Komisja Europejska ociąga się z konfiskatą zamrożonych rosyjskich aktywów. Jak może to zrobić?

„Sprawca musi zostać pociągnięty do odpowiedzialności” – podkreśla szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen. Te słowa padają zawsze w jednym kontekście: rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Nie inaczej było w środę 1 października na nieformalnym spotkaniu Rady Europejskiej, czyli wspólnym posiedzeniu szefów rządów państw członkowskich UE oraz szefów najważniejszych europejskich instytucji: Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego.

Ursula von der Leyen (na zdjęciu powyżej) przedstawiła pomysł tzw. pożyczek reparacyjnych dla Ukrainy. KE proponuje wykorzystać na rzecz Ukrainy zamrożone rosyjskie aktywa bez dokonywania ich konfiskaty. Pomysł już od jakiegoś czasu popierają Polska, Niemcy, państwa bałtyckie, czy Czechy.

Dlaczego Europa nie zdecyduje się na pełną konfiskatę rosyjskich aktywów? Jak miałoby działać rozwiązanie proponowane przez KE?

Jeszcze raz tyle, co europejska pomoc

Na kontach kilku instytucji finansowych w Unii Europejskiej leży w sumie ok. 210 miliardów euro środków z rosyjskich rezerw walutowych w postaci obligacji państwowych. Obligacjom tym minął termin zapadalności i gdyby nie wojna w Ukrainie, Rosja dostałaby z tego tytułu gotówkę. Ale aktywa te zostały zamrożone z tytułu europejskich sankcji, po tym, jak Rosja najechała Ukrainę.

Większość z nich – ok. 185 mld euro – leży na kontach międzynarodowej firmy rozliczeniowej Euroclear, która ma siedzibę w Belgii. Środki te są w dalszym ciągu inwestowane i generują zyski. Te zyski już są wykorzystywane na pomoc Ukrainie jako zabezpieczenie pożyczek udzielanych przez grupę G7. Ale to tylko kilka miliardów euro rocznie.

Jak wynika bowiem z danych Ukraine Support Tracker, od marca 2022 roku do końca czerwca 2025 roku państwa europejskie przekazały Ukrainie pomoc o wartości ponad 167 mld euro.

Możliwość finansowania pomocy dla Ukrainy z zamrożonych rosyjskich aktywów ściągnęłaby część ciężaru finansowego z państw członkowskich. A biorąc pod uwagę, że dziś aż siedem państw członkowskich jest nadmiernie zadłużonych (w tym m.in. Francja i Polska), to zdecydowanie kusząca opcja.

M.in. dlatego tak bardzo zabiega o to Polska. O tym, że pomoc dla Ukrainy powinna być finansowana z rosyjskich aktywów, mówił zarówno premier Donald Tusk, jak i minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski.

Pożyczki pod zastaw reparacji

KE proponuje, że przejmie od Euroclear środki z zamrożonych rosyjskich aktywów, ale w zamian przekaże Euroclear tzw. obligacje zerokuponowe. Obligacja zerokuponowa to taki papier wartościowy, z którym nie jest związany obowiązek płatności odsetek, ale są one zapadalne, czyli jest z nimi związany obowiązek wykupu.

Oznacza to, że Euroclear „pożyczy” KE rosyjskie środki, ale otrzyma gwarancję ich zwrotu, z tym że na udzieleniu tej pożyczki nie zarobi. Kwota zwrotu będzie taka sama jak kwota pożyczki.

Następnie Komisja Europejska wykorzysta te środki do wypłaty Ukrainie pożyczek, które ta będzie miała spłacić, ale dopiero, gdy otrzyma od Rosji reparacje. Czyli de facto Komisja Europejska pożyczy zamrożone rosyjskie aktywa od Euroclear pod zastaw reparacji. Stąd nazwa: „pożyczki reparacyjne”.

Takie rozwiązanie ściąga ryzyko z firmy Euroclear, że środki do niej nie wrócą, i chroni KE przed zarzutem dokonania ich zaboru.

Rozwiązanie jest sprytne, ale mimo wszystko rodzi pewne pytania:

• Czy Rosja nie będzie mogła pociągnąć do odpowiedzialności firmy Euroclear za dysponowanie jej aktywami w sposób niezgodny z umową?
• Kto spłaci tę „pożyczkę” zaciągniętą od Euroclear przez KE, jeśli Rosja nie wypłaci żadnych reparacji?

W tej drugiej kwestii Komisja Europejska wychodzi z założenia, że taka sytuacja nie zrodzi żadnych problemów.

1. Po pierwsze, nie ma innej możliwości – aby mógł nastać pokój. Rosja będzie musiała zapłacić Ukrainie reparacje, bo taki obowiązek wynika z prawa międzynarodowego. „Sprawca musi zostać pociągnięty do odpowiedzialności” – mówi Ursula von der Leyen.
2. Po drugie, jeśli nie będzie chciała tego zrobić, Unia Europejska może nie cofnąć sankcji. Wówczas zamrożone dziś rosyjskie aktywa pozostaną na kontach Euroclear. Nie będzie więc problemu z koniecznością oddania Rosji jej pieniędzy.

Takie rozwiązanie może jednak w przyszłości rodzić problemy dla Ukrainy. Korzystając z tak skonstruowanych „pożyczek reparacyjnych”, Ukraina już dziś na obronę będzie wydawała środki z reparacji, które powinny iść na powojenną odbudowę kraju. Tym samym budżet na odbudowę się uszczupli. Ale w obecnej sytuacji, zarówno dla Ukrainy, jak i dla państw UE, bardziej naglącą jest potrzeba skutecznej obrony przed rosyjską agresją.

Ograniczona możliwość konfiskaty

Ale dlaczego Komisja Europejska sięga po tak złożone rozwiązania prawne, by móc wykorzystać zamrożone rosyjskie aktywa na rzecz wsparcia Ukrainy? Czy nie mogłaby po prostu dokonać ich konfiskaty?

To nie jest takie proste.

Zarówno w prawie międzynarodowym, jak i w prawie europejskim, istnieją jasne ramy prawne dla konfiskaty mienia – ale tylko takiego, które pochodzi z przestępstwa.

Na forum międzynarodowym reguluje to m.in. Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC), która dotyczy zapobieganiu i zwalczaniu korupcji, a na forum europejskim rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/1805 w sprawie wzajemnego uznawania nakazów zabezpieczenia i nakazów konfiskaty.

Zamrożone rosyjskie aktywa, zwłaszcza rezerwy państwowe Centralnego Banku Rosji, nie zostały zablokowane na podstawie zarzutów o ich korupcyjne pochodzenie, lecz w ramach sankcji politycznych i gospodarczych w odpowiedzi na zbrojną agresję, czyli naruszenie fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego. Jest to zatem inny kontekst i inna podstawa prawna niż ta, którą reguluje UNCAC.

To samo dotyczy unijnego rozporządzenia. Rozporządzenie nie odpowiada na pytanie, na jakiej podstawie prawnej można skonfiskować aktywa innego państwa. Aby można było zastosować jego zapisy, najpierw musi istnieć prawomocny nakaz konfiskaty wydany przez organ jednego z państw członkowskich w oparciu o jego prawo krajowe lub inne przepisy UE. Dopiero wówczas stosuje się przepisy o wzajemnym uznawaniu nakazów konfiskaty czy zabezpieczenia mienia.

Środki banku centralnego chronione immunitetem

Ponadto środki państwowe, a do takich należą aktywa banku centralnego, są chronione na mocy tzw. immunitetu państwa. Ochrona ta wynika z międzynarodowego prawa zwyczajowego, którego normy są częściowo skodyfikowane w konwencji ONZ z 2004 roku o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich własności.

Konwencja nie weszła jeszcze w życie, bo nie została ratyfikowana przez wystarczającą liczbę państw. Jej zasady obowiązują jednak w prawie zwyczajowym.

Immunitet państwa to zwyczajowa zasada prawa międzynarodowego, która chroni państwo, jego urzędników i własność przed jurysdykcją i egzekucją ze strony innych państw. Opiera się na zasadzie suwerennej równości państw, wyrażonej w łacińskiej sentencji par in parem non habet imperium – „równy nie ma władzy nad równym”. Oznacza to, że

Immunitet państwa chroni także zasoby i aktywa danego państwa. Ale uwaga: immunitet ma zastosowanie do „aktywów niekomercyjnych”, czyli takich, które są wykorzystywane do prowadzenia działalności państwowej, a nie do celów komercyjnych.

W prawie międzynarodowym rozróżnia się bowiem dwa rodzaje działań państwa: działania niekomercyjne, suwerenne (acta jure imperii) – z nimi związane są aktywa niekomercyjne, oraz działania komercyjne (acta jure gestionis) – z nimi związane są aktywa komercyjne.

Aktywa niekomercyjne chronione są przed środkami przymusu, takimi jak zajęcie czy konfiskata. Konwencja ONZ o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich własności wprost wskazuje, że własność banku centralnego lub innego organu monetarnego państwa wykorzystywana w celach niekomercyjnych jest chroniona przed środkami egzekucyjnymi. Mówi o tym art. 21 konwencji.

Co więcej, jak wskazuje Stefania Kolarz w raporcie Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, nawet aktywa objęte sankcjami są chronione immunitetem państwa, a naruszenie norm ius cogens – norm bezwzględnie obowiązujących – nie uchyla tego immunitetu. Takie stanowisko zajął Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 2012 roku w sprawie Niemcy przeciwko Włochom.

Rozbieżności interpretacyjne

Ale na ciekawe okoliczności wskazuje prof. Jewhen Cybulenko oraz Liilia Mesila z Uniwersytetu Technicznego w Tallinie. W artykule w czasopiśmie „Lex Portus” zwracają oni uwagę na kilka interesujących argumentów i kontrowersji:

• Zgodnie z konstytucją Rosji, CBR jest niezależnym podmiotem prawnym, a nie organem władzy państwowej. Pytanie więc, czy jego aktywa na pewno kwalifikują się do objęcia immunitetem państwa. Dla porównania – polski bank centralny, NBP, jest państwową instytucją; Konstytucja RP w art. 227 stwierdza wprost, że jest on „centralnym bankiem państwa”.
• Są badacze, którzy argumentują, że immunitet państwa nie ma zastosowania do sytuacji związanych z konfliktem zbrojnym. Taką interpretację propaguje Gerhard Hafner, przewodniczący komitetu przygotowującego konwencję. Mówi o tym art. 12 konwencji, który stwierdza, że państwo nie może powoływać się na ochronę wynikającą z immunitetu państwa w „postępowaniu dotyczącym odszkodowania pieniężnego za śmierć lub uszkodzenie ciała, a także zniszczenia lub utraty mienia materialnego, spowodowanych jego działaniem lub zaniechaniem, jeżeli działanie lub zaniechanie miało miejsce w całości lub w części na terytorium tego innego państwa”. Natomiast ten artykuł też nie ma zastosowania do sytuacji ewentualnej konfiskaty zamrożonych rosyjskich aktywów bez procesu przed międzynarodowym trybunałem.
• Pojawiają się też argumenty, że immunitet chroni jedynie przed działaniami sądowymi, a nie przed bezpośrednimi działaniami władzy wykonawczej, co mogłoby umożliwić konfiskatę aktywów CBR na mocy decyzji rządowej. Natomiast jak wskazuje Stefania Kolarz w raporcie PISM, w taką interpretację godzi interpretacja proponowana przez Komisję Prawa Międzynarodowego ONZ. Wskazuje ona, że postępowania sądowe powinny być rozumiane jako obejmujące nie tylko czynności sądów, ale także działania innych organów państwa związane z postępowaniami sądowymi. W takim ujęciu nawet działania organów państwa innych niż sądy mogą naruszyć immunitet, jeżeli będą związane z postępowaniami sądowymi.

Konfiskata aktywów jako „środki zaradcze”

Jednak jak wynika z analizy Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, jest kilka innych zasad w prawie międzynarodowym, które mogą zostać wykorzystane jako podstawa dla konfiskaty rosyjskich aktywów. Część z nich wynika wprost z Karty Narodów Zjednoczonych (KNZ).

Zastosowanie konfiskaty jako środek zaradczy

W ramach dopuszczalnych na mocy prawa międzynarodowego środków zaradczych, a więc działań podejmowanych w odpowiedzi na rażące naruszenie prawa międzynarodowego przez inne państwo, państwa np. UE lub G7 mogłyby przestać wykonywać swoje zobowiązania wobec Rosji, takie jak poszanowanie jej immunitetu państwowego, aby skłonić ją do zaprzestania agresji.

Aby stosowanie środków zaradczych było zgodne z prawem, musi być spełnionych kilka warunków:

1. muszą mieć one na celu wyłącznie nakłonienie państwa naruszającego prawo do wypełnienia swoich zobowiązań – czyli np. zaprzestania agresji i przestrzegania prawa,
2. muszą być proporcjonalne do skali naruszenia,
3. powinny być tymczasowe i odwracalne, „na ile jest to możliwe”.

Środki zaradcze może zastosować państwo poszkodowane (Ukraina), ale także inne państwa działające zbiorowo (np. G7), powołując się na naruszenie przez Rosję obowiązków wobec całej społeczności międzynarodowej, takich jak zakaz agresji.

Na tej podstawie możliwa mogłaby być konfiskata, ale wiąże się z pewnymi wyzwaniami. Głównym problemem jest wymóg odwracalności. Konfiskata jest z natury trwałym działaniem, choć sformułowanie „odwracalne, na ile jest to możliwe” stwarza pewną elastyczność.

Wsparcie samoobrony Ukrainy

Wywłaszczenie aktywów CBR można by uzasadnić tym, że to element zbiorowej samoobrony. Ukraina i jej sojusznicy mają do tego prawo zgodnie z art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Samoobrona jest dopuszczalna, dopóki Rada Bezpieczeństwa ONZ nie podejmie działań koniecznych do utrzymania pokoju, co w tym przypadku jest niemożliwe z powodu rosyjskiego weta. Działania w ramach samoobrony muszą być konieczne i proporcjonalne.

Potencjalnym wyzwaniem jest argument, że samoobrona tradycyjnie kojarzy się z użyciem siły zbrojnej, a nie środków ekonomicznych. Jednakże, jak wskazuje Kolarz, Karta ONZ faworyzuje środki niewymagające użycia siły, więc ich zastosowanie w ramach samoobrony wydaje się logiczne i zgodne z duchem prawa międzynarodowego.

Potraktowanie Rosji jako państwa sponsora terroryzmu

Uznanie Rosji za państwo sponsorujące terroryzm mogłoby umożliwić wywłaszczenie jej aktywów w niektórych krajach, które posiadają odpowiednie regulacje prawne, jak np. USA i Kanada.

Pomimo że Parlament Europejski oraz parlamenty kilku państw UE (w tym Polski) przyjęły rezolucje uznające Rosję za państwo sponsorujące terroryzm, to takie działanie byłoby bardzo trudne do zrealizowania na poziomie całej Unii Europejskiej. Brakuje bowiem jednolitych ram prawnych, które wiązałyby status sponsora terroryzmu z możliwością wywłaszczenia aktywów państwowych. Obecne przepisy unijne pozwalają jedynie na zamrożenie środków, a nie ich konfiskatę.

Doktryna konieczności

Doktryna konieczności to zasada, która mówi, że na gruncie prawa międzynarodowego możliwe jest usprawiedliwienie działania niezgodnego z prawem, jeśli było jedyną możliwością ochrony bardzo istotnych interesów (np. porządku międzynarodowego) przed poważnym zagrożeniem. Teoretycznie na tej podstawie można by sięgnąć po działanie niezgodne z zasadą immunitetu państwa i dokonać konfiskaty rosyjskich aktywów.

Jednak jak wskazuje Kolarz, doktryny konieczności raczej nie można użyć jako samodzielnej podstawy konfiskaty rosyjskich aktywów. Może natomiast służyć do wzmocnienia argumentacji opartej na środkach zaradczych.

Konieczna gotowość polityczna

Wygląda więc na to, że podstawy prawne do tego, by dokonać konfiskaty rosyjskich aktywów, są. Raport PISM daje tu konkretne rekomendacje. Zdaniem autorów:

• najlepiej, by działanie to odbyło się na forum grupy G7 – by w takie działanie zaangażowanych było jak najwięcej państw. Rozkłada to ewentualną odpowiedzialność i zmniejsza ryzyko. Autorzy raportu wskazują, że UE mogłaby być inicjatorem takich działań na forum grupy G7;
• wywłaszczenie środków Centralnego Banku Rosji nie musi być dokonane wyłącznie z wykorzystaniem jednej podstawy prawnej ani na potrzeby osiągnięcia jednego celu. Równoległe wykorzystanie kilku podstaw ograniczałoby ryzyko prawne i ekonomiczne podejmowanych działań;
• najbardziej znośne ryzyko wiąże się z oparciem ewentualnego wywłaszczenia rosyjskich aktywów na koncepcjach środków zaradczych lub samoobrony zbiorowej. Dodatkowo można sięgać po regulacje dotyczące zwalczania terroryzmu czy do doktryny konieczności;
• ewentualne wywłaszczenia powinny być dokonywane stopniowo, a nie jednorazowo. „Tak długo, jak Rosja nie zaprzestanie działań zbrojnych, należy uznać za uzasadnione i legalne zawieszenie poszanowania jej immunitetu i regularne transfery na rzecz Ukrainy kwot ze środków CBR proporcjonalnych do wydatków, jakie musi ona ponosić na zbrojenia” – piszą autorzy raportu.

Do tego, by takie działania podjąć, niezbędna jest gotowość polityczna. Autorzy rekomendują, by działać w jak najszerszym gronie państw, ale w przypadku oporu nie rezygnować i podjąć działania z tymi, którzy są gotowi na większą stanowczość wobec Rosji.

Mimo to Komisja Europejska woli sięgnąć po rozwiązanie, które eliminuje konieczność konfiskaty. Takie działanie ma przede wszystkim na celu ochronę europejskich rynków przed ewentualnymi wstrząsami, które taka decyzja mogłaby spowodować. Potencjalnie krajom UE mógłby grozić odwet ze strony państw zbliżonych do Rosji, w których europejskie firmy też mają swoje aktywa. Rosja już zapowiada odwet wobec działań KE. Grozi konfiskatami mienia prywatnych firm i osób działających na rynku rosyjskim.

KE nie chce też sięgać po rozwiązania, które mogą ustanawiać precedens w stosunkach międzynarodowych. Konfiskata środków jest więc ostatecznością, po którą KE ma nadzieję nie musieć sięgać.