Sędzia Biernat: Wniosek premiera do TK rysuje fałszywy konflikt między prawem UE a konstytucją 

„Wnioski premiera i grupy posłów do Trybunału Konstytucyjnego o 180 stopni odwracają powszechnie akceptowane relacje między prawem UE a prawem państw członkowskich. Są próbą podważenia funkcjonowania w Polsce fundamentalnych norm prawa UE wiążących państwa członkowskie. Jest to przejaw nielojalnego postępowania władz państwa członkowskiego, naruszenia zasady lojalności, solidarności” - mówi OKO.press prof. Stanisław Biernat, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku.

Prof. Biernat przestrzega:

„Jeśli Trybunał orzeknie o niezgodności tych przepisów z konstytucją w podanym przez wnioskodawców rozumieniu, co jest niestety bardzo prawdopodobne, będzie oznaczało nieuznawanie orzecznictwa TSUE w kwestii niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Moim zdaniem nie ma konfliktu, zarysowanego we wnioskach premiera i grupy posłów, między orzecznictwem TSUE a polską konstytucją. Ten konflikt został sztucznie «wytworzony» przez wnioskodawców, po to, aby uwolnić się od ograniczeń jakie wynikają z prawa unijnego na drodze podporządkowywania polskich sądów władzy politycznej".

Prof. Jerzy Kranz z Akademii im. Koźmińskiego dodaje: „Wnioskodawcy chcieliby, żeby w Polsce pod płaszczykiem legalizmu można było naruszać prawo unijne, a do tego pozostać w UE i korzystać z niej. A nie wyjść z UE. To interpretacja prawa międzynarodowego rodem z państw imperialnych, z Rosji”.

Wnioski do Trybunału Konstytucyjnego

Do Trybunału Konstytucyjnego skierowano cztery wnioski dotyczące zgodności unijnych traktatów z polską konstytucją. Wnioskodawcami są prokurator generalny Zbigniew Ziobro, premier Mateusz Morawiecki, Izba Dyscyplinarna w Sądzie Najwyższym oraz grupa posłów Prawa i Sprawiedliwości, która swój wniosek złożyła najpóźniej - 17 czerwca.

Trybunał Konstytucyjny kierowany przez Julię Przyłębską miał obradować nad wnioskiem Izby Dyscyplinarnej (sprawa P 7/20) w pierwszej połowie czerwca, ale w ostatniej chwili rozprawę odroczono. Ze składu rozpatrującego sprawę wyłączyła się sędzia Krystyna Pawłowicz, w składzie pozostał sędzia Stanisław Piotrowicz. W kalendarzu na stronie internetowej TK rozprawa jest wyznaczona na 14 lipca.

Dzień wcześniej, 13 lipca w TK ma się odbyć rozprawa w sprawie wniosku premiera Morawieckiego (sprawa K 3/21).

Zaś 15 lipca Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyda długo wyczekiwany wyrok w sprawie z wniesionej w październiku 2019 roku skargi Komisji Europejskiej przeciwko polskiemu rządowi na system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Na kanwie tej sprawy w kwietniu 2020 roku TSUE postanowił, że Izba Dyscyplinarna nie może orzekać w sprawach dyscyplinarnych sędziów.

Będzie to już trzeci wyrok TSUE w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej. Na rozpatrzenie czeka jeszcze jedna skarga KE - na przepisy ustawy kagańcowej. Do tego TSUE wydał kilka wyroków dotyczących standardów niezależności sądownictwa w odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadawane przez sądy z Polski, Malty, Rumunii, Niemiec czy Holandii.

Wyroki TSUE to problem dla rządzących w Polsce. Stanowią prawniczą broń dla niezależnych sędziów, którzy zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, w wypadku kolizji między prawem unijnym a przepisami ustaw, są zobowiązani do pominięcia przepisów prawa krajowego.

Wyroki TSUE dają polskim sędziom prawną podstawę do niestosowania przepisów uchwalonych przez Zjednoczoną Prawicę. Jak w maju zrobił Naczelny Sąd Administracyjny, stosując wyrok TSUE z marca i pomijając przepis, który odbierał sędziom kandydującym do Sądu Najwyższego możliwość odwołania się od decyzji Krajowej Rady Sądownictwa.

Cztery wnioski do Trybunału Konstytucyjnego mają na celu podważenie zasady pierwszeństwa prawa unijnego oraz stosowania w Polsce niewygodnych dla władzy orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczących sądownictwa. Są zwieńczeniem wieloletniej kampanii dyskredytowania TSUE, jego sędziów i rzeczników generalnych, przez rządzących.

Sędzia Biernat: wnioski w złej wierze i fałszywy konflikt

Prof. Stanisław Biernat, sędzia TK w stanie spoczynku, w latach 2010-2017 wiceprezes TK, wyjaśnia dla OKO.press, jaki charakter i cel mają wnioski premiera i grupy posłów, w których wnioskodawcy rysują fałszywy konflikt prawa unijnego z polską konstytucją.

„We wnioskach Prezesa Rady Ministrów oraz grupy posłów partii rządzącej wnioskodawcy domagają się sprawdzenia zgodności z wieloma przepisami polskiej konstytucji wskazanych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowaniu UE, czyli unijnego prawa pierwotnego.

Formalnie te wnioski są dopuszczalne, ponieważ stosownie do artykułu 188.1 konstytucji, TK orzeka m.in. w sprawie zgodności umów międzynarodowych z konstytucją.

W przeszłości „stary” TK orzekał o zgodności z konstytucją traktatów i decyzji Rady Europejskiej, która należała do prawa pierwotnego Unii. Myślę to o wyroku w sprawie traktatu akcesyjnego, traktatu lizbońskiego i wyroku dotyczącym nowelizacji artykułu 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

We wniosku premiera i grupy posłów PiS mamy do czynienia z nową sytuacją - kwestionuje się podstawowe przepisy konstytucyjnego prawa UE ale nie w związku ze zmianami traktatowymi, ale w związku z brakiem aprobaty polskich władz co do tego, jak prawo i praktyka stosowania prawa w Polsce są oceniane przez instytucje unijne, w szczególności przez Trybunał Sprawiedliwości UE.

Są próbą podważenia funkcjonowania w Polsce fundamentalnych norm prawa UE wiążących państwa członkowskie. Jest to przejaw nielojalnego postępowania władz państwa członkowskiego, naruszenia zasady lojalności, solidarności.

Istotne są uwarunkowania tych wniosków.

Po pierwsze, skarżącym w jednym z wniosków jest premier państwa członkowskiego UE, członek Rady Europejskiej.

Po drugie, wnioski są złożone do Trybunału Konstytucyjnego, który zarówno w Polsce, jak i zagranicą, słusznie ma opinię sądu konstytucyjnego w pełni poddanego władzy politycznej.

Po trzecie, TK błyskawicznie wyznaczył termin rozprawy na 13 lipca, kiedy nie było nawet stanowisk uczestników postępowania. Stanowiska te zostały złożone w ostatniej chwili i jest wątpliwe, czy ktokolwiek będzie miał czas się z nimi zapoznać przed zapowiedzianą rozprawą.

Po czwarte, TK ma orzekać w składzie pięcioosobowym, choć sprawa ma szczególnie zawiły charakter i zanosi się na to, że dojdzie do odstąpienia wcześniejszego stanowiska TK w sprawach europejskich. TK powinien orzekać w pełnym składzie (o czym mówi artykuł 37 ustęp 1 punkt 1 lit. e ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym).

Jak ocenić takie zachowanie wnioskodawców? Można dojść do wniosku, że jest to dolewanie oliwy do ognia, zwłaszcza w sytuacji, gdy Polsce, tak czy inaczej, zarzuca się naruszanie zasad państwa prawa, w tym zwłaszcza zasady niezawisłości sądownictwa, czego wyrazem są różne postępowania, a to w trybie artykułu 7 Traktatu o UE, a to przed Trybunałem Sprawiedliwości UE.

Poza tym dzieje się to w czasie, kiedy Polska ubiega się o miliardy euro z funduszu odbudowy i rząd podkreśla wielkie przywiązanie Polski do Unii Europejskiej.

W obu tych sprawach wnioskodawcy - premier i grupa posłów partii rządzącej - występują o wydanie tak zwanych wyroków interpretacyjnych. Pytają o zgodność sposobu rozumienia przepisów unijnych traktatów z polską konstytucją.

Proponowane przez wnioskodawców rozumienie przepisów traktatów unijnych jest przy tym zupełnie dowolne. Nie jest ono oparte ani na praktyce stosowania prawa unijnego, ani na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE. Opiera się na zniekształconym, w sposób nielojalny, orzecznictwie TSUE.

Jest to w istocie wypowiedzenie posłuszeństwa prawu UE przez państwo członkowskie. Będzie to się musiało spotkać z reakcją instytucji unijnych. Wystarczy przypomnieć, że kilka tygodni temu Komisja Europejska wszczęła postępowanie przeciwko RFN w związku z wyrokiem niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2020 roku.

W przypadku premiera nie wykluczone, że chodzi też o jego wybronienie się przed zarzutami skrajnego skrzydła obozu rządzącego, że jest nadmiernie uległy wobec Unii.

Uzasadnienie wniosków niewątpliwie zostało przygotowane przez osoby znające się na prawie unijnym, zarówno literaturze, jak i orzecznictwie. Od strony technicznej widać, że przygotował to ktoś z ekspertów prawa unijnego. To smutne, ponieważ faktyczni autorzy tych wniosków musieli wiedzieć, że służą złej sprawie i naruszają zasady etyki zawodowej.

Czego dotyczą zaskarżone przepisy?

Premier w swoim wniosku proponuje w pierwszej kolejności, żeby artykuł 1 Traktatu o UE, czyli przepis prawa unijnego o fundamentalnym znaczeniu, kreujący Unię Europejską, został uznany, w pewnym dowolnie przyjętym przez wnioskodawcę rozumieniu, za niezgodny z polską konstytucją.

Następny zarzut dotyczy różnych aspektów artykułu 19.1 Traktatu o UE w związku z innymi przepisami tego traktatu. Chodzi o przepis, który od czasu wyroku TSUE z 2018 roku w sprawie sędziów portugalskich stał się podstawą do czuwania przez UE nad przestrzeganiem niezawisłości sądownictwa w państwach członkowskich, w tym w Polsce.

Posłowie PiS w swoim wniosku zarzucają niezgodność z konstytucją artykułu 279 Traktatu o Funkcjonowaniu UE, czyli przepisu, który pozwala na zarządzanie przez TSUE środków tymczasowych. A także Artykułu 260 Traktatu o funkcjonowaniu UE, który traktuje o wyrokach wydawanych przez TSUE w razie uchybienia obowiązków traktatowych przez państwa członkowskie. Dotyczy także artykułu 19 Traktatu o UE.

Argumentacja wnioskodawców jest bardzo rozbudowana; wnioski są bardzo obszerne i dotyczą tego samych zagadnień omawianych kilkakrotnie z różnych stron. Być może uczyniono tak dla zrobienia wrażenia skrupulatnego uzasadnienia zarzutów. Wniosek premiera liczy 128 stron a grupy posłów - 52 strony.

Dotyczyć to ma także przepisów, które straciły moc obowiązującą na mocy orzeczenie TK. A także, zdaniem wnioskodawcy, dotyczy to przepisów, które są podstawa powoływania sędziów przez Prezydenta RP.

Jeśli chodzi o wniosek posłów PiS, jest on pod wieloma względem podobny do wniosku premiera, choć inaczej są rozłożone akcenty. Również tutaj podkreśla się nadrzędną rolę konstytucji, która ma być naruszana przez orzecznictwo TSUE. Ale dominującym argumentem jest to, co jest rzekomo naruszeniem traktatowej zasady przyznania.

Chodzi tu o normę prawa unijnego z artykułu 5.1 Traktatu o UE, o tym, że UE jest właściwa jedynie w dziedzinach przekazanych przez państwa członkowskie.

W omawianych wnioskach wielokrotnie powtarzana jest teza, że organizacja i działalność sądów nie zostały przekazane na rzecz UE i należą w pełni do państw członkowskich. A zatem, mówią wnioskodawcy, TSUE nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. To jest zarzut tzw. działania ultra vires. Posłowie PiS podkreślają też rzekome działanie ultra vires przez TSUE w kontekście zarządzania środków tymczasowych.

Punktem wyjścia jest konstatacja, że zakres zasady pierwszeństwa może być różnie pojmowany. Występuje różnica między tym, jak się tę zasadę rozumie w prawie UE, a jak w polskiej konstytucji.

W Unii Europejskiej w świetle orzecznictwa TSUE poczynając od wyroku w sprawie Internationale Handelsgesellschaft z 1970 roku do wyroku w sprawie sędziów rumuńskich z 2021 roku pierwszeństwo prawa unijnego rozciąga się na cały porządek prawny państw członkowskich. W razie kolizji norm prawa unijnego i krajowego, obowiązkiem organów państw Unii jest odstąpienie od stosowania norm prawa krajowego, nawet gdyby to były normy konstytucyjne.

Natomiast w Polsce zgodnie z Artykułem 1 Konstytucji, konstytucja jest najwyższym prawem RP. Z kolei jej artykuł 91.2 i artykuł 91.3 proklamują pierwszeństwa prawa unijnego przed ustawami. Nie mówi się zresztą w tych przepisach wprost o prawie unijnym, ale o umowach międzynarodowych i prawie stanowionym przez organizacje międzynarodowe.

„Stary” TK przed 2015 w kilku wyrokach potwierdził, że w warunkach członkostwa Polski w UE konstytucja jest najwyższym prawem RP i korzysta z nadrzędności wobec prawa UE. Wystarczy wspomnieć wyrok K 18/04, (w sprawie traktatu akcesyjnego), K 32/09 (w sprawie traktatu lizbońskiego) oraz SK 45/09 (w sprawie decyzji unijnej).

Jak sobie z tym poradzić? Proponuję sformułować trzy tezy:

Moja pierwsza teza: Owe wspomniane różnice nie przeszkadzają, dopóki utrzymują się na wysokim stopniu ogólności oraz mają w dużej mierze charakter symboliczny i prestiżowy. Te różnice nie zatem przeszkadzają, jeśli i dopóki nie powstają realne konflikty na tym tle. Polska nie jest jedynym państwem UE, w którym konstytucja ma zagwarantowaną najwyższą rangę. Dopóki to jest kwestia na poziomie abstrakcyjnym, nikomu to nie przeszkadza. Przykładowo, niemiecki Trybunał Konstytucyjny od wielu lat akcentował nadrzędność niemieckiej Ustawy Zasadniczej nad prawem unijnym, ale dopiero w 2020 r. odmówił zastosowania jednego z wyroków TSUE.

Po drugie, istnieją sprawdzone sposoby unikania realnych konfliktów. Artykuł 9 konstytucji głosi, że "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Co charakterystyczne, o tym przepisie prawie w ogóle nie ma mowy we wnioskach premiera i grupy posłów. Oczywiście ten przepis nie jest podawany jako wzorzec kontroli przez wnioskodawców.

Jakie są sposoby unikania realnych konfliktów?

Pierwszym wypróbowanym już w Polsce sposobem jest zmiana konstytucji. W 2006 roku dokonano zmiany Artykułu 55 konstytucji dotyczącego ekstradycji obywateli polskich, co pozwoliło na dostosowanie konstytucji do decyzji ramowej o Europejskim Nakazie Aresztowania.

Innym sposobem jest prounijna wykładnia konstytucji w myśl zasady przychylności konstytucji dla integracji europejskiej. Zasadę tę sformułowano w orzecznictwie „starego” TK jeszcze przed przystąpieniem Polski do Unii.

Charakterystycznym przykładem unikania w ten sposób konfliktów między konstytucją a prawem unijnym jest choćby to, jak sobie poradzono z artykułem 62 konstytucji mówiącym o tym, że "Obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania […] przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat”. Z kolei, artykuł 22 Traktatu o funkcjonowaniu UE, mówi, że "Każdy obywatel Unii mający miejsce zamieszkania w Państwie Członkowskim, którego nie jest obywatelem, ma prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych w Państwie Członkowskim, w którym ma miejsce zamieszkania, na takich samych zasadach jak obywatele tego państwa”.

Mamy więc dwa przepisy na pozór nie do pogodzenia. Jednakże TK w wyroku dotyczącym Traktatu akcesyjnego stwierdził, że jeżeli dane prawo zostało przyznane w konstytucji obywatelom polskim, to nie znaczy, że nie można tego prawa przyznać obywatelom innych państw. Nie każde bowiem rozciągnięcie prawa na inne osoby narusza konstytucję. TK przyjął, że ustawami można prawa wyborcze do organów samorządu terytorialnego rozszerzyć na osoby nie będące obywatelami Polski. I to zrobił kodeks wyborczy, stanowiąc o prawach wyborczych obywateli UE.

Po trzecie i najważniejsze. Moim zdaniem, nie ma konfliktu, zarysowanego we wnioskach premiera i grupy posłów, między orzecznictwem TSUE a polską konstytucją. Ten konflikt został sztucznie „wytworzony” przez wnioskodawców, po to, aby uwolnić się od ograniczeń jakie wynikają z prawa unijnego na drodze podporządkowywania polskich sadów władzy politycznej.

Występuje natomiast konflikt między prawem unijnym i orzecznictwem TSUE a polskimi ustawami i praktyką ich stosowania. Chodzi tu w szczególności o ustawy: o Krajowej Radzie Sądownictwa, o Sądzie Najwyższym, prawie o ustroju sądów powszechnych i tak zwanej ustawie kagańcowej zaostrzającej zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów.

Te ustawy są niezgodne z prawem unijnym. Ponadto są niezgodne także z konstytucją. Dramat polega jednak na tym, że nie ma obecnie niezależnego TK, który by to stwierdził. Jak już była o tym mowa, w stosunku do ustaw obowiązuje zasada pierwszeństwa prawa UE (art. 91.2 i 3 konstytucji).

Wnioskodawcy fałszywie rysują rzekomy konflikt między prawem unijnym a konstytucją. Polska przekazała część władzy zwierzchniej przystępując do Unii, w tym zobowiązała się do honorowania orzeczeń TSUE (artykuł 90 konstytucji). Sądy polskie są sądami unijnymi.

Naruszanie ich niezależności i niezawisłości sędziów jest sprzeczne zarówno z prawe unijnym, jak i z konstytucją (artykuł 10, 173, 178). Paradoksalnie więc, instytucje unijne domagając się od polskich władz zapewnienia niezależności sądów i niezawisłości sędziów domagają się nie tylko poszanowania prawa unijnego, ale także polskiej konstytucji

Nadrzędność konstytucji zaczyna być w ostatnim czasie przywoływana przez polskie władze jako swoiste zaklęcie, aby uwolnić się od wykonywania obowiązków wynikających nie tylko z prawa unijnego, ale także z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Świadczą o tym zapowiedzi zlekceważenia wyroków Trybunału strasburskiego. Należy demaskować takie traktowanie konstytucji, wielokrotnie łamanej w ciągu ostatnich sześciu lat."

Suwerenność jako wytrych

Wnioskodawcy jako wytrycha używają pojęcia suwerenności i nadrzędności polskiej konstytucji w krajowym porządku prawnym.

Prof. Jerzy Kranz z Akademii Koźmińskiego wyjaśnia OKO.press w jaki sposób wnioskodawcy nadużywają tych pojęć: "Suwerenność państwa nie oznacza wolności od prawa, ale wolność w ramach prawa. Związanie się przez państwo traktatem międzynarodowym jest sprawą z zakresu suwerenności w tym sensie, że państwo ma swobodę decyzji, czy zawrze traktat, czy nie. Natomiast wystąpienie z traktatu lub nieprzestrzeganie go nie jest przedmiotem arbitralnej decyzji państwa. Suwerenność nie jest tytułem do naruszania i niewykonywania zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego.

Wnioskodawcy powołują się też na nadrzędność polskiej konstytucji, żeby podważyć zasadę pierwszeństwa prawa unijnego. Ale pierwszeństwo stosowania prawa unijnego oznacza inne podejście do rozumienia relacji prawa międzynarodowego i krajowego niż nadrzędność. Zasada pierwszeństwa oznacza, że w wypadku kolizji normy prawa międzynarodowego i krajowego, sąd ma pominąć prawo krajowe."

Po co te wszystkie gry pojęciami?

Prof. Kranz ocenia: "Polityczny cel wnioskodawców jest jeden: chcą doprowadzić do sytuacji, w której polski TK, powołując się na suwerenność i nadrzędność konstytucji, stwierdzi, że niektóre normy prawa unijnego w Polsce nie obowiązują. Czyli polski TK ma orzec, że w Polsce w niektórych, newralgicznych politycznie dziedzinach prawo UE nie obowiązuje.

Wnioskodawcy chcieliby, żeby w Polsce pod płaszczykiem legalizmu można było naruszać prawo unijne, a do tego pozostać w UE i korzystać z niej. A nie wyjść z UE.

To interpretacja prawa międzynarodowego rodem z państw imperialnych, z Rosji. W 2015 roku w Rosji zmieniono ustawę o sądzie konstytucyjnym, a w 2020 roku konstytucję. Teraz jeśli rosyjski sąd konstytucyjny orzeknie, że uchwała organizacji międzynarodowej czy wyrok międzynarodowego trybunału są niezgodne z rosyjską konstytucją, to w świetle rosyjskiego prawa, nie obowiązują".

Co powinna zrobić Komisja Europejska

Jeśli TK orzeknie po myśli wnioskodawców, Komisja Europejska może - a jako strażniczka traktatów UE, powinna - niezwłocznie uruchomić procedurę przeciwko naruszaniu prawa unijnego wobec polskiego rządu.

Tak, jak to zrobił wobec rządu Niemiec w związku z orzeczeniem niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2020 roku. Podważało ono, czy TSUE właściwie ocenił proporcjonalność uprawnień Europejskiego Banku Centralnego. Komisja wszczęła procedurę przeciwko rządowi Angeli Merkel w czerwcu, już po tym, jak niemiecki FTK faktycznie wycofał się ze swojego stanowiska. Ten krok miał jednak pokazać, że Komisja poważnie traktuje próby podważenia roli prawa unijnego i TSUE we wszystkich państwach UE. Miało to wybić z rąk argument często podnoszony przez rządy w Polsce i na Węgrzech, że Komisja stosuje podwójne standardy wobec ich działań oraz wobec rządów założycielskich państw UE.

Unijny komisarz sprawiedliwości Didier Reynders w wywiadzie dla Financial Times 29 czerwca zapowiedział zdecydowane działania Komisji Europejskiej wobec prób podważenia pierwszeństwa prawa unijnego w państwach UE. "Czym ryzykujemy, jeśli się tym nie zajmiemy? Zniszczeniem samej Unii" - przestrzegł.

"Problem w jednym państwie członkowskim niesie ryzyko rozprzestrzenienia się tak, że we wszystkich państwach, albo w niektórych państwach członkowskich, będzie występowała tendencja do podważania pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i wyłącznej kompetencji Trybunału Sprawiedliwości UE" - podsumował Reynders.

I zapowiedział, że Komisja nie będzie czekać tygodniami przed podjęciem kroków w wypadku, gdyby polski Trybunał Konstytucyjny postanowił zakwestionować pierwszeństwo prawa unijnego w Polsce.