Wielka Brytania zmierza do likwidacji prawa do azylu. „Zdecydują obywatele, a nie gangi i trybunały”

Brytyjskie ministerstwo spraw wewnętrznych opublikowało 11 stycznia 2024 raport określający „bezpieczne i legalne ścieżki” migracji do Wielkiej Brytanii z przyczyn humanitarnych oraz zasady ubiegania się tam o azyl.

Utworzenie takiego dokumentu zapowiedziano w uchwalonej w lipcu 2023 roku ustawie „Illegal Migration Act”. Ponieważ de facto likwiduje ona możliwość ubiegania się o azyl osobom, które dotarły do Wielkiej Brytanii nielegalnie, rząd obiecał rozszerzenie legalnych ścieżek migracji humanitarnej.

Nie dotrzymał jednak tej obietnicy. Dokument wymienia tylko funkcjonujące już od dawna programy realizowane głównie przez Agencję ONZ ds. Uchodźców (UNCHR) oraz specjalne ścieżki humanitarne dla uchodźców z Hongkongu, Ukrainy i Afganistanu.

To m.in. relokacja do Wielkiej Brytanii wybranych osób z obozów UNCHR w Azji i Afryce, pomoc byłym współpracownikom w Afganistanie, łączenie rodzin uchodźczych, czy pomoc uchodźcom i uchodźczyniom z Ukrainy. Wspomniana jest też możliwość utworzenia w przyszłości innych ścieżek migracji humanitarnej, ale nie wiadomo jakich, i kiedy miałoby to nastąpić.

„Współczujemy, ale nie wpuścimy”

Organizacje humanitarne i część opinii publicznej od miesięcy wyrażały nadzieję, że dokument przedstawi realne alternatywy dla osób ubiegających się o ochronę i nieco zrównoważy radykalne zaostrzenie polityki azylowej rządu.

Jego wymowa nie pozostawia jednak wątpliwości: już wstęp podkreśla, że o azyl będą mogły ubiegać się tylko osoby docierające do Wielkiej Brytanii kilkoma wymienionymi formalnymi ścieżkami.

Następnie przytoczone są wybrane założenia Konwencji Genewskiej:

• po pierwsze, fakt, że nie zobowiązuje ona sygnatariuszy do przyjmowania wniosków składanych za granicą;
• a po drugie – jasno określa, że osoby ubiegające się o azyl muszą w tym celu najpierw opuścić swój kraj. „Nasza polityka jest więc spójna z wymaganiami Konwencji: nie będziemy przyjmować wniosków o ochronę składanych poza Wielką Brytanią i nie umożliwimy takim osobom przyjazdu w tym celu do naszego kraju”.

Kolejne akapity również nie pozostawiają złudzeń: „choć Wielka Brytania sympatyzuje z osobami w wielu trudnych sytuacjach na całym świecie, to jej możliwości i zasoby są ograniczone i przyjmowanie wielkiej liczb wniosków o ochronę nie jest wykonalne”.

Dalej czytamy też, że „osoby potrzebujące międzynarodowej ochrony powinny szukać najszybszych ścieżek do bezpiecznego miejsca i ubiegać się o azyl w pierwszym bezpiecznym kraju, do którego dotrą, zamiast podejmować niebezpieczną wyprawę przez wiele krajów, by dotrzeć do ich preferowanych miejsc".

"W najlepszym interesie wielu osób jest pozostanie blisko ich regionu, w sąsiednich, bliskich im kulturowo i językowo krajach, gdzie mogą być wspierani przez międzynarodowe organizacje, takie jak ONZ”.

Na końcu znowu podkreślone są założenia „Illegal Migration Act” – ograniczenie możliwości ubiegania się o ochronę do legalnych ścieżek, co pomoże „walczyć z grupami przestępczymi i zapewnić ochronę najbardziej potrzebującym”.

Fala migrantów rośnie

Od czasu brexitu skala tych przypłynięć znacząco wzrosła – z ponad 28 tys. osób w 2021 roku do prawie 46 tys. w 2022. Częściowo wynikało to z większego zapotrzebowanie na pracowników, po odpływie tych z Europy Środkowo-Wschodniej – od początku roku łodziami zaczęły docierać np. tysiące Albańczyków, których do pracy na czarno werbowali „pośrednicy” współpracujący z przemytnikami we Francji.

Inny związany z brexitem „pull-factor”, czyli czynnik zachęcający do nieregularnej imigracji, wynikał z wyjścia Wielkiej Brytanii z unijnych porozumień azylowych, zwłaszcza „umów dublińskich” ustalających, że o azyl można ubiegać się tylko w pierwszym kraju UE, w którym złożyło się taki wniosek.

Osoby, które poprosiły o ochronę np. we Włoszech, Grecji, czy w Polsce, a następnie wyjechały np. do Niemiec, czy Holandii, są odsyłane do tego pierwszego kraju wjazdu. Najczęściej próbują tej deportacji uniknąć na różne sposoby i od 2022 roku jednym z nich stała się ucieczka do Wielkiej Brytanii. O osobach, które podążyły właśnie tą drogą, pisaliśmy tutaj.

Partia Konserwatywna od dawna nawoływała do zaostrzenia prawa, argumentując to m.in. przeciążeniem systemu azylowego, kosztami zakwaterowania i utrzymania osób w procedurach – samo to ma kosztować państwo 8 milionów funtów dziennie – a także faktem, że wiele z nich nie spełnia kryteriów przyznawania ochrony międzynarodowej.

Ten ostatni argument wyjątkowo często powtarzano w 2022 roku, gdy największą grupą docierającą do Wielkiej Brytanii byli Albańczycy (stanowili prawie ¼ wszystkich imigrantów). Składali wnioski o ochronę; następnie, by uniknąć detencji, w większości deklarowali, że są ofiarami handlu ludźmi, a wkrótce potem schodzili do szarej strefy.

Gdzie deportować wszystkich ludzi?

Brytyjski rząd uznał walkę z nieregularną migracją za jeden z priorytetów. Jeszcze w grudniu 2022 roku podpisał umowę z Albanią, by usprawnić deportacje. Tysięcy innych osób – Syryjczyków, Afgańczyków, Irakijczyków czy Pakistańczyków – nie można było jednak odesłać do kraju pochodzenia.

Cała Europa ma problem z deportacjami – nie wykonuje się ich do krajów, w których toczą się konflikty zbrojne, a wiele państw (np. Irak czy Pakistan) nie chce przyjmować z powrotem swoich obywateli i nie współpracuje w tym zakresie. Powstał więc pomysł deportowania wszystkich do innego „kraju bezpiecznego”.

Umowę z Rwandą zawarł w tym celu jeszcze premier Boris Johnson w kwietniu 2022 roku. Miała zadziałać wstecz i objąć wszystkie osoby, które dotarły do Wielkiej Brytanii przez Kanał La Manche od początku roku. Przeciwko temu pomysłowi zdecydowanie protestowały organizacje praw człowieka.

Argumentem podnoszonym przez wielu prawników, polityków i organizacje humanitarne jest też zakaz wydalania osób ubiegających się o ochronę do państw, w których grozi im niebezpieczeństwo. Na odpowiedzi drugiej strony, że Rwanda jest krajem bezpiecznym, podnoszone są argumenty, że nawet jeśli osobom ubiegającym się o ochronę nie grożą tam prześladowania i przemoc, to już deportacja do niebezpiecznych krajów pochodzenia, tak.

Jest to trudna dyskusja, bo dotychczasowe odsyłanie osób szukających ochrony do arbitralnie zdefiniowanych „krajów bezpiecznych” pokazało, że faktycznie było to dla nich zagrożeniem – np. Turcja, wyznaczona przez Unię za „kraj bezpieczny” dla uchodźców z Syrii, masowo ich deportowała.

Z drugiej strony, koncepcja „bezpiecznych krajów trzecich”, do których będzie można odsyłać osoby ubiegające się o azyl w UE, jest jednym z głównych założeń nowego unijnego Paktu o Migracji i Azylu. Lista takich krajów ma się poszerzać, poszczególne państwa zresztą definiują swoje własne i zawierają z nimi umowy deportacyjne.

Sąd najwyższy: Rwanda nie jest krajem bezpiecznym

Pierwszy lot z deportowanymi miał odbyć się w czerwcu 2022 roku, ale w ostatniej chwili zablokowała go decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o zastosowaniu środka tymczasowego (tzw. interimu, które ETPCz wydawał też wobec osób na granicy polsko-białoruskiej).

Partia Konserwatywna, zwłaszcza jej radykalne skrzydło, nie porzuciła pomysłu. W grudniu tego samego roku brytyjski sąd orzekł, że masowe deportacje do Rwandy są zgodne z prawem, jednocześnie wskazując, że w zablokowanej deportacji z czerwca ministerstwo spraw wewnętrznych nie wzięło pod uwagę wyjątkowych okoliczności, które zachodziły w przypadku kilku osób.

Wyrok ten został uznany za częściowe zwycięstwo rządu, a ministra spraw wewnętrznych Suella Braverman ogłosiła, że niedługo uruchomi deportacje „na dużą skalę i tak szybko, jak to możliwe”. Podczas dyskusji w Izbie Gmin Partia Pracy wyraziła kolejny raz sprzeciw wobec pomysłu, co Braverman skwitowała stwierdzeniem, że „rząd jest usprawiedliwiony, bo zawarł z Rwandą umowę o wartości 140 milionów funtów”.

W czerwcu 2023 roku nastąpił jednak kolejny zwrot w tej sprawie – sąd apelacyjny orzekł, że deportacje są jednak niezgodne z prawem, bo Rwanda nie może być uznana za „bezpieczny kraj trzeci” właśnie z powodu ryzyka masowego odsyłania przez nią ludzi do krajów pochodzenia.

„Szanuję nasz sąd, ale zdecydowanie nie zgadzam się z tym wyrokiem. Uważam, że rwandyjski rząd dokonał starań, by zagwarantować, że osoby ubiegające się o azyl nie zostaną niesłusznie deportowane do swoich krajów”, powiedział wtedy premier Sunak. I dodał: „Polityka tego rządu jest prosta: to ten kraj i jego rząd zadecyduje o tym, kto do nas przyjedzie, a nie kryminalne gangi. Zrobię wszystko, co konieczne, by tak się stało”.

Kilka tygodni później „Illegal Migration Bill”, wraz z założeniem, że wszyscy ubiegający się o ochronę będą deportowani do Rwandy, został przegłosowany.

Jak „naprawić” Rwandę

W listopadzie 2023 roku wyrok sądu apelacyjnego podtrzymał sąd najwyższy, argumentując, że chociaż „rząd Rwandy zawarł umowę w dobrej wierze”, to można poddać w wątpliwość jego "praktyczną zdolność do wywiązania się z zapewnień, przynajmniej w perspektywie krótkoterminowej”. Zarekomendowano „naprawę niedociągnięć w rwandyjskim systemie azylowym” i przyjrzenie się koniecznym zmianom „w procedurach, kulturze i mentalności”.

6 grudnia Sunak przedstawił w Izbie Gmin nowy projekt określający zasady deportacji do Rwandy. Wobec obiekcji sądu najwyższego wzmocniono argumentację, że Rwanda jest „krajem bezpiecznym”.

12 grudnia ustawa została przegłosowana poparciem 313 i przy sprzeciwie 269. Prawe skrzydło Partii Konserwatywnej początkowo krytykowało ustawę i zapowiadało głosowanie przeciw, ale ostatecznie wstrzymało się tylko 38 z nich.

To, że projekt nie został odrzucony, nie oznacza jednak, że problemy premiera Sunaka się skończyły – torysi nadal są podzieleni, a prawe skrzydło będzie dążyć do zaostrzenia projektu. Ustawa ma wrócić do prac w komisji 15 stycznia 2024.

Sunak: decydują Brytyjczycy, a nie „kryminalne gangi lub zagraniczne trybunały”

Czemu radykalni torysi krytykują nową ustawę o deportacjach do Rwandy? Bo kilkudziesięciu posłów uważa, że jest zbyt łagodna, zwłaszcza wobec orzeczeń ETPCz.

NGOsy, prawnicy i think-tanki przewidują, że ETPCz będzie wydawał kolejne interimy blokujące deportacje do Rwandy. W środowiskach prawniczych przeważały opinie, że jeśli rząd się do nich nie zastosuje, to złamie prawo w taki sam sposób, jakby ignorował interimy od krajowych sądów.

Europejska Rada ds. Uchodźców (ECRE) również argumentuje, że choć środki tymczasowe nie są przewidziane w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, tylko w Regulaminie Trybunału (tzw. Reguła 39), to państwa mają obowiązek się do nich stosować. A deportacje do Rwandy będą w ich świetle nielegalne.

W połowie 2023 roku w dyskusji zaczęło wybrzmiewać coraz więcej głosów o konieczności ograniczenia wpływu Trybunału w Strasbourgu. W czerwcu, miesiąc przed uchwaleniem „Illegal Migration Act”, prawicowy think-tank Policy Exchange opublikował ekspertyzę, w której dowodzi, że ETPCz nie może obligować państw, które podpisały Europejską Konwencję Praw Człowieka do stosowania się do interimów.

Uzasadniał to tym, że podpisując Konwencję, kraje deklarowały stosowanie się do jej zasad oraz do ostatecznych wyroków ETPCz – a nie do Reguły 39 Regulaminu Trybunału.

Wypowiedzenie Konwencji?

Część torysów zaczęła otwarcie mówić o konieczności uniezależnienia się od jurysdykcji ETPCz, skoro zagraża on projektowi Rwandy. W sierpniu sekretarz stanu Suella Braverman powiedziała wprost, że nie wyklucza wypowiedzenia przez Wielką Brytanię Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, która, w zakresie praw uchodźców „nie przystaje do czasów samolotów odrzutowych i smartfonów”.

Liberalni torysi opowiedzieli się przeciwko wypowiedzeniu Konwencji, bojąc się, że zaszkodzi to wizerunkowi partii. W kolejnych miesiącach o wypowiedzeniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka otwarcie mówiło już coraz więcej polityków prawicy.

Przegłosowana 12 grudnia ustawa pozwala ministrom na niestosowanie niektórych zapisów brytyjskiej ustawy o prawach człowieka w odniesieniu do spraw azylowych. Miał to być kompromis między umiarkowanym skrzydłem partii, które nie chce, by Wielka Brytania zupełnie wycofała się z krajowych i międzynarodowych zobowiązań, oraz radykalnym, które chce zupełnie oddzielić politykę azylową od praw człowieka – zarówno na poziomie ustawodawstwa krajowego, jak i wpływu międzynarodowych Konwencji na Wielką Brytanię.

Po przegłosowaniu ustawy Sunak powiedział, że rząd jak najszybciej będzie próbował uruchomić loty do Rwandy. Powtórzył swój slogan, że „o tym, kto wjedzie do Wielkiej Brytanii, zadecydują obywatele, a nie gangi przestępcze”. A tym razem dodał jeszcze: „ani zagraniczne trybunały”.

Na zdjęciu u góry: brytyjski premier Rishi Sunak na łodzi patrolującej brytyjskie wybrzeże koło Dover, 5 czerwca 2023 roku. Fot. Yui Mok / POOL/AFP.