Unia Europejska zgodziła się na reformę prawa azylowego. Kto zyska, a kto straci?

8 czerwca 2023 Rada UE osiągnęła wstępny kompromis w sprawie reform systemu azylowego Unii Europejskiej. Porozumienie, zatwierdzone na spotkaniu ministrów 27 państw członkowskich, ma otworzyć drogę do przyjęcia nowego paktu o migracji i azylu, który Komisja Europejska przedstawiła już we wrześniu 2020 roku.

Wypracowany w czwartek kompromis część polityków nazwała „historycznym osiągnięciem”. Maria Malmer Stenergard, ministra d.s. migracji Szwecji, która sprawuje obecnie rotacyjną prezydencję w Unii Europejskiej, nazwała go „dobrą równowagą między zasadą solidarności a odpowiedzialnością ponoszoną przez kraje na pierwszej linii”.

Porozumienie dotyczy zarówno procedowania wniosków azylowych na granicach UE, jak i mechanizmów relokacji. Politycy podkreślali, że choć różnice w podejściu państw najbardziej zainteresowanych reformą systemu – krajów śródziemnomorskich, które przyjmują najwięcej wniosków – i krajów m.in. z Grupy Wyszehradzkiej były widoczne, to część z nich wyraziła większą gotowość współpracy, niż w poprzednich latach.

„Nie wierzyłam, że ten dzień kiedykolwiek nadejdzie”, podsumowała Malmer Stenergard, a europejska komisarz do spraw wewnętrznych, Ylva Johansson, nazwała 8 czerwca ”naprawdę ważnym dniem, który przywrócił zaufanie i współpracę" między 27 państwami członkowskimi.

Do porozumienia mniej optymistycznie odniosła się Europejska Rada d.s. Uchodźców (ECRE). Omawiając je na swojej stronie internetowej w 48 punktach, wskazała tylko dwa pozytywne: „To początek końca reform” oraz „Wiadomo, że istnieje jakiś mechanizm solidarności, który zostanie skodyfikowany w prawie UE.”

Większość potrzebna do przeforsowania pakietu reform została osiągnięta już w czwartek po południu (wtedy przystąpiły do niego m.in. Niemcy i Francja). Jednak koalicja ok. 10 państw pod przewodnictwem Włoch blokowała porozumienie do późnych godzin wieczornych.

Choć w teorii Rada UE potrzebowała jedynie poparcia większości, to zielone światło ze strony Włoch było niezbędne. Włochy są bowiem jednym z krajów przyjmujących największą ilość wniosków azylowych. W rozmowach z mediami, m.in. z „POLITICO”, unijni dyplomaci podkreślali, że „pakt migracyjny bez Włoch nie jest wart papieru, na którym został napisany”. Zaznaczali jednak, że rząd Giorgi Meloni musi pójść na pewne ustępstwa i otworzyć się na „sojuszników innych, niż swoi tradycyjni przyjaciele, jeśli chce, żeby to działało”. W czwartek wieczorem Włochy ogłosiły, że zaakceptowały pakiet reform.

Przyspieszone procedury i „obowiązkowa solidarność”

Czwartkowy kompromis to zaledwie początek dalszych negocjacji. Państwa członkowskie przystąpią teraz do rozmów z Parlamentem Europejskim, które ma nieco inne stanowisko w tej sprawie. Negocjacje rozpoczną się najwcześniej w pierwszej połowie 2024 roku, a proces legislacyjny ma docelowo zakończyć się przed wyborami do europarlamentu, które są zaplanowane na czerwiec 2024 roku.

Ma on zastąpić doraźny „tryb kryzysowy”, trwający właściwie nieprzerywanie od 2015 roku, który okazał się nieefektywny i asymetrycznie obciążający część państw. Najważniejszymi elementami paktu są uproszczone procedury azylowe na zewnętrznych granicach EU oraz „mechanizm solidarnościowy”, oparty na zasadach relokacji lub finansowych ekwiwalentów dla krajów, które nie chcą w niej uczestniczyć. Przewidziano także zmiany w procedurach dublińskich.

Procedury graniczne

Nowe przepisy wprowadzają przyspieszone procedury rozpatrywania wniosków o ochronę na granicy. Będą one stosowane automatycznie wobec obywateli krajów, dla których odsetek uznawalności wniosków był w ostatnich latach mniejszy niż 20 proc.

W praktyce oznaczać to będzie odsyłanie ich do krajów pochodzenia, a gdy jest to niemożliwe (obecnie deportacji nie wykonuje się do krajów ogarniętych konfliktem zbrojnym, np. Jemenu, Erytrei, czy Palestyny) – do tzw. „bezpiecznych krajów trzecich”. Takie rozwiązanie stosuje obecnie m.in. Grecja, która odsyła wnioskujących o azyl Syryjczyków i Afgańczyków do Turcji. Nie zostało w żaden sposób zdefiniowane, jaki kraj trzeci można będzie uznać za bezpieczny. Prawdopodobnie państwa członkowskie będą miały tu dużą dowolność.

Unia Europejska określiła dolny limit osób, które będą przyjmowane rocznie przez wszystkie państwa członkowskie w ramach procedur granicznych – 30 tysięcy. Każdemu państwu zostanie przydzielony limit oparty na indywidualnie opracowanym przeliczniku, który ma brać pod uwagę liczbę ludności, możliwości polityki migracyjnej, a także ogólną infrastrukturę socjalną, czy systemu zdrowotnego. Nie określono górnego limitu, ale ustalono, że po przekroczeniu pewnego pułapu kraje będą mogły odmówić procedowania dalszych wniosków, informując o tym uprzednio Komisję Europejską.

Rozwinięty zostanie również system detencji, do którego niemal automatycznie – tak jak po wprowadzeniu nowego prawa migracyjnego w Wielkiej Brytanii – trafiać będą osoby wnioskujące o azyl.

Ograniczony zostanie dostęp również do instancji odwoławczych i pomocy prawnej.

Reformy nie przewidują tu prawie żadnych wyjątków dla osób wymagających szczególnej ochrony (rodzin, osób małoletnich, czy ofiar tortur lub handlu ludźmi).

Mechanizmy relokacji

Reformy określają zasady systemu relokacji opartej na „obowiązkowej solidarności”. Rocznie relokowanych w ramach UE będzie minimum 30 tysięcy osób (czyli tyle samo, ile wniosków azylowych przyjmowanych na granicy), a kwoty relokacji dla poszczególnych krajów będą ustalane według indywidualnych przeliczników. Państwa członkowskie będą mogły – a raczej musiały – wybrać jedną z dwóch opcji: przyjąć każdego roku określoną liczbę relokowanych osób, lub zapłacić finansowy ekwiwalent – 20 tys. euro za każdą osobę, którą zgodnie z kwotami powinny przyjąć. Pieniądze zasilą wspólny europejski fundusz do zarządzania migracją, z którego pokrywane będą nie tylko działania integracyjne, ale też ochrona granic i deportacje.

System dubliński

Główne zasady systemu dublińskiego pozostają niezmienione: za procedurę azylową wciąż odpowiedzialne jest państwo, w którym złożono pierwszy wniosek o ochronę; w przypadku wyjazdu do innego kraju obowiązywać będzie readmisja.

Przedłużony został jednak okres odpowiedzialności kraju przybycia za osobę składającą tam wniosek – będzie wynosił teraz 24 miesiące na granicach lądowych i 12 miesięcy w przypadku osób uratowanych na morzu. Zaproponowano też zmiany w niektórych zasadach procedur – np. wprowadzenie szerszej definicji rodziny, by możliwe było łączenie nie tylko małżonków oraz dzieci i rodziców, ale także rodzeństw – zostały one jednak odrzucone.

Różnice interesów

Państwami najbardziej naciskającymi na przyjęcie reform były kraje Med5+, czyli Włochy, Hiszpania, Grecja, Malta i Cypr. To ich systemy azylowe są najbardziej przeciążone, a liczba rejestrowanych przez nie wniosków azylowych – mimo wielkich nakładów na m.in. systemy graniczne i umowy z krajami sąsiednimi – w ostatnich latach znowu rośnie.

Włochy nie chciały jednak zgodzić się na niektóre proponowane przez Radę rozwiązania. Minister spraw wewnętrznych Matteo Piantedosi zaprotestował przeciwko pomysłowi, by Włochy, w związku z rozwiniętym już systemem detencji, przyjmowały większą liczbę osób, których wnioski zostały odrzucone, w ramach za rekompensatę finansową. Początkowo Rzym blokował też porozumienie, nie zgadzając się z proponowaną przez inne państwa członkowskie definicją „bezpiecznych krajów trzecich”, do których odsyłane miałyby być osoby z negatywną decyzją azylową. Pierwotny projekt zakładał, że ludzi będzie można odsyłać tylko do krajów, z którymi mają udokumentowane powiązania – np. relacje rodzinne, albo historię wcześniejszego pobytu i pracy. Ostatecznie Włochy przeforsowały znacznie luźniejszą definicję, a właściwie jej brak – o tym, co jest dla cudzoziemca „bezpiecznym krajem trzecim”, państwa członkowskie będą mogły arbitralnie zdecydować.

Piantedosi omawiał także w czwartek kwestie związane z deportacjami z niemiecką minister spraw wewnętrznych, Nancy Faeser. Tego samego dnia w Rzymie premierka Giorgia Meloni spotkała się z kanclerzem Olafem Scholzem, a głównym tematem ich rozmów była właśnie polityka migracyjna. Scholz miał naciskać na Meloni, by wykazywała się większą otwartością na współpracę w tych kwestiach, zaznaczając m.in. że ok. 80 proc. uchodźców przybywających do Niemiec przemierzyła pół Europy niezauważona, bo nie byli wcześniej rejestrowani w żadnym kraju członkowskim.

Podczas negocjacji Włochy naciskały też na UE, by zwiększyła swoje wsparcie dla Tunezji, która od czasu zawarcia układu z Libią, stała się krajem, z którego wypływa do Włoch najwięcej uchodźców. W czwartek wieczorem ogłoszono, że przewodnicząca Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen będzie towarzyszyć premier Meloni podczas wizyty w Tunezji, której jednym z punktów ma być właśnie dyskusja o migracji.

Od początku zakładano, że część krajów Europy Środkowej będzie sceptyczna wobec pakietu reform. Ostatecznie zatwierdzono je jednak większą ilością głosów, niż przewidywano. Od głosu wstrzymały się Bułgaria, Czechy, Malta, Litwa i Słowacja.

W niedzielnym wystąpieniu w TVP Info rzecznik rządu, Piotr Müller podkreślił, że Polska dalej będzie blokować „mechanizmy solidarnościowe” i ocenił, że unijne reformy są przykładem krótkoterminowego myślenia, które spowoduje de facto dalszy wzrost migracji. Stały Przedstawiciel RP przy Unii Europejskiej Andrzej Sadoś nazwał pomysł z ekwiwalentami finansowymi „de facto karą”.

W najbliższych miesiącach PiS będzie próbował zbudować w Parlamencie Europejskim koalicję przeciwko reformom. Jeśli mimo to wejdą w życie, Müller już zapowiedział, że Polska nie będzie się z nich wywiązywać. „Mamy prawo do tego, aby odmówić i ponieść ewentualne koszty”, powiedział w niedzielnym wystąpieniu.

Zapytana o możliwe nieprzestrzeganie reform przez państwa członkowskie, Ylva Johansson podkreśliła, że Komisja Europejska będzie w tej kwestii działać jako "strażnik traktatów”.

„To nie zwycięstwo, ale porażka dla praw uchodźców”

Reakcje państw członkowskich są mieszane, ale organizacje broniące praw uchodźców są zgodne – reformy podważają cały system azylowy i są poważnym zagrożeniem dla praw człowieka.

Lewicowe stronnictwo w Parlamencie Europejskim od razu potępiło porozumienie, nazywając je „brudnym dealem, mającym na celu dalsze osłabienie nielicznych pozostałych zabezpieczeń podstawowych praw”.

Belgijskie organizacje praw człowieka również skrytykowały pakt, podkreślając, że doprowadzi tylko do pogłębienia się kryzysu humanitarnego, odbierając ludziom ostatnie gwarancje przestrzegania ich praw, jak chociażby dostęp do pomocy prawnej. W wywiadzie dla „The Brussels Times” przedstawiciel organizacji Refugee Work Flanders, Thomas Willekens powiedział, że „pakt sprzedawany jako zwycięstwo, jest z punktu widzenia praw człowieka porażką” i dodał, że jego prawdziwy cel – zniechęcenie ludzi do podejmowania niebezpiecznej podróży do UE – i tak nie zostanie osiągnięty:

„Coraz więcej ludzi ucieka ze swoich krajów każdego roku, a sytuacja ta będzie się tylko pogarszać w wyniku kryzysu klimatycznego. Bardzo naiwne jest myślenie, że ten pakt może powstrzymać ludzi przed migracją i szukaniem azylu w UE. Teraz ci ludzie będą podejmować jeszcze większe ryzyko, aby się tu dostać, co prawdopodobnie skończy się jeszcze większą liczbą ofiar”.

Willekens wyraził też obawę przed planowanym rozwojem systemu detencji, a zwłaszcza tego, że reformy wprost pozwalają na umieszczanie w niej dzieci:

"Wiemy, w jakich warunkach przebywają ludzie przetrzymywani w obozach w Grecji i Włoszech. To, że w takiej sytuacji znajdzie się teraz więcej dzieci, jest zupełnie niezrozumiałe” – mówił.

Skrytykował też „mechanizm solidarnościowy”, który, jego zdaniem, dowodzi tylko tego, że osoby ubiegające się o azyl są w oczach decydentów UE niczym więcej jak towarem, który można ująć w liczbach i przerzucać z miejsca na miejsce.

W podobnym tonie reformy skomentowała Europejska Rada ds. Uchodźców (ECRE), która umieściła na swojej stronie internetowej ich szczegółową krytykę. Zdaniem ECRE, celem paktu jest zniechęcenie ludzi do migracji poprzez wyraźne obniżenie standardów ochrony międzynarodowej w Europie i wprowadzenie „labiryntu zasad proceduralnych, bizantyjskich w swojej złożoności”, które jednak „nie próbują naprawić głównych dysfunkcji systemu”.

I to mimo faktu, że 85 proc. uchodźców na świecie przebywa obecnie poza Europą, w krajach o fatalnej sytuacji ekonomicznej i humanitarnej. Narzędzia prawne, takie jak koncepcja „bezpiecznego kraju trzeciego” mają natomiast na celu stworzenie nowych enklaw uchodźców w Afryce Północnej i na Bałkanach – choć nie ma też żadnej pewności, że tamtejsze państwa zgodzą się przyjmować osoby odsyłane z UE. Dodatkowo, brak definicji „kraju bezpiecznego” doprowadzi do odsyłania ludzi do państw, które mogą nie przestrzegać podstawowych praw człowieka – za to zgodzą się za to na relokację w zamian za finansowe zachęty.

Organizacje humanitarne alarmują też, że wprowadzenie limitów przyjmowania wniosków na granicy i fakt, że w dłuższej perspektywie reformy wcale nie będą odciążać krajów na zewnętrznych granicach Unii, wiele z nich może po prostu wybrać push-backi. Zwłaszcza że zapisy o „zaprzestaniu przyjmowania wniosków o azyl po wcześniejszym powiadomieniu Komisji Europejskiej’ de facto je legalizują.

Wielcy zwycięzcy i przegrani

W swojej analizie ECRE jasno określiła, kto na przyjęciu reform wygrał, a kto, w dłuższej perspektywie – straci.

Zwycięzcy to bez wątpienia:

• Instytucje europejskie: Komisja Europejska, która zainicjowała nowy pakt migracyjny już 3 lata temu i Rada UE, której udało się osiągnąć porozumienie.
• Kraje takie jak Francja i Holandia, które uzyskały najbardziej korzystny dla siebie efekt
• Szwedzki rząd, który wynegocjował najbardziej odpowiadające mu porozumienie i dodatkowo, z poczuciem wygranej, może przekazać prezydencję w UE Hiszpanii
• Przemytnicy, którzy będą mogli pobierać wyższe opłaty za dłuższe, bardziej skomplikowane i ryzykowne podróże, na które uciekający ze swoich krajów i tak będą musieli się zdecydować

Wielcy przegrani czwartkowego porozumienia to natomiast:

• Niemcy, które mogły pozwolić sobie na wysunięcie bardziej zdecydowanych postulatów i osiągnąć lepsze, z punktu widzenia polityki humanitarnej, rezultaty. Biorąc pod uwagę konieczność osiągnięcia porozumienia, być może mogły zażądać więcej.
• Kraje graniczące z państwami UE, do których odsyłana będzie większość osób. Będą również pod presją tworzenia rozwiązań, które sprawią, że da się je zaklasyfikować do grona „bezpiecznych państw trzecich”
• Kraje Med5+, które poszły na dużo ustępstw, zyskując bardzo niewiele. Będą wciąż musiały zarządzać procedurami granicznymi, i choć solidarność jest „obowiązkowa”, to jej elastyczne zasady oznaczają, że relokacja nie będzie traktowana priorytetowo.

oraz:

• Uchodźcy, którzy praktycznie tracą dostęp do sprawiedliwych procedur azylowych. Zwiększa się za to dla nich ryzyko – bycia zatrzymanym i odesłanym (również do przypadkowego kraju, z którym nie mają nic wspólnego), rozdzielenia z rodziną, retraumatyzacji i cierpienia w obozach detencji. A także śmierci – np. w rezultacie push-backu po „zaprzestaniu przyjmowania wniosków azylowych”’, zgodnie z nowym paktem.