"Traktaty UE są zgodne z Konstytucją RP". Bodnar na rozprawie TK Przyłębskiej [SŁOWO W SŁOWO]

We wtorek 13 lipca 2021 Trybunał Konstytucyjny pod przewodnictwem prezes Julii Przyłębskiej obradował w sprawie wniosku premiera Mateusza Morawieckiego o zgodności interpretacji unijnych traktatów z polską konstytucją.

Premier Morawiecki twierdzi, że interpretacja artykułów 1 i 19 Traktatu o Unii Europejskiej jest niezgodna z konstytucją. Tym samym chce odebrać polskim sądom możliwość stosowania w Polsce orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczących niezawisłości sądów oraz niezawisłości i bezstronności sędziów.

Odrębne stanowisko przedstawił Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar:

Tutaj sędzia Biernat wyjaśnia, o co chodzi w całej sprawie:

Pod TK odbyła się pikieta [na zdjęciu] przeciwko "prawnemu polexitowi", który nastąpi, jeżeli TK przychyli sie do wniosku premiera Morawieckiego.

Publikujemy wystąpienie RPO prof. Adama Bodnara słowo w słowo oraz dr Pawła Filipka, specjalisty w Wydziale Prawa Konstytucyjnego w biurze RPO.

Rozprawa została odroczona do 15 lipca, do godziny 13.00.

Bodnar: Sprawa powinna być umorzona

Wysoki Trybunale przedstawię pierwszą część stanowiska RPO, drugą część przedstawi pan doktor Paweł Filipek.

Uważam, że postępowanie w tej sprawie nie jest niezbędne, nie jest konieczne. Sprawa powinna być umorzona, a jeżeli już w ogóle TK ma jakiekolwiek wątpliwości, to zgodnie z tym, co przedstawiłem wcześniej powinien zadać pytanie prejudycjalne w trybie art. 267 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Dlaczego? Ponieważ uważam, że przepisy traktatu o UE, a zwłaszcza art. 19 szeroko omawiany są zgodne z polską konstytucją. Po pierwsze relacja pomiędzy prawem krajowym, pomiędzy konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, a traktatami unijnymi była już dwukrotnie badana, co najmniej, w konkretnych sprawach, które dotyczyły rozstrzygnięcia zgodności z konstytucją traktatu akcesyjnego K18/04 oraz traktatu lizbońskiego.

Jak spojrzymy na sentencję wyroku TK w sprawie traktatu lizbońskiego, to uderzające jest to, co jest na początku, a mianowicie pełny skład piętnastu sędziów TK, który o tej sprawie rozstrzygał.

I teraz, jak patrzę na te puste fotele, to się zastanawiam dlaczego nie siedzą tutaj sędziowie. Dlatego podkreślam, że ten mój wniosek nie był tylko i wyłącznie wnioskiem proceduralnym, nie był apelem, tylko był stanowiskiem odnoszącym się do powagi materii, którą rozstrzyga TK.

Duch współpracy

Po drugie, chciałbym wskazać, że trybunał wtedy rozstrzygał różne wątpliwości dotyczące, czy to traktatu akcesyjnego, czy traktatu lizbońskiego i uznał absolutnie zgodność z konstytucją przepisów prawa unijnego, traktatu unijnego i trybunał potwierdził brak kolizji konstytucyjnej między prawem europejskim, a prawem polskim, co zresztą zdarzało się w kolejnych orzeczeniach. Dla mnie osobiście bardzo symbolicznym orzeczeniem był wyrok trybunału dotyczący stosowania europejskiego nakazu aresztowania, który akurat pokazał, co zrobić, kiedy faktycznie jest rzeczywista kolizja między prawem unijnym, a prawem krajowym. Trybunał stwierdził kolizję, ale dał przestrzeń na to, aby dokonać de facto korekty konstytucji, czyli art. 55 konstytucji.

I to jest, można powiedzieć ten duch, który powinien towarzyszyć relacjom pomiędzy sądem konstytucyjnym, TK, a TSUE, a porządkiem unijnym, że właśnie szuka się takiego rozwiązania, które zapewnia dalszą współpracę, dalszą poprawną integrację europejską, a nie prowadzi się do kolizji, do takiego zdarzenia, które wypacza cały sens integracji europejskiej.

Konstytucja przeszkodzi w przestrzeganiu prawa?

Chciałbym także podkreślić, że jak się zastanowimy nad istotą sprawy, to zaczynamy się zastanawiać, czy nie chodzi tak naprawdę o pewną pozorną kontrolę konstytucyjności prawa. Orzecież do tej pory wiemy, że relacjom pomiędzy państwem polskim, a TSUE towarzyszył wielki spór dotyczący tego, co się dzieje z wymiarem sprawiedliwości. I oczywistym kontekstem wniosku prezesa rady ministrów jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 2 marca w sprawie C824/18, który dotyczył procedur powołania na stanowiska do SN i tego, że osoby, które uczestniczyły w procedurze, a zostały odrzucone nie mogły zakwestionować braku uchwał KRS.

Ale tak naprawdę, czy chodzi tylko i wyłącznie o sprawę dotyczącą wyroku TSUE z 2 marca 2021, czy też być może chodzi o więcej? W ogóle o wyłączenie polskiego sądownictwa spod wymogów niezawisłości. Bo przecież jeżeli trybunał orzeknie w takim kierunku, jak sugeruje wnioskodawca, ale także inni uczestnicy postępowania, to będzie wtedy wygodny argument żeby mówić, że już nie będziemy respektowali wyroków TSUE, bo nam w tym przeszkadza nasz porządek konstytucyjny, porządek, który jest interpretowany niezgodnie z wartościami, które z konstytucji wynikają. Przede wszystkim z art. 45 konstytucji, który daje daleko idące gwarancje niezależności sądownictwa, oraz art. 2, który mówi o zasadzie praworządności.

Dla mnie nie ulega wątpliwości, że nasz porządek prawny od lat ukształtowany jest na zasadzie wzajemnego respektowania różnych porządków prawnych i wzajemnego dialogu i relacji pomiędzy z jednej strony porządkiem prawa międzynarodowego, a porządkiem prawa krajowego i porządkiem prawa unijnego. To zostało dawno temu napisane w artykule naukowym prof. Ewy Łętowskiej o zasadzie multicentryczności prawa. I to jest zasada, która mówi jedno: że na sytuację prawną jednostki i na sytuację prawną ogólności, wpływają różne porządki prawne, które muszą być ze sobą we wzajemnej korelacji, dialogu i wzajemnej współpracy. W tym porządku konieczne jest poszukiwanie oczywiście norm kolizyjnych, które by rozwiązywały różne konflikty.

I jedną z tych norm kolizyjnych jest właśnie zasada pierwszeństwa prawa unijnego, która przecież wynika z orzecznictwa jeszcze Trybunału Europejskiego Sprawiedliwości z lat 60. Costa przeciwko Enel Internationale Handels Geschelstaft i cała seria orzeczeń, które przecież są fundamentalne dla porządku unijnego, bo inaczej ten porządek by się rozpadł. Jeżeli każde państwo członkowskie po swojemu interpretowałoby prawo unijne, to by nie dało rady przeprowadzić integracji europejskiej. Nie dałoby rady zapewnić swobodnego przepływu towarów, usług, kapitału, nie dałoby rady wykonywać wielu kompetencji. I ta zasada efektywnej ochrony prawnej jest po prostu konsekwencją tego, konsekwencją pierwszeństwa prawa unijnego.

Polacy byli tego świadomi

Co więcej, Polska absolutnie była tego świadoma. Art. 3 aktu dotyczącego warunków przystąpienia przesądził, iż, cytuję „od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje wspólnot przed dniem przystąpienia”, czyli ta zasada była absolutnie akceptowana i następnie poparta w drodze procedury akcesyjnej.

Co więcej, procedura akcesyjna to nie jest zwyczajna procedura przystąpienia do jakiejś zwyczajnej umowy międzynarodowej, gdyż art. 90 konstytucji wyznacza bardzo wysokie progi właśnie tego przeniesienia wykonywania niektórych uprawnień suwerennych na UE, czyli tego wykonania uprawnień wynikających z art. 90 konstytucji. I wszyscy, którzy w tym akcie i przygotowywania konstytucji i później przygotowywania członkostwa Polski w UE uczestniczyli, byli absolutnie tego świadomi, co to oznacza dla członkostwa Polski w UE.

Musimy mieć świadomość, że absolutnie, kiedy przystępowaliśmy do Unii Europejskiej, byliśmy świadomi tego, z czym to się wiąże i na czym to polega. Co więcej traktat lizboński, pamiętamy, że w kontekście traktatu lizbońskiego były różne spory. Pamiętam dobrze spór dotyczący tzw. protokołu polsko-brytyjskiego, ale akurat w kontekście zasady pierwszeństwa została przyjęta deklaracja nr 17, dołączona do traktatu lizbońskiego, która brzmi następująco: „Konferencja przypomina, że zgodnie z uchwalonym orzecznictwem TSUE traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie traktatu mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo”, czyli rola TS była absolutnie znana w momencie, kiedy Polska ratyfikowała traktat z Lizbony. I nie zgłaszano co do tego wątpliwości.

Zgłaszano wątpliwości odnośnie właśnie być może stosowania niektórych praw podstawowych w aspekcie być może nadmiernej ingerencji potencjalnej TSUE w prawa socjalne, czyli tytuł 4 Karty Praw Podstawowych. Polska przyłączyła się tym samym do protokołu przygotowanego przez Wielką Brytanię, ale nie co do roli TSUE. A dlaczego ta rola jest istotna? No dlatego jest istotna, bo zgodnie z art. 19 ust. 1, to TSUE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatu.

No i tak bywa, że TSUE czasami wydaje wyroki, które nie muszą się podobać władzom krajowym, ale kieruje się prawem unijnym żeby cały ten system prawny działał i operował, ale czasami wydaje też wyroki, które są w korzyści, np. Rzeczypospolitej Polskiej, 15 lipca czekamy na rozstrzygnięcie TS w sprawie rurociągu Opal, który ma absolutnie fundamentalne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego i polityki energetycznej Polski. Ale ktoś musi być w tym systemie, musi być jakiś organ, który zapewnia, że ten system poprawnie funkcjonuje.

Ta sprawa godzi w samo serce prawa Unii

Oczywiście, może powstać pytanie: no dobrze, ale co zrobić, jak powstaje konflikt. Co zrobić, jeżeli mamy do czynienia z sytuacjami, które właśnie, gdzieś mogą budzić wątpliwość? Ja bym powiedział są zasadniczo dwie możliwości wyjścia z sytuacji.

Po pierwsze prounijna wykładnia, i zresztą z wyroku w sprawie wyroku akcesyjnego, ten obowiązek prounijnej wykładni prawa krajowego wynika od lat, a po drugie właśnie takie kształtowanie sytuacji prawnej pomiędzy systemem prawa unijnego, a systemem prawa krajowego, aby unikać konfliktów. Aby pogodzić te dwa systemy, aby one mogły ze sobą razem współpracować i dalej zapewniać poprawną integrację, nie tylko w interesie państw członkowskich, ale także obywateli państw członkowskich, którzy są obywatelami UE.

I podałbym jeden, już mówiłem o tej kwestii eliminowania tych punktów spornych na przykładzie europejskiego nakazu aresztowania, ale inny przykład bardzo ciekawy, dotyczy ewidentnie, można by powiedzieć literalnie, sprzeczności pomiędzy prawem unijnym, a art. 62 konstytucji. Jeżeli byśmy sięgnęli po art. 62 konstytucji to spojrzymy, mówi on o tym, że obywatele polscy mają prawo udziału w różnego rodzaju wyborach, art. 62 „obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organu samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat”. Ktoś mógłby powiedzieć, no mamy, napisane jest literalnie obywatele polscy, ale jak to się dzieje w takim razie, że obywatele innych państw członkowskich biorą udział w wyborach lokalnych w Polsce.

No właśnie wzięło się to z tego, że dokonano prounijnej interpretacji konstytucji w takim duchu, żeby powiedzieć, że to, że obywatele mają w Polsce prawo nie wyłącza przyznania prawa dla innych osób, które mają status obywateli innych państw członkowskich UE. Czyli rozstrzygnięto konflikt bez dokonywania jakiś radykalnych kroków, ale poprzez prounijną interpretację przepisów.

I to jest właśnie ta funkcja tego dialogu, że poszukuje się rozwiązań, a jeżeli bardzo trudno jest to rozwiązanie znaleźć, to zadaje się pytanie prejudycjalne. Co więcej, w niektórych sytuacjach jest wręcz obowiązek żeby to pytanie prejudycjalne zadać i nie bez przyczyny cytowałem sprawę K61/13, dotyczącą tego VAT na e-booki, ale inne sądy konstytucyjne też tak czynią.

Zauważmy, tutaj cytowany był wyrok niemieckiego sądu konstytucyjnego w sprawie Weiss, ale zauważmy, że ten wyrok wywoływał pewien dialog i co więcej, mimo tego, że problem został rozstrzygnięty to i tak Komisja Europejska wystąpiła z postępowaniem przeciwnaruszeniowym, przeciwko Republice Federalnej Niemiec z powodu właśnie tych działań, które by ingerowały w prawo unijne.

Chciałbym przedstawić klika zdań, co ja uważam, że jest istotą problemu w sprawie. Moim zdaniem w świetle stanowiska prezentowanego na rozprawie, wyłania się fałszywa figura, jakoby unijna ochrona niezawisłości sądów i sędziów miała naruszać polski, konstytucyjny standard niezawisłości sędziowskiej. Moim zdaniem tak nie jest, bo problemy w istocie tkwią nie w tej relacji między porządkiem prawa unijnego a prawa krajowego, ale tak naprawdę wewnątrz sądu krajowego, ponieważ te problemy zrodziły zmiany w systemie sądowym, które zmierzały do kontrolowania treści orzeczeń sądowych przez rządzącą większość.

I odmowa uznania kompetencji TS wdrożenia wskazówek oraz zaprzeczenia mocy wiążącej jego orzeczeń tak naprawdę kwestionuje cały porządek prawny Unii Europejskiej. Ta sprawa godzi w samo serce prawa Unii, ponieważ może doprowadzić do odebrania prawu unijnemu autonomii, może zagrozić jednolitości i spójności prawa unijnego, a także może dekonstruować mechanizm takiej swoistej samonaprawialności unijnego systemu prawnego.

Co więcej, już w samym wyroku z 2 marca TS zidentyfikował w sprawie C824/18, że zmiany wprowadzone przez władze krajowe mogły wręcz intencjonalnie prowadzić do uniemożliwienia wypowiedzenia się w przedmiocie konkretnego odesłania prejudycjalnego dotyczącego zasady skutecznej ochrony sądowej, a także w stosunku do wszelkich, podobnych wniosków od sądów krajowych w przyszłości. Chciałbym także wskazać, że uznanie roszczenia organów krajowych, co byłoby wynikiem złożonego wniosku do trybunału, o wyłączenie unijnej ochrony niezawisłości sędziowskiej, w konsekwencji prowadziłoby do usunięcia z unijnego porządku prawnego jego istotnego elementu, zdolności zabezpieczania, czyli zdolności do tego, że jeżeli trybunał o czymś orzeka, to musi mieć środek prawny do tego żeby to zostało wyegzekwowane. I stąd właśnie nacisk na to, aby to sądy krajowe mogły następnie wykonywać wyroki TSUE, bo sądy krajowe są także sądami europejskimi.

Tak, uznajemy wasze racje

I chciałbym na sam koniec mojego wystąpienia, zanim oddam głos panu dr Filipkowi, chciałbym wskazać, że porządek prawa Unii jest elastyczny. Oczywiście przewiduje sytuacje, kiedy państwa członkowskie nie chcą uczestniczyć w części współpracy, na przykład mechanizm wzmocnionej współpracy, ja osobiście ubolewam, że Polska nie uczestniczy w strukturach prokuratury europejskiej, ale to jest konsekwencja nie zastosowania mechanizmu wzmocnionej współpracy. Są także sytuacje, w których państwa z powołaniem się na ochronę własnej tożsamości konstytucyjnej są w stanie uzyskać ochronę ze strony trybunału. Trybunał może powiedzieć: tak, uznajemy wasze racje.

Najpiękniejsza sprawa w tym zakresie, sprawa Omega Spielhallen, gdzie trybunał uznał, że nie możemy pozwolić na to, aby uprawiać na terytorium Niemiec działalności gospodarczej polegającej na imitowaniu strzelania do ludzi, Trybunał powiedział tak, uznajemy wasze racje, nie włączamy tej kwestii do swobody przepływu usług oraz swobody przepływu towarów. I oczywiście ta różnorodność, ta odmienność jest czymś naturalnym w porządku prawa unijnego, ale ta odmienność, chciałbym podkreślić, nie może prowadzić do wypaczenia podstaw funkcjonowania UE, które się właśnie zasadzają na efektywnej ochronie prawnej i na podstawowych gwarancjach niezależności sądownictwa oraz niezawisłości sędziów. To jest ten moment, kiedy trybunał musi powiedzieć, że na to się nie zgadza, ponieważ wtedy ten system się rozleci.

Dlatego chciałbym podkreślić, że zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi trzon unijnego porządku prawnego, należy do struktury konstytucyjnej Unii, wchodząc w zakres autonomii prawa Unii znajduje ona uzasadnienie w samym charakterze prawnym UE i w samej naturze prawa unijnego. I trwały i nieusuwalny charakter wad krajowych organów sądowych prowadzić może do skutku, który będzie nie do zaakceptowania z punktu widzenia autonomii skuteczności prawa unijnego. Dlatego też uważam, że niniejsza sprawa nie jest po prostu sprawą techniczną, dotyczącą relacji, ale jeżeli TK pójdzie tym tropem, to tak naprawdę będzie igrał z ogniem, nie tylko ogniem moim zdaniem naruszenia pewnych standardów, że w takich sprawach się nie orzeka w składzie pięcioosobowym, ale także igrania z ogniem potencjalnego, prędzej czy później, wyprowadzenia Polski z Unii Europejskiej.

Dr Filipek: Doszło do manipulacji w składzie orzekającym

Swoje wystąpienie chciałbym podzielić na dwie części. W pierwszej odnieść się krótko do trzech punktów podniesionych przez organ inicjujący, a w drugiej odnieść się do ewentualnych konsekwencji orzeczenia TK.

W pierwszej części, pierwszy punkt: kwestia odstąpienia od stosowania konstytucji polskiej, lub stosowanie przepisów prawa w sposób niezgodny z konstytucją. Wnioskodawca zarzuca, że prawo Unii w treści ukształtowanej orzecznictwem TSUE uprawnia lub zobowiązuje sądy krajowe do odstąpienia od konstytucji, co miałoby naruszać zasady pewności prawa i ochrony zaufania obywateli do państwa. Zarzut ten został błędnie zaadresowany.

Mechanizm taki stał się koniecznością w sytuacji, gdy nie funkcjonuje już w Polsce rzeczywista kontrola konstytucyjności prawa. Praprzyczyną dzisiejszej sprawy jest wyrok TK w sprawie K12/18, w której trybunał wyłączył możliwość odwołania od rekomendacji KRS do Sądu Najwyższego. Sam wyrok TK oraz późniejsza nowelizacja ustawodawcza arbitralnie, bez istotnego uzasadnienia odstąpiły od standardu konstytucyjnego uznającego konieczność istnienia środka odwoławczego od uchwał KRS w takich sprawach, wyrok w sprawie SK57/06.

Tymczasem sprawa K12/18 została wniesiona przez samą KRS i miała na celu jej własną legitymizację. Była pozornym wnioskiem o kontrolę konstytucyjności ustawy. Rzeczywistą intencją było natomiast uzyskanie potwierdzenia własnego statusu i konsumpcyjności zmian legislacyjnych dokonanych w odniesieniu do rady. Znamienne jest, że pozorny charakter wniosku został przyznany nawet przez sam trybunał w uzasadnieniu tamtego orzeczenia.

Co więcej, sprawa ta została rozpoznana z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, to jest powołanych na stanowiska wcześniej i prawidłowo obsadzonych, co pośrednio potwierdził sam TK w wyrokach z grudnia 2015 i marca 2016 r. w świetle zaś wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Xero Flor, orzeczenie TK zostało wydane przez organ, który nie spełnia wymogów ustanowienia ustawą.

Ponadto w powołanej sprawie doszło do manipulacji w składzie orzekającym. Sędzia sprawozdawca, pan Jarosław Wyrębak został usunięty ze składu orzekającego i zastąpiony przez sędzię, panią Julię Przyłębską na ostatnim etapie rozpoznawania sprawy. Stało się to po przedstawieniu przez niego podczas narady składu orzekającego stanowiska sprawozdawcy, które nie spełniało oczekiwań pani prezes oraz po zapowiedzi zgłoszenia zdania odrębnego od orzeczenia większości. Wskazane wyżej nieprawidłowości dyskwalifikują orzeczenie TK pod względem konstytucyjnym. Opisane okoliczności dowodzą, że w tej sprawie instrumentalnie posłużono się procedurą kontroli konstytucyjnej do zalegitymizowania jednej wadliwej władzy publicznej przez inną wadliwą władzę publiczną i uwierzytelnienia niekonstytucyjnych zmian.

Konkludując ten punkt:

Orzecznictwo TSUE wskazujące na takie właśnie rozwiązanie w sferze prawa Unii stanowi nadzwyczajny środek zaradczy, w nadzwyczajnych sytuacjach, gdy dysfunkcje zaistniałe w systemie państwa członkowskiego uniemożliwiają naprawienie sytuacji środkami krajowymi.

Chodzi o niezależne sądownictwo

Co do drugiego zarzutu podniesionego przez organ istniejący kwestia stosowania przepisu, który utracił moc obowiązującą na mocy tego właśnie orzeczenia TK.

Uważamy, że istotnie i zasadnie TS w orzeczeniach dotyczących niezawisłości polskich sądów i sędziów wskazał, że formalnie nie obowiązujące przepisy krajowe mogą mimo wszystko znaleźć zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym, jest to sytuacja absolutnie wyjątkowa, to chcę podkreślić, uzasadniona okolicznościami, w których władze krajowe z premedytacją dokonują rażącego naruszenia krajowej ustawy zasadniczej, aby obronić wprowadzone przez siebie niezgodne z prawem zmiany.

Takie rozwiązanie znajdujemy w orzeczeniu w sprawie A.K. i inni z listopada 2019 r., w którym Trybunał wskazał, że wcześniej obowiązujące przepisy określające właściwość są konieczne do tego, aby sprawę mógł rozstrzygać sąd spełniający wymogi unijnej zasady skutecznej ochrony sądowej. Na takim samym mechanizmie opiera się wielokrotnie wspominany już dzisiaj wyrok w sprawie AB i inni z marca tego roku. Skoro standard wskazujący na dopuszczalność odwołania od uchwał KRS jest polskim standardem konstytucyjnym, ustawodawca nie powinien nie przewidywać organu odwoławczego, skoro takiego organu nie było, NSA był uprawniony do tego żeby taką właściwość nadal wykonywać w oparciu o przepisy wcześniej go do tego uprawniające.

Skoro taka kontrola była wymagana, mechanizm przywrócenia pozwalał naprawić naruszenie konstytucji i jednocześnie traktat o UE.

Przechodząc do trzeciego zarzutu organu inicjującego wnioskodawca zarzuca, że unijna zasada skutecznej ochrony sądowej w świetle orzecznictwa TSUE uprawnia sądy krajowe do badania prawidłowości powołania oraz niezawisłości sędziów orzekających w sądach państw członkowskich, co ma naruszać polską konstytucję, a w szczególności prerogatywy prezydenta oraz kompetencje KRS.

Pragniemy wskazać, że istotnie wymogi ustanowienia sądu na mocy ustawy oraz niezawisłości i bezstronności są kluczowe na kwalifikację organu jako sąd i osoby orzekające jako sędziego, mają charakter konstytutywny. Bez ich spełnienia organ nie może być uznany za sąd w rozumieniu prawa Unii.

Europejski standard sądu wskazuje, że sąd, który nie jest ustanowiony zgodnie z prawem będzie pozbawiony legitymacji wymaganej w społeczeństwie demokratycznym do rozstrzygania sporów prawnych.

Służy to dwóm podstawowym celom: po pierwsze, tworzy rzeczywistą podstawę niezawisłości i bezstronności osoby powołanej do pełnienia urzędu, która może wykonywać czynności wyłącznie w poczuciu, że urząd objęła wyłącznie dzięki swoim kwalifikacjom, w rzetelnie przeprowadzonej procedurze, w oparciu o obiektywne kryteria.

I po drugie, ścisłe przestrzeganie prawa w procesie nominacji sędziego pomaga społeczeństwu zawierzyć wymiarowi sprawiedliwości. Daje uczestnikom postępowania poczucie, że o ich interesach rozstrzygają osoby niesprzyjające żadnej ze stron, nie kierujące się przesłankami pozamerytorycznymi. Podwyższa także poziom akceptacji dla rozstrzygnięć sądowych i zwiększa skuteczność mechanizmów sądowych.

W świetle powyższego, rodzi się pytanie, pod którymi z tych reguł władze polskie nie chcą się podpisać. Czy istotnie ograniczając dyskrecjonalność egzekutywy, wymogi te naruszają ustawę zasadniczą?

Jak już wcześniej wskazaliśmy, przeprowadzenie kontroli sądowej procesu nominacji sędziów jest wymogiem polskiego prawa konstytucyjnego. Skoro w świetle prawa krajowego ostateczne decyzje prezydenta w sprawach powołania do pełnienia urzędu sędziego nie mogą być przedmiotem zaskarżenia, warunek istnienia skutecznej kontroli sądowej musi być prawidłowo zrealizowany na etapie poprzedzającym decyzję prezydenta, to jest na etapie wniosków rekomendacyjnych KRS.

Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, ani wymogi prawa Unii, ani orzecznictwo TS nie podważają samych aktów prezydenta o powołaniu na urząd sędziego. Ograniczają natomiast ich skuteczność w sferze prawa Unii, czego z kolei polski TK zabronić nie może, bo nie jest w stanie, tam jego jurysdykcja nie sięga. W konsekwencji jeżeli osoba zostanie powołana na urząd sędziego z naruszeniem wymogów prawa Unii to nadal może orzekać jednak wyłącznie w sprawach czysto krajowych.

Co więcej, zarzut naruszenia konstytucyjnych prerogatyw prezydenta jest całkowicie chybiony. Po pierwsze, TS w swoim orzecznictwie wyraźnie potwierdził, że samo powoływanie sędziów przez prezydenta nie budzi wątpliwości w świetle prawa Unii, jeśli osoby te po powołaniu nie podlegają presji, nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania obowiązków. Po drugie zaś, sama przez się konstytucja nie zakazuje badania aktów prezydenta o powołaniu na urząd sędziowski. Powoływany art. 144 ust 3 pkt. 17 wyraża jedynie samą prerogatywę, niejako gołą prerogatywę do powołania sędziów, natomiast to, co z tego aktu powołania wynika określa już ustawa. I to ona, w szczególności tzw. ustawa kagańcowa, a nie konstytucja polska, zabrania weryfikowania ustanowienia sędziego. Nie zachodzi tu zatem żadne pole konfliktu między wymogami prawa Unii, a konstytucyjnymi uprawnieniami głowy państwa.

Skutki: wyrok TK nie będzie uznawany w UE

Przechodząc do ewentualnych konsekwencji stwierdzenia niezgodności przepisów traktatu o UE z konstytucją przez TK. Orzeczenie zgodne z tym, o co prosi organ inicjujący postępowanie oznaczałoby odrzucenie przepisów traktatu i ustalonego ich orzeczniczo rozumienia. W istocie stanowiłoby jednostronne odstąpienie od traktatu. Poza możliwymi skutkami na płaszczyźnie prawa międzynarodowego opisanymi w art. 60 ust. 2 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, której Polska jest także stroną, rodziłoby to szczególne konsekwencje na gruncie prawa Unii.

Po pierwsze,

W takiej sytuacji każdy organ państwa członkowskiego miałby prawny obowiązek odmówić uznania skutków tego orzeczenia, byłoby ono niewykonalne i nie wywoływało zamierzonych w nim skutków prawnych.

Po drugie, wprawdzie skutki zasady pierwszeństwa prawa są ograniczone, pozostające w kolizji z prawem Unii normy prawa krajowego nie zostają automatycznie uchylone, ale stają się nieskuteczne, niestosowalne w sferze prawa Unii w zakresie w jakim są z tym prawem niezgodne. Teoretycznie zatem mogą obowiązywać nadal i mogą być wykonywane poza zakresem prawa Unii, to jest w sytuacjach czysto krajowych.

W praktyce jednak w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w zakresie zasady skutecznej ochrony sądowej, trudno jest wskazać takie kategorie sądów krajowych, które nawet potencjalnie w świetle orzeczenia w sprawie sędziów portugalskich, nie mógłby rozstrzygać kwestii dotyczących stosowania lub wykładni prawa. O ile Polska ma pozostać częścią systemu prawnego UE, nie da się skutecznie wyłączyć polskich sądów i sędziów spod unijnych wymogów niezawisłości, bezstronności oraz ustanowienia na mocy ustawy nawet gdyby na forum krajowym te same gwarancje wynikające z konstytucji przestały być zapewniane.

Nie zmieni tego również wyrok TK, stwierdzający niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów, nie zmieni bowiem obowiązków państwa członkowskiego względem innych państw członkowskich i samej Unii. Dodatkowo natomiast podważa autorytet samego TK.

Po trzecie, orzeczenie uwzględniające roszczenie organu inicjującego przyspieszy proces prawnej, instytucjonalnej izolacji Polski w europejskiej przestrzeni prawnej. Wyroki TS wskazały, że szereg zmian wprowadzonych w ostatnich latach w polskim sądownictwie narusza wymogi prawa Unii. Podobne konkluzje wynikają już dzisiaj także z orzeczeń ETPCz, sprawy Kseroflor, Broda i Bojara i kolejne sprawy, które zawisły przed trybunałem strasburskim z czasem mogą prowadzić do zasądzenia środków o charakterze generalnym, mających na celu wykonanie wyroków tego trybunału i przywrócenie pełnej ochrony konwencyjnej.

Po czwarte, ewentualny wyrok TK uwzględniający wniosek organu inicjującego rodziłby odpowiedzialność odszkodowawczą państwa członkowskiego wobec osób dotkniętych skutkami takiego orzeczenia. Sprzeczność wyroku TK z utrwaloną linią orzeczniczą TS, automatycznie byłby istotnym naruszeniem prawa unijnego i podstawą takiej odpowiedzialności.

Po piąte, dalsze obniżanie standardów praworządności może prowadzić do zawieszenia wypłacania unijnych środków finansowych przysługujących Polsce zgodnie z mechanizmem warunkowości wypłat. Może również wyłączyć Polskę ze współpracy sądowej opartej na wzajemnym uznawaniu i wykonywaniu orzeczeń. Polska stałaby się wtedy krajem mniej bezpiecznym, gdyby osoby ścigane z powodu popełnienia czynu karalnego w naszym kraju nie były już wydawane polskiemu wymiarowi sprawiedliwości na podstawie europejskich nakazów aresztowania, utrudniony by został dostęp do ochrony prawnej, a polscy przedsiębiorcy znaleźliby się w niekorzystnej sytuacji dochodząc należności za granicą.

Po szóste, wyrok TK zgodny z wnioskiem organu inicjującego wyczerpywałby przesłanki wszczęcia procedury o naruszenie zobowiązań państwa członkowskiego. TK dałby bowiem przyzwolenie na nieprzestrzeganie zasadniczych elementów prawa Unii oraz otwierałby drogę do uznaniowego decydowania przez władze krajowe, które orzeczenia unijne miały być w Polsce przestrzegane, a które nie, to może prowadzić do kolejnej skargi, a następnie surowych kar finansowych płaconych ze środków budżetu państwa, to jest z kieszeni całego społeczeństwa.

Po siódme, punkt ostatni, w świetle wyroku TK w sprawie traktatu akcesyjnego, sygnatura K18/04, orzeczenie TK odpowiadające życzeniu wnioskodawcy uruchamiałoby mechanizm, w którym należałoby albo zmienić konstytucję, albo spowodować zmianę traktu, albo wystąpić z Unii. Pierwsza opcja jest nierealna, bo na czym miałaby polegać zmiana konstytucji usuwająca nieistniejącą kolizję konstytucyjną między unijnym a polskim porządkiem prawnym, a odpowiadająca opacznemu orzeczeniu TK? Czy może na usunięciu zasady nadrzędności konstytucji, czy może na usunięciu zasad ustrojowych wskazanych we wniosku, jako wzorcu kontrolnym, to jest zasady państwa prawnego, czy zasady legalizmu, czy może na dodaniu wyraźnego przepisu o pierwszeństwie prawa? Pytania są oczywiście retoryczne, lecz unaoczniają one absurdalność sytuacji wykreowanej orzeczeniem TK, gdyby uwzględnił wniosek organu inicjującego.

Realizacja drugiej opcji musiałaby prowadzić do usunięcia z prawa Unii zasady skutecznej ochrony sądowej i gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Opcja ta jest poza zasięgiem władz polskich. Oznaczałaby destrukcję unijnego porządku prawnego, który utraciłby możliwość zabezpieczenia swojego przestrzegania, w tym ochrony praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii. Taka zmiana traktatu zresztą wymagałaby zgody wszystkich państw członkowskich, a tej na to nie będzie. Kraje, których władze kwestionują wymogi skutecznej ochrony sądowej są w zdecydowanej mniejszości.

Kontynuacja konfrontacyjnej i destrukcyjnej prawnie ścieżki obranej przez władze krajowe prowadziłaby do trzeciej opcji wystąpienia z Unii, co jaskrawie sprzeciwiałoby się demokratycznej woli społeczeństwa polskiego ujawnionej w referendum akcesyjnym w 2003 r.