Komisja Europejska ma pomysł, jak wykorzystać zamrożone rosyjskie aktywa na rzecz wsparcia Ukrainy, nie dokonując ich konfiskaty. Dlaczego KE tak bardzo broni się przed zaborem środków państwa-agresora? Możliwości i podstawy prawne do takiego działania są
„Sprawca musi zostać pociągnięty do odpowiedzialności” – podkreśla szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen. Te słowa padają zawsze w jednym kontekście: rosyjskiej agresji na Ukrainę.
Nie inaczej było w środę 1 października na nieformalnym spotkaniu Rady Europejskiej, czyli wspólnym posiedzeniu szefów rządów państw członkowskich UE oraz szefów najważniejszych europejskich instytucji: Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego.
Ursula von der Leyen (na zdjęciu powyżej) przedstawiła pomysł tzw. pożyczek reparacyjnych dla Ukrainy. KE proponuje wykorzystać na rzecz Ukrainy zamrożone rosyjskie aktywa bez dokonywania ich konfiskaty. Pomysł już od jakiegoś czasu popierają Polska, Niemcy, państwa bałtyckie, czy Czechy.
Dlaczego Europa nie zdecyduje się na pełną konfiskatę rosyjskich aktywów? Jak miałoby działać rozwiązanie proponowane przez KE?
Na kontach kilku instytucji finansowych w Unii Europejskiej leży w sumie ok. 210 miliardów euro środków z rosyjskich rezerw walutowych w postaci obligacji państwowych. Obligacjom tym minął termin zapadalności i gdyby nie wojna w Ukrainie, Rosja dostałaby z tego tytułu gotówkę. Ale aktywa te zostały zamrożone z tytułu europejskich sankcji, po tym, jak Rosja najechała Ukrainę.
Większość z nich – ok. 185 mld euro – leży na kontach międzynarodowej firmy rozliczeniowej Euroclear, która ma siedzibę w Belgii. Środki te są w dalszym ciągu inwestowane i generują zyski. Te zyski już są wykorzystywane na pomoc Ukrainie jako zabezpieczenie pożyczek udzielanych przez grupę G7. Ale to tylko kilka miliardów euro rocznie.
Tymczasem całość tych aktywów to niemal równowartość pomocy przekazanej Ukrainie przez UE od początku wojny.
Jak wynika bowiem z danych Ukraine Support Tracker, od marca 2022 roku do końca czerwca 2025 roku państwa europejskie przekazały Ukrainie pomoc o wartości ponad 167 mld euro.
Możliwość finansowania pomocy dla Ukrainy z zamrożonych rosyjskich aktywów ściągnęłaby część ciężaru finansowego z państw członkowskich. A biorąc pod uwagę, że dziś aż siedem państw członkowskich jest nadmiernie zadłużonych (w tym m.in. Francja i Polska), to zdecydowanie kusząca opcja.
M.in. dlatego tak bardzo zabiega o to Polska. O tym, że pomoc dla Ukrainy powinna być finansowana z rosyjskich aktywów, mówił zarówno premier Donald Tusk, jak i minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski.
KE proponuje, że przejmie od Euroclear środki z zamrożonych rosyjskich aktywów, ale w zamian przekaże Euroclear tzw. obligacje zerokuponowe. Obligacja zerokuponowa to taki papier wartościowy, z którym nie jest związany obowiązek płatności odsetek, ale są one zapadalne, czyli jest z nimi związany obowiązek wykupu.
Oznacza to, że Euroclear „pożyczy” KE rosyjskie środki, ale otrzyma gwarancję ich zwrotu, z tym że na udzieleniu tej pożyczki nie zarobi. Kwota zwrotu będzie taka sama jak kwota pożyczki.
Następnie Komisja Europejska wykorzysta te środki do wypłaty Ukrainie pożyczek, które ta będzie miała spłacić, ale dopiero, gdy otrzyma od Rosji reparacje. Czyli de facto Komisja Europejska pożyczy zamrożone rosyjskie aktywa od Euroclear pod zastaw reparacji. Stąd nazwa: „pożyczki reparacyjne”.
Takie rozwiązanie ściąga ryzyko z firmy Euroclear, że środki do niej nie wrócą, i chroni KE przed zarzutem dokonania ich zaboru.
W ten sposób, według propozycji Komisji Europejskiej, wykorzystane miałyby być środki o wartości 140 miliardów euro.
Rozwiązanie jest sprytne, ale mimo wszystko rodzi pewne pytania:
W tej drugiej kwestii Komisja Europejska wychodzi z założenia, że taka sytuacja nie zrodzi żadnych problemów.
Takie rozwiązanie może jednak w przyszłości rodzić problemy dla Ukrainy. Korzystając z tak skonstruowanych „pożyczek reparacyjnych”, Ukraina już dziś na obronę będzie wydawała środki z reparacji, które powinny iść na powojenną odbudowę kraju. Tym samym budżet na odbudowę się uszczupli. Ale w obecnej sytuacji, zarówno dla Ukrainy, jak i dla państw UE, bardziej naglącą jest potrzeba skutecznej obrony przed rosyjską agresją.
Ale dlaczego Komisja Europejska sięga po tak złożone rozwiązania prawne, by móc wykorzystać zamrożone rosyjskie aktywa na rzecz wsparcia Ukrainy? Czy nie mogłaby po prostu dokonać ich konfiskaty?
To nie jest takie proste.
O ile moralna słuszność takiego posunięcia może się wydawać oczywista, nie jest to oczywiste na gruncie prawa.
Zarówno w prawie międzynarodowym, jak i w prawie europejskim, istnieją jasne ramy prawne dla konfiskaty mienia – ale tylko takiego, które pochodzi z przestępstwa.
Na forum międzynarodowym reguluje to m.in. Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC), która dotyczy zapobieganiu i zwalczaniu korupcji, a na forum europejskim rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2018/1805 w sprawie wzajemnego uznawania nakazów zabezpieczenia i nakazów konfiskaty.
Ale te akty prawne nie dają podstawy prawnej dla konfiskaty aktywów zamrożonych na mocy sankcji.
Zamrożone rosyjskie aktywa, zwłaszcza rezerwy państwowe Centralnego Banku Rosji, nie zostały zablokowane na podstawie zarzutów o ich korupcyjne pochodzenie, lecz w ramach sankcji politycznych i gospodarczych w odpowiedzi na zbrojną agresję, czyli naruszenie fundamentalnych zasad prawa międzynarodowego. Jest to zatem inny kontekst i inna podstawa prawna niż ta, którą reguluje UNCAC.
To samo dotyczy unijnego rozporządzenia. Rozporządzenie nie odpowiada na pytanie, na jakiej podstawie prawnej można skonfiskować aktywa innego państwa. Aby można było zastosować jego zapisy, najpierw musi istnieć prawomocny nakaz konfiskaty wydany przez organ jednego z państw członkowskich w oparciu o jego prawo krajowe lub inne przepisy UE. Dopiero wówczas stosuje się przepisy o wzajemnym uznawaniu nakazów konfiskaty czy zabezpieczenia mienia.
Ponadto środki państwowe, a do takich należą aktywa banku centralnego, są chronione na mocy tzw. immunitetu państwa. Ochrona ta wynika z międzynarodowego prawa zwyczajowego, którego normy są częściowo skodyfikowane w konwencji ONZ z 2004 roku o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich własności.
Konwencja nie weszła jeszcze w życie, bo nie została ratyfikowana przez wystarczającą liczbę państw. Jej zasady obowiązują jednak w prawie zwyczajowym.
Immunitet państwa to zwyczajowa zasada prawa międzynarodowego, która chroni państwo, jego urzędników i własność przed jurysdykcją i egzekucją ze strony innych państw. Opiera się na zasadzie suwerennej równości państw, wyrażonej w łacińskiej sentencji par in parem non habet imperium – „równy nie ma władzy nad równym”. Oznacza to, że
państwo nie może postawić drugiego państwa przed swoim sądem ani prowadzić samodzielnej egzekucji roszczeń wobec niego.
Immunitet państwa chroni także zasoby i aktywa danego państwa. Ale uwaga: immunitet ma zastosowanie do „aktywów niekomercyjnych”, czyli takich, które są wykorzystywane do prowadzenia działalności państwowej, a nie do celów komercyjnych.
W prawie międzynarodowym rozróżnia się bowiem dwa rodzaje działań państwa: działania niekomercyjne, suwerenne (acta jure imperii) – z nimi związane są aktywa niekomercyjne, oraz działania komercyjne (acta jure gestionis) – z nimi związane są aktywa komercyjne.
Aktywa niekomercyjne chronione są przed środkami przymusu, takimi jak zajęcie czy konfiskata. Konwencja ONZ o immunitetach jurysdykcyjnych państw i ich własności wprost wskazuje, że własność banku centralnego lub innego organu monetarnego państwa wykorzystywana w celach niekomercyjnych jest chroniona przed środkami egzekucyjnymi. Mówi o tym art. 21 konwencji.
Zasada ochrony aktywów niekomercyjnych stanowi główną przeszkodę prawną w konfiskacie zamrożonych aktywów Centralnego Banku Rosji.
Co więcej, jak wskazuje Stefania Kolarz w raporcie Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, nawet aktywa objęte sankcjami są chronione immunitetem państwa, a naruszenie norm ius cogens – norm bezwzględnie obowiązujących – nie uchyla tego immunitetu. Takie stanowisko zajął Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 2012 roku w sprawie Niemcy przeciwko Włochom.
„Immunitet państwa zapewnia więc rosyjskim aktywom silną ochronę” – pisze badaczka.
Ale na ciekawe okoliczności wskazuje prof. Jewhen Cybulenko oraz Liilia Mesila z Uniwersytetu Technicznego w Tallinie. W artykule w czasopiśmie „Lex Portus” zwracają oni uwagę na kilka interesujących argumentów i kontrowersji:
Jednak jak wynika z analizy Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, jest kilka innych zasad w prawie międzynarodowym, które mogą zostać wykorzystane jako podstawa dla konfiskaty rosyjskich aktywów. Część z nich wynika wprost z Karty Narodów Zjednoczonych (KNZ).
W ramach dopuszczalnych na mocy prawa międzynarodowego środków zaradczych, a więc działań podejmowanych w odpowiedzi na rażące naruszenie prawa międzynarodowego przez inne państwo, państwa np. UE lub G7 mogłyby przestać wykonywać swoje zobowiązania wobec Rosji, takie jak poszanowanie jej immunitetu państwowego, aby skłonić ją do zaprzestania agresji.
Aby stosowanie środków zaradczych było zgodne z prawem, musi być spełnionych kilka warunków:
Środki zaradcze może zastosować państwo poszkodowane (Ukraina), ale także inne państwa działające zbiorowo (np. G7), powołując się na naruszenie przez Rosję obowiązków wobec całej społeczności międzynarodowej, takich jak zakaz agresji.
Na tej podstawie możliwa mogłaby być konfiskata, ale wiąże się z pewnymi wyzwaniami. Głównym problemem jest wymóg odwracalności. Konfiskata jest z natury trwałym działaniem, choć sformułowanie „odwracalne, na ile jest to możliwe” stwarza pewną elastyczność.
Wywłaszczenie aktywów CBR można by uzasadnić tym, że to element zbiorowej samoobrony. Ukraina i jej sojusznicy mają do tego prawo zgodnie z art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Samoobrona jest dopuszczalna, dopóki Rada Bezpieczeństwa ONZ nie podejmie działań koniecznych do utrzymania pokoju, co w tym przypadku jest niemożliwe z powodu rosyjskiego weta. Działania w ramach samoobrony muszą być konieczne i proporcjonalne.
Potencjalnym wyzwaniem jest argument, że samoobrona tradycyjnie kojarzy się z użyciem siły zbrojnej, a nie środków ekonomicznych. Jednakże, jak wskazuje Kolarz, Karta ONZ faworyzuje środki niewymagające użycia siły, więc ich zastosowanie w ramach samoobrony wydaje się logiczne i zgodne z duchem prawa międzynarodowego.
Uznanie Rosji za państwo sponsorujące terroryzm mogłoby umożliwić wywłaszczenie jej aktywów w niektórych krajach, które posiadają odpowiednie regulacje prawne, jak np. USA i Kanada.
Pomimo że Parlament Europejski oraz parlamenty kilku państw UE (w tym Polski) przyjęły rezolucje uznające Rosję za państwo sponsorujące terroryzm, to takie działanie byłoby bardzo trudne do zrealizowania na poziomie całej Unii Europejskiej. Brakuje bowiem jednolitych ram prawnych, które wiązałyby status sponsora terroryzmu z możliwością wywłaszczenia aktywów państwowych. Obecne przepisy unijne pozwalają jedynie na zamrożenie środków, a nie ich konfiskatę.
Doktryna konieczności to zasada, która mówi, że na gruncie prawa międzynarodowego możliwe jest usprawiedliwienie działania niezgodnego z prawem, jeśli było jedyną możliwością ochrony bardzo istotnych interesów (np. porządku międzynarodowego) przed poważnym zagrożeniem. Teoretycznie na tej podstawie można by sięgnąć po działanie niezgodne z zasadą immunitetu państwa i dokonać konfiskaty rosyjskich aktywów.
Jednak jak wskazuje Kolarz, doktryny konieczności raczej nie można użyć jako samodzielnej podstawy konfiskaty rosyjskich aktywów. Może natomiast służyć do wzmocnienia argumentacji opartej na środkach zaradczych.
Wygląda więc na to, że podstawy prawne do tego, by dokonać konfiskaty rosyjskich aktywów, są. Raport PISM daje tu konkretne rekomendacje. Zdaniem autorów:
Do tego, by takie działania podjąć, niezbędna jest gotowość polityczna. Autorzy rekomendują, by działać w jak najszerszym gronie państw, ale w przypadku oporu nie rezygnować i podjąć działania z tymi, którzy są gotowi na większą stanowczość wobec Rosji.
Mimo to Komisja Europejska woli sięgnąć po rozwiązanie, które eliminuje konieczność konfiskaty. Takie działanie ma przede wszystkim na celu ochronę europejskich rynków przed ewentualnymi wstrząsami, które taka decyzja mogłaby spowodować. Potencjalnie krajom UE mógłby grozić odwet ze strony państw zbliżonych do Rosji, w których europejskie firmy też mają swoje aktywa. Rosja już zapowiada odwet wobec działań KE. Grozi konfiskatami mienia prywatnych firm i osób działających na rynku rosyjskim.
KE nie chce też sięgać po rozwiązania, które mogą ustanawiać precedens w stosunkach międzynarodowych. Konfiskata środków jest więc ostatecznością, po którą KE ma nadzieję nie musieć sięgać.
Świat
Ursula von der Leyen
Komisja Europejska
agresja rosyjska
reparacje
Rosja
Ukraina
Ukraina wsparcie
wojna w Ukrainie
Dziennikarka działu politycznego OKO.press. Absolwentka studiów podyplomowych z zakresu nauk o polityce Instytutu Studiów Politycznych PAN i Collegium Civitas, oraz dziennikarstwa na Uniwersytecie Wrocławskim. Stypendystka amerykańskiego programu dla dziennikarzy Central Eastern Journalism Fellowship Program oraz laureatka nagrody im. Leopolda Ungera. Pisze o demokracji, sprawach międzynarodowych i Unii Europejskiej. Publikowała m.in. w Tygodniku Powszechnym, portalu EUobserver, Business Insiderze i Gazecie Wyborczej.
Dziennikarka działu politycznego OKO.press. Absolwentka studiów podyplomowych z zakresu nauk o polityce Instytutu Studiów Politycznych PAN i Collegium Civitas, oraz dziennikarstwa na Uniwersytecie Wrocławskim. Stypendystka amerykańskiego programu dla dziennikarzy Central Eastern Journalism Fellowship Program oraz laureatka nagrody im. Leopolda Ungera. Pisze o demokracji, sprawach międzynarodowych i Unii Europejskiej. Publikowała m.in. w Tygodniku Powszechnym, portalu EUobserver, Business Insiderze i Gazecie Wyborczej.
Komentarze