają finansowania ze strony państwa, kosztują łącznie kilka procent. Przy tak sformułowanym komunikacie można rzeczywiście odnieść wrażenie, że kolejne rządy, czy to SLD, czy PO bądź PiS-u marnotrawią krocie pieniędzy.

W rzeczywistości te 42 proc. na tle innych państw europejskich to wcale nie było tak dużo (używamy czasu przeszłego, bo profesor sięgnął dane z 2019 roku; chodzi tu całkowite wydatki sektora instytucji rządowych i samorządowych — przyp. red.). Wręcz przeciwnie, średnia w Unii Europejskiej wynosiła 45 proc., a kraje takie, jak Finlandia czy Dania wydawały ponad 50 proc. swojego PKB.

Nie ma też na świecie krajów, które wydawałyby tylko kilka procent PKB – najbliżej tego „ideału” są biedne kraje afrykańskie, jak Kongo czy Nigeria, ale nawet one wydają kilkanaście procent.

Jeszcze gorzej wypadamy, gdy przyjrzymy się wydatkom konkretnie na ochronę zdrowia. Polska przeznacza na ten cel ponad 6 proc. PKB i jest daleko w tyle za takimi krajami, jak Niemcy, Francja czy Szwecja, które wydają powyżej 11 proc.

Kiedy więc mówimy, że polskie usługi publiczne, na przykład system ochrony zdrowia, są niewydajne, to należałoby sobie zadać proste pytanie: czy jakiekolwiek państwo na świecie osiąga lepsze rezultaty przy podobnie niskich nakładach co my? I czy Niemcy bądź Szwedzi są naiwni, wydając tak dużo środków na opiekę zdrowotną? Czy może raczej rozumieją, że gdyby przeznaczali na nią tyle, co Polska, to nie byliby w stanie utrzymać jej poziomu?

Do utrwalania mitu rozbuchanych i nieefektywnych wydatków przyczynia się też słaba wiedza na temat struktury wydatków państwowych. Istnieje w Polsce powszechne przekonanie, że ogrom wydatków budżetowych idzie na administrację, czyli urzędników, którzy stali się niemal synonimem pracy zbędnej i marnotrawnej.

Ciekawe są w tym kontekście wyniki badania, które przeprowadził Polski Instytut Ekonomiczny. Zdaniem respondentów aż 16 proc. wydatków publicznych jest przeznaczanych na administrację. Żadna inna pozycja na liście nie uzyskała aż tak dużego wyniku. W rzeczywistości administracja pochłania tylko 6 proc. wszystkich wydatków publicznych, znacznie mniej niż emerytury i renty (34 proc.), ochrona zdrowia (13 proc.), edukacja i nauka (13 proc.) czy infrastruktura i transport (11 proc.).

• Mit drugi. Głęboko w polskiej mentalności czy kulturze tkwią ograniczenia, które sprawiają, że to, co się udaje w innych krajach, u nas nie ma szans.

Ten mit pojawia się nie tylko w kontekście usług publicznych. Zawsze, gdy rozpoczyna się dyskusja na temat przepisów ruchu drogowego i mandatów, tak by zbliżyć polskie prawo do europejskich wzorców, padają argumenty, że te rozwiązania w Polsce nie zadziałają.

Ów mit przybiera często postać argumentu, że porównywanie Polski do krajów skandynawskich nie ma sensu, bo nasza mentalność i historia są całkowicie inne. Jak pisze Wojciech Maziarski: „żyjemy nie w Skandynawii, lecz w Europie Środkowo-Wschodniej, gdzie silne są tradycje nacjonalistycznych autorytaryzmów, totalitaryzmów i faszyzujących dyktatur. Mieszkając w takim miejscu, trzeba się wykazać szczególną przezornością”.

Problem z tym mitem polega na tym, że działa on jak samospełniająca się przepowiednia. Im bardziej będziemy wierzyli, że w Polsce nie da się zbudować sprawnych usług publicznych, tym mniej będziemy w nie inwestowali i się o nie troszczyli, w konsekwencji rzeczywiście będą one na marnym poziomie.

Dlatego warto przypominać, że teza o głębokich przyczynach kulturowych wpływających na taką, a nie inną organizację państwa ma słabe uzasadnienie historyczne.

Weźmy Szwecję. W niedawno opublikowanej po polsku książce Kapitał i ideologia słynny ekonomista Thomas Piketty argumentuje, że Szwecja – zanim na lata stała się wzorcem kraju o niskich nierównościach społecznych i silnym interwencjonizmie państwowym – była bardzo nierównym i hierarchicznym społeczeństwem. Nic w jej historii ani kulturze nie wskazywało na to, że w XX wieku pójdzie w taką, a nie inną stronę.

Koreański ekonomista Ha-Joon Chang przypomina z kolei w książce Źli Samarytanie, że stereotypowe wyobrażenia na temat Koreańczyków, Japończyków i Niemców potrafiły się zmienić dramatycznie w przeciągu kilku dekad. Z ludzi uchodzących za leniwych i nierozgarniętych przemienili się nagle we wzory pracowitości i przedsiębiorczości.

Państwo user friendly

Dążenie do zwiększenia inwestycji w usługi publiczne będzie wymagało zmierzenia się z tymi dwoma mitami.

Na początek dobrze byłoby przestać je bezrefleksyjnie powtarzać. Ale to nie wystarczy. Samo państwo – a konkretnie: rządzący nim ludzie – musi podjąć starania, by przekonać obywateli i obywatelki, że usługi publiczne wymagają szerokich inwestycji.

Na pewno kolejne rządy nie mogą sobie pozwalać na to, co zrobił PiS, przeznaczając 2 miliardy złotych ma media publiczne, w większości na TVP. Z perspektywy całości budżetu państwa to jest stosunkowo niewielka kwota, ale – po pierwsze – dałoby się ją wydać lepiej niż na partyjną machinę propagandową, po drugie, stanowi fatalny PR dla państwa, bo utwierdza ludzi w przekonaniu, że wydatki publiczne to jedno wielkie marnotrawstwo.

Wielu Polaków ufa samorządom bardziej niż strukturom centralnym. Być może dobrym pomysłem byłoby więc zwiększanie środków samorządowych na inwestycje. Szczególnie jeśli zostałoby to połączone ze zwiększeniem zasięgu i transparentności budżetów partycypacyjnych. Łatwiej zachęcić ludzi do zwiększenia środków na usługi publiczne, jeśli mają poczucie, że przynajmniej do jakiegoś stopnia kontrolują, na co idą ich pieniądze. W ten sposób dałoby się może nawet zwiększyć choćby minimalnie poparcie dla progresji podatkowej.

Są to rozwiązania idące zupełnie w odwrotną stronę niż Polski Ład PiS-u. Obecny rząd przeprowadził bowiem ogólną obniżkę podatków – także dla zamożniejszej części Polaków – uderzając tym samym w budżety samorządów. W niektórych miastach rosną ostatnio ceny transportu publicznego, część lokalnych władz tłumaczy to nie tylko rosnącymi cenami energii, ale także właśnie Polskim Ładem i spadkiem wpływów do budżetu. W taki sposób nie zbudujemy zaufania do usług publicznych.

Patrząc zaś jeszcze szerzej, państwo powinno stać się najzwyczajniej w świecie bardziej user friendly. W miarę wygodne umawianie się na szczepienia przeciw koronawirusowi za pośrednictwem internetu pokazuje, że jest to możliwe. Idąc technologiczną ścieżką, wskazane byłoby na przykład wprowadzenie jednej ogólnopolskiej aplikacji umożliwiającej korzystanie z dowolnego środka transportu publicznego w każdym miejscu Polski.

A byłby to stosunkowo prosty sposób na budowanie poczucia, że wszyscy dokładamy się do dóbr wspólnych, które stoją u podstaw naszego państwa i zapewniają jego funkcjonowanie.

Pomysłów jest wiele, każdy podlega dyskusji, ale jedno jest pewne: usługi publiczne to temat, którego żaden odpowiedzialny rząd nie powinien oddawać walkowerem. Odpowiednio dofinansowane i zaprojektowane mogą być one konkretną – zarówno ideową, jak i materialną – podstawą nowoczesnego demokratycznego państwa.