Szczyt UE: Jest finansowanie dla Ukrainy. Nie z rosyjskich aktywów, lecz ze wspólnego długu

Po niemal 16 godzinach obrad przerywanych jedynie na krótkie posiłki, w tym pięciu godzinach w zamkniętym pomieszczeniu bez telefonów i kontaktu ze światem, przywódcy państw UE osiągnęli porozumienie w sprawie pomocy finansowej dla Ukrainy na najbliższe dwa lata.

„Mamy umowę. Decyzja o wsparciu Ukrainy kwotą 90 mld euro na lata 2026-2027 podjęta. Zobowiązaliśmy się i dowieźliśmy” – ogłosił triumfalnie Antonio Costa, szef Rady Europejskiej, po trzeciej nad ranem 19 grudnia 2025.

Porozumienie zakłada pożyczki dla Ukrainy finansowane ze wspólnego, europejskiego długu, a nie tzw. pożyczki reparacyjne oparte na zamrożonych w UE rosyjskich aktywach.

To, że nie udało się wypracować porozumienia w sprawie wykorzystania na rzecz pomocy Ukrainie zamrożonych rosyjskich aktywów, jest niepowodzeniem szczytu.

„Małe kroki”

Liderzy negocjacji, w tym przede wszystkim stojąca na czele duńskiej prezydencji premierka Danii Mette Frederisken oraz szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen, optowały za pożyczkami reparacyjnymi z wykorzystaniem rosyjskich aktywów.

Podczas konferencji prasowej po szczycie żadna z nich nie chciała jednak przyznać, że brak porozumienia to porażka.

„Naszym głównym celem było zająć się pilnymi potrzebami finansowymi Ukrainy (...) To nam się to udało. Osiągnęliśmy porozumienie, dzięki któremu będziemy w stanie zaspokoić potrzeby finansowe Ukrainy na najbliższe dwa lata” – podkreślała szefowa KE na zamknięciu szczytu.

Premierka Danii Mette Frederiksen podkreśliła, że była zwolenniczką pożyczek reparacyjnych, ale „model kombinowany”, który został uzgodniony, też ma swoje zalety.

„Najważniejsze jest to, że Ukraina będzie miała środki” – powiedziała Frederiksen.

A jednak plan B

Rozwiązanie, które ostatecznie poparli europejscy liderzy, to pierwotny plan B szczytu. Zakłada on, że państwa członkowskie sfinansują Ukrainę poprzez zaciągnięcie przez UE pożyczki na rynkach kapitałowych w wysokości 90 mld euro na najbliższe dwa lata.

Pożyczka ta zasili fundusz (w ramach elastycznej rezerwy budżetowej), który będzie wypłacał środki Ukrainie. Podobnie jak w przypadku pożyczki reparacyjnej, Ukraina będzie musiała spłacić te środki dopiero po otrzymaniu reparacji od Rosji.

Jednak, jak zapowiedziała von der Leyen, „Unia zastrzega sobie możliwość wykorzystania na spłatę tych pożyczek zamrożonych rosyjskich aktywów”.

„Prace nad pożyczkami reparacyjnymi będą kontynuowane” – zapewniła von der Leyen.

Kulejąca jedność

Aby ogłoszenie porozumienia ws. finansowania Ukrainy było możliwe, Rada Europejska musiała osiągnąć jednomyślność w sprawie modyfikacji obecnie obowiązującego siedmioletniego budżetu UE na lata 2021-2027. Trzeba w nim bowiem zapisać nowy fundusz dla Ukrainy i zrobić miejsce na większy unijny dług.

Na to zgodziły się wszystkie państwa członkowskie, bo bez jednomyślności nie dałoby się tego przeprowadzić.

Mimo to konkluzje szczytu ws. Ukrainy poparło jedynie 25 państw. Węgry oraz Słowacja nie chciały podpisać się pod dokumentem, który w mocnych słowach oskarża Rosję o agresję w Ukrainie, stawia twarde warunki pokoju i wzywa Rosję do poszanowania integralności terytorialnej Ukrainy.

Co więcej, jeszcze mniejsza grupa, bo 24 państwa (wszystkie oprócz Węgier, Czech i Słowacji), zaakceptowała zaciągnięcie wspólnego europejskiego długu dla Ukrainy.

Czyli sytuacja wygląda tak:

• wszystkie państwa zaakceptowały formalną modyfikację wieloletniego budżetu UE, żeby utworzenie funduszu pożyczkowego dla Ukrainy było w ogóle możliwe,
• wszystkie państwa minus dwa (Węgry i Słowacja) zaakceptowały podstawową treść konkluzji szczytu nt. Ukrainy, gdzie mowa o rosyjskiej odpowiedzialności za wojnie, europejskich warunkach pokoju,
• wszystkie państwa minus trzy (Węgry, Słowacja i Czechy) wezmą udział we wzmocnionej współpracy celem utworzenia nowego funduszu pożyczek dla Ukrainy gwarantowanych budżetem UE.

Pozwala ona obchodzić paraliż decyzyjny Rady Europejskiej, gdzie decyzje mają być podejmowane na zasadzie konsensusu. Ale konsensus nie polega jedynie na tym, że wszyscy zgadzają się na to samo. Może też polegać na tym, że państwa zgadzają się na to, że nie zgadzają się ze sobą, ale mimo to są skłonne działać.

Powoli rośnie jednak grono państw, które wyłamują się ze wspólnych kompromisów. Do tej pory były to jedynie Węgry. Teraz dołączyły do tego Czechy i Słowacja.

Pytane o to, czy jedność Europy to już przeszłość, von der Leyen i Frederiksen także podkreślały pozytywy.

„Jesteśmy w czwartym roku wojny, a wsparcie Europy dla Ukrainy jest praktycznie niezachwiane. Moim zdaniem to imponujące” – mówiła von der Leyen na konferencji prasowej po zakończeniu szczytu.

Widać było w niej zmęczenie. Podobnie w Coście i we Frederiksen. Mimo to cierpliwie odpowiadali na pytania dziennikarzy, którzy w siedzibie Rady dotrwali do 4 nad ranem.

„Tak długo jak ostatecznie jesteśmy w stanie podejmować potrzebne decyzje, jesteśmy w stanie dowozić wobec obywateli, jesteśmy zjednoczeni (...) Czy wyobrażacie sobie inne państwa niż UE, które przekazują na pomoc drugiemu 90 miliardów euro? To robi wrażenie” – podkreślała Frederiksen.

Są środki, jest sukces

Prawda jednak jest taka, że szczyt poszedł mocno nie po myśli jego organizatorów. Pierwotny tekst konkluzji, czyli głównych ustaleń szczytu, nad którym w czwartek 18 grudnia trwały intensywne prace, bardzo różnił się od wersji ostatecznie przyjętej.

Pierwsza wersja konkluzji, którą widziało OKO.press, wzywała bowiem wprost Radę UE i Parlament Europejski do „pilnego przyjęcia instrumentów ustanawiających pożyczki reparacyjne”.

Dalej w tekście było wyszczególnione, że chodzi o pożyczki oparte na „saldach gotówkowych związanych z zamrożonymi aktywami Rosji”. Jako cel ich utworzenia precyzuje „zapewnienie Ukrainie niezbędnego wsparcia finansowego od drugiego kwartału 2026 roku, w tym na potrzeby wojskowe”.

Tymczasem w tym samym punkcie ostatecznie przyjętych konkluzji czytamy jedynie, że „Rada Europejska wzywa Radę i Parlament Europejski do dalszych prac nad technicznymi i prawnymi aspektami instrumentów ustanawiających pożyczkę reparacyjną opartą na saldach gotówkowych związanych z zamrożonymi aktywami Rosji”. Tyle.

Ursula von der Leyen skomentowała to tak:

„Jak w przypadku każdego dużego zadania, są dni, kiedy robi się małe kroki naprzód. Ale jeśli nie pracujesz ciężko, nigdy nie osiągniesz celu. Kiedy wczoraj rano o 10:00 dotarliśmy do siedziby Rady Europejskiej, nie było jasnej drogi do finansowania Ukrainy. Teraz mamy 90 miliardów euro zabezpieczonych dla Ukrainy na najbliższe dwa lata. Ja uważam to za sukces”.

Nie chodzi o konfiskatę

Znalezienie finansowania dla Ukrainy było jednym z najważniejszych celów grudniowego szczytu UE. Na stole leżały dwie propozycje:

• pożyczki reparacyjne, czyli wykorzystanie na rzecz pomocy Ukrainie zamrożonych rosyjskich aktywów,
• finansowanie pomocy dla Ukrainy ze wspólnego europejskiego długu gwarantowanego unijnym budżetem.

Potrzeby finansowe Kijowa szacowane są na ok. 137 mld euro na dwa lata. Komisja zaproponowała pokrycie dwóch trzecich tej kwoty, czyli 90 mld euro.

Takie kraje jak Polska, Niemcy, państwa bałtyckie, Finlandia, Irlandia i Szwecja uważały, że pożyczki reparacyjne to najlepsze rozwiązanie. Sceptyczne były Belgia, Włochy, Bułgaria, Malta, Słowacja i Węgry.

Plan jest taki, że prace nad rozwiązaniem będą kontynuowane na poziomie Komisji Europejskiej i Rady UE, by sprostać oczekiwaniom wszystkich państw członkowskich i ostatecznie doprowadzić do przyjęcia rozwiązania.

Pożyczki reparacyjne zakładają użycie sald gotówkowych z zamrożonych w Europie aktywów rosyjskiego banku centralnego. Do ich utworzenia nie jest niezbędna konfiskata tych aktywów.

O tym, jak skonstruowane są pożyczki reparacyjne i czy takie rozwiązanie jest zgodne z prawem, pisaliśmy tutaj.