Wygaszanie pomocy Ukraińcom: krzywda nie musi być celem reformy, by była jej przewidywalnym skutkiem

Po 1 lipca z ewidencji ośrodków zbiorowego zakwaterowania (OZZ) ubyło około 4,8 tys. osób. W ministerialnym badaniu bezdomności liczba wykazanych obywateli Ukrainy spadła między 2024 a 2026 rokiem z 1749 do 400. Pierwsza liczba mówi, ilu ludzi przestało mieszkać w systemie finansowanym na dotychczasowych zasadach. Druga pokazuje, jak zmieniło się pole widzenia administracji.

Czytając analizę prof. Ryszarda Szarfenberga zastanów się, czy nie dołączyć do zbiórki Pomóżmy Ukraińcom dla uchodźców szczególnie dotkniętych przez ustawę wygaszającą, w tym dzieci, które straciły prawo pobytu w OZZ. Ponad 16 tys. osób o dobrym sercu wpłaciło już ponad 2 miliony 133 tys. zł*

Pierwsze zniknięcie: 4,8 tysiąca osób

Wiceministra rodziny Katarzyna Nowakowska podała w rozmowie z OKO.press, że działają obecnie 182 OZZ, w których przebywa 6,9 tys. osób. Z tej grupy 4,9 tys. należy do kategorii uznanych przez ustawę za szczególnie wrażliwe, a około 2 tys. płaci za pobyt. Przed 1 lipca w około 320 ośrodkach mieszkało blisko 11,7 tys. osób.

Różnica 4,8 tys. osób nie dowodzi, że wszystkie „brakujące” osoby trafiły na ulicę. Część mogła wynająć mieszkanie, przenieść się do rodziny lub znajomych, wyjechać do innego kraju albo wrócić do Ukrainy. Tak odpowiada wiceministra, ale z jej słów nie sposób poznać bilansu dalszych losów ludzi wykluczonych z OZZ.

Jeżeli celem reformy miało być usamodzielnienie, trzeba mierzyć samodzielność mieszkaniową, a nie tylko spadek liczby osób w ewidencji. Człowiek może zniknąć z rejestru OZZ, a nadal mieszkać kątem u znajomych, w przeludnionym pokoju, w ośrodku utrzymywanym na koszt operatora albo w miejscu, z którego za kilka tygodni znowu będzie musiał odejść.

Administracja liczy łóżka i uprawnienia. Nie śledzi z równą starannością bezpieczeństwa mieszkaniowego po utracie uprawnienia.

Drugie zniknięcie: kategoria w ankiecie

Nowe dane ministerstwa pozwalają zobaczyć ten sam mechanizm od innej strony. W ogólnopolskim badaniu bezdomności przeprowadzonym w nocy z 28 na 29 lutego 2024 roku formularz zawierał osobną kategorię miejsca pobytu: „Ośrodek dla uchodźców”.

Nie zrezygnowano przy tym z badania cudzoziemców. Nadal pytano o obywatelstwo, a w 2026 roku również o status pobytowy: uchodźczy, ochronę tymczasową, pobyt stały albo nieuregulowany. Administracja nadal mogła więc ustalić, ilu cudzoziemców znalazło się w badanej grupie. Zmieniła jednak miejsca, w których ich szukała.

Rezultat wygląda jak statystyczny cud. Ogólna liczba osób w kryzysie bezdomności wzrosła z 31042 do 31985, a więc o 943 osoby, czyli o 3 proc. Jednocześnie wykazano zaledwie 400 obywateli Ukrainy – o 1349 mniej niż dwa lata wcześniej, co oznacza spadek o 77 proc. Liczba wszystkich osób z jednoznacznie wskazanym obywatelstwem innym niż polskie – w tym Ukraińców – zmniejszyła się natomiast z 1904 do 560, czyli o 1344 osoby, a więc o 71 proc. Tych dwóch spadków nie należy sumować: obywatele Ukrainy są częścią szerszej grupy cudzoziemców. To, że ubyło ich więcej (1349) niż z całej grupy (1344), oznacza tylko tyle, że liczba pozostałych cudzoziemców minimalnie wzrosła — ze 155 do 160.

Nie oznacza to również, że ponad 1300 obywateli Ukrainy znalazło mieszkanie. Wiemy jedynie, że tyle osób ubyło ze statystyki. Między badaniami minęły dwa lata, w czasie których zmieniały się liczba uchodźców, ich miejsca pobytu i sytuacja życiowa. Przede wszystkim jednak zmienił się zakres badania. Dlatego wyników dotyczących cudzoziemców nie można bezpośrednio porównywać.

Nie wiemy też, czy obniżenie liczby cudzoziemców w statystyce było celem usunięcia jednej kategorii z ankiety. Warto o to zapytać ministerstwo, bo w konsultacjach ankiety postulowano przywrócenie aktualnie nieobecnej kategorii. Dane jednak dowodzą, że państwowa statystyka może pokazać gwałtowny spadek problemu mieszkaniowego bez sprawdzenia, czy komukolwiek poprawiły się warunki mieszkaniowe (zobacz przykłady z województwa pomorskiego na końcu tekstu).

Łóżko to jeszcze nie mieszkanie

OZZ-y powstały w 2022 roku jako odpowiedź na nadzwyczajną sytuację. Gdy granicę przekraczały dziesiątki tysięcy osób dziennie, ośrodkiem stawało się wszystko, co dawało dach, ciepło i posiłek: hotel, pensjonat, internat, hala wystawowa, szkoła, świetlica czy sala gimnastyczna. To rozwiązanie uratowało ludzi przed nocowaniem na dworcach i ulicach, w obozach namiotowych. Nie należy umniejszać jego znaczenia.

Mieszkaniec OZZ ma łóżko i adres placówki, lecz zazwyczaj nie ma umowy najmu, ochrony lokatorskiej ani swobody decydowania o miejscu i warunkach życia. Dzieli łazienkę i kuchnię, podlega regulaminowi, może zostać relokowany, a przyszłość ośrodka zależy od umowy operatora z administracją. Standardy są skrajnie różne: od niewielkich, dobrze prowadzonych placówek po duże obiekty bez prywatności i usług potrzebnych osobom chorym czy z niepełnosprawnościami.

W europejskiej typologii wykluczenia mieszkaniowego ETHOS jest na to precyzyjne określenie: bezmieszkaniowość. Nie chodzi o brak dachu nad głową, lecz o pobyt w tymczasowym zakwaterowaniu instytucjonalnym zamiast we własnym, bezpiecznym lokalu. W tym szerokim i użytecznym znaczeniu OZZ były tymczasowymi schroniskami dla ludzi bez mieszkania – schroniskami działającymi pod inną nazwą i w innym resorcie niż placówki dla osób oficjalnie uznawanych w Polsce za bezdomne.

Ta różnica nazwy ma ogromne skutki statystyczne. W naszym raporcie o zagrożeniu bezdomnością wśród cudzoziemców wykonaliśmy test widzialności administracyjnej. Oficjalne badanie z 2024 roku pokazywało niespełna dwa tysiące cudzoziemców w kryzysie bezdomności. Po dodaniu mieszkańców OZZ i skorygowaniu częściowego nakładania się danych

Nie przedstawiamy tej wartości jako liczby osób w bezdomności ulicznej, ponieważ nią nie jest. Wynik zależy od szerokiej definicji ETHOS i jakości administracyjnych rejestrów. Pokazuje jednak coś ważniejszego: tę samą sytuację życiową można uznać za bezdomność, bezmieszkaniowość albo „zakwaterowanie uchodźców”, zależnie od tego, który urząd finansuje łóżko i w której tabeli człowiek został zapisany.

W ośrodkach zostali ci, którzy nie mogą odejść

Przez cztery lata system OZZ stopniowo się kurczył. Wprowadzano odpłatność, zamykano małe obiekty, mieszkańcy podejmowali pracę, wynajmowali wspólnie lokale albo przenosili się do rodzin. W ośrodkach coraz częściej pozostawali seniorzy, osoby z niepełnosprawnościami i przewlekle chore, osoby w kryzysie psychicznym oraz samotni rodzice, którzy nie są w stanie utrzymać rodziny z jednej pensji.

Nasze badanie, prowadzone w 2025 roku, uchwyciło ten mechanizm przed obecnym ograniczeniem praw. Przedstawiciele administracji i operatorzy OZZ byli zgodni: większość tych, którzy mogli stosunkowo łatwo wejść na rynek pracy i wynająć mieszkanie, już to zrobiła. Pozostała grupa o znacznie większych potrzebach opiekuńczych i mniejszej zdolności do samodzielnego utrzymania się. Jeden z prowadzących warszawski ośrodek mówił wprost, że jeśli taki punkt zostanie zamknięty, część mieszkańców „ląduje trochę na ulicy”, ponieważ nie ma dla nich wypracowanej alternatywy.

Dzisiejsze dane ministerstwa potwierdzają tę selekcję: 4,9 tys. spośród 6,9 tys. obecnych mieszkańców należy do ustawowych grup wrażliwych. Dlatego nie można traktować zmniejszającej się liczby mieszkańców jako dowodu, że także pozostali są gotowi do wyjścia. Jest raczej odwrotnie.

Im dłużej trwa wygaszanie systemu, tym większa jest w nim koncentracja ludzi, dla których zwykły rynek najmu i standardowa aktywizacja zawodowa nie są realnym rozwiązaniem.

Odebranie ochrony na końcu takiego procesu nie jest neutralnym zakończeniem pomocy kryzysowej.

Bezdomność niemożliwa – dopóki istnieje OZZ

W wywiadzie badawczym przeprowadzonym w 2025 roku przedstawicielka MSWiA tłumaczyła, że system właściwie nie pozwala osobie z Ukrainy objętej ochroną czasową stać się osobą bezdomną: jeżeli ktoś obiektywnie nie jest w stanie zapewnić sobie zakwaterowania, może otrzymać miejsce w OZZ i zwolnienie z odpłatności. Zarazem podkreślała, że bezdomność należy do kompetencji resortu rodziny, a nie MSWiA.

W tej samej rozmowie przyznawała, że w ośrodkach pozostali głównie ludzie, którzy z obiektywnych powodów nie potrafią się usamodzielnić. Konstrukcja była więc paradoksalna. Nie uznawano ich za osoby bezdomne, ponieważ państwo zapewniało im łóżko w OZZ.

Rok później część mieszkańców traci automatyczne prawo do finansowanego pobytu. Nadzór nad OZZ przejmuje Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Wiceministra Nowakowska odpowiada OKO.press, że ustawę przygotowało MSWiA, proces miał koordynować minister Maciej Duszczyk, a jej resort przejął ośrodki dopiero 1 lipca.

Każde z tych zdań może być prawdziwe. Razem tworzą jednak system, w którym

MSWiA przygotowuje przepisy, rząd je przyjmuje, koalicja uchwala, MRPiPS wykonuje, wojewoda zawiera umowy, OPS rozpatruje indywidualny wniosek, a prowadzący OZZ ma powiedzieć rodzinie, że państwo przestało płacić. Na każdym etapie można wskazać kogoś, kto odpowiadał bardziej niż „ja” za to, co się wydarzyło.

Nie zmienia to faktu, że

Odpowiedzialności koalicyjnej nie można zredukować do nazwiska autora projektu ani przesuwać wraz z kolejną zmianą resortowych kompetencji.

Od prawa do prośby

Wiceministra Nowakowska wskazuje rozwiązanie: zasiłek celowy z pomocy społecznej, przeznaczony na opłacenie dalszego pobytu w OZZ. Podkreśla, że jest to zadanie zlecone gminom, finansowane z budżetu państwa. Jej resort polecił wojewodom utrzymać ośrodki, chce też rozszerzyć ustawowy katalog grup wrażliwych, między innymi o dzieci osób już uznanych za szczególnie wrażliwe. Te działania mogą uchronić część rodzin przed natychmiastową utratą schronienia i należy je traktować poważnie.

Wcześniej osoba spełniająca ustawowe kryterium zachowywała miejsce bez konieczności przekonywania kolejnej instytucji, że naprawdę go potrzebuje. Po zmianie musi dowiedzieć się o możliwości pomocy, zgłosić potrzebę, dotrzeć do OPS, przejść wywiad środowiskowy i otrzymać indywidualne rozstrzygnięcie. Właśnie osoby najmniej samodzielne — starsze, chore, w kryzysie psychicznym, nieznające języka i procedur — ponoszą największe koszty tej drogi.

W chwili rozmowy z OKO.press do ministerstwa spływały z samorządów wnioski o środki na zasiłki celowe; do tego czasu było ich kilkaset. Nie można mechanicznie porównywać tej liczby z 4,8 tys. osób, które ubyły z ewidencji. Nie każda potrzebuje zasiłku i nie każda pozostaje w Polsce. Dysproporcja pokazuje jednak, jak niewiele wiemy o skuteczności osłony. Ministerstwo zna liczbę obecnych mieszkańców. Nie przedstawiło pełnej liczby osób, którym pomoc przyznano, którym jej odmówiono ani tych, które nie zdołały uruchomić procedury.

W okresie oczekiwania koszt nie znika. Przechodzi na operatora ośrodka, który może dalej zapewniać łóżko i wyżywienie bez gwarancji zapłaty, albo na samą rodzinę, której na stawkę komercyjną nie stać.

Co więcej, zasiłek celowy nie prowadzi z OZZ do mieszkania. Najczęściej ma sfinansować dalszy pobyt w tej samej formie zbiorowego zakwaterowania, tyle że po przejściu przez procedurę pomocy społecznej. Jest potrzebnym plastrem. Nie jest polityką mieszkaniową.

Jak demontuje się prawo i widzialność

W przygotowanym przeze mnie badaniu procesu wygaszania praw socjalnych uchodźców nazwałem ten mechanizm „retrenchmentem bez weta”. Po polsku można powiedzieć, że jest to demontaż ochrony socjalnej i mieszkaniowej, który nie wymaga jednej wielkiej decyzji o odebraniu pomocy wszystkim ani tysięcy widocznych decyzji o eksmisji.

Sprzyjają mu trzy okoliczności. Po pierwsze, osoby objęte ochroną czasową nie głosują w polskich wyborach.

Organizacje społeczne, Rzecznik Praw Obywatelskich, instytucje międzynarodowe i część urzędników zgłaszali zastrzeżenia, lecz nie powstało skuteczne weto zatrzymujące główne zasady wprowadzane przez reformę.

Po drugie, wcześniejsza pomoc zaczęła służyć jako uzasadnienie jej ograniczania. W debacie coraz częściej podmiotem, który „zasłużył”, nie jest człowiek potrzebujący ochrony, lecz naród-dawca: Polska przyjęła miliony ludzi, zrobiła więcej niż inni, poniosła koszty, a więc ma prawo zakończyć etap szczególnej solidarności. Nazwałem to zasługiwaniem dawcy.

Po trzecie, infrastruktura zbudowana do udzielania pomocy może zostać użyta do jej selektywnego odbierania. Rejestry wskazują status, wiek, pobyt, zatrudnienie i przynależność do grupy wrażliwej. Zmiana reguły pozwala wyłączyć prawo operacją w ewidencji albo upływem terminu. Jeżeli pojawia się szkoda, jest rozproszona między pouczenie, brak wniosku, wywiad środowiskowy, decyzję OPS, umowę wojewody i możliwości finansowe operatora.

Analiza badań bezdomności dodaje do tego czwarty element:

Może przestać zaliczać określone miejsce do pola badania, choć nadal mieszkają w nim ludzie bez własnego lokalu. W rejestrze pomocy człowiek traci uprawnienie. W rejestrze statystycznym znika miejsce, w którym można było tego człowieka znaleźć.

Powstają dwa obrazy tej samej polityki.

• W obrazie publicznym rząd mówi o końcu nadzwyczajnej pomocy, sprawiedliwości, systemie i równych zasadach.
• W obrazie jednostkowym starsza kobieta ma ustalić, czy jej dorosłe dziecko jest „zdolne do alimentacji”, matka musi osobno ratować pobyt swoich dzieci, a osoba chora czeka na pracownika socjalnego.

Do tych dwóch obrazów dochodzi statystyka, w której liczba Ukraińców doświadczających bezdomności spada o trzy czwarte po zmianie zakresu badania.

Nie trzeba zakładać spisku ani twierdzić, że każda szkoda była zamierzona. Badania tego nie dowodzą. Pokazują coś wystarczająco poważnego: ryzyko było znane wcześniej, operatorzy i instytucje wskazywali brak rozwiązań następczych, a mimo to najpierw zmieniono prawo, zaś osłony zaczęto dopracowywać już w czasie jego wykonywania.

Statystyczna niewidzialność nie musi być celem zmiany formularza, żeby stała się jej rezultatem.

Nie brońmy OZZ. Brońmy drogi do mieszkania

Z tej diagnozy nie wynika, że OZZ powinny istnieć bez końca. Życie przez lata w zbiorowej placówce nie jest normalnym życiem. Ośrodki ograniczają prywatność, mogą utrwalać zależność od instytucji, utrudniają integrację i nie zapewniają wyspecjalizowanej opieki wszystkim osobom, które jej potrzebują. Ich stopniowe zamykanie może być dobrym celem polityki publicznej.

Tyle że zamknięcie ośrodka nie jest polityką mieszkaniową. Staje się nią dopiero wtedy, gdy każda osoba otrzymuje realną ścieżkę przejścia: do zwykłego najmu ze wsparciem, społecznej agencji najmu, mieszkania treningowego lub wspomaganego, małej placówki opiekuńczej albo innej formy dopasowanej do jej zdrowia i samodzielności. Potrzebne są także asystentura, ciągłość leczenia, pomoc językowa i środki pomostowe, a nie tylko informacja, że można złożyć wniosek.

Miarą powodzenia nie powinna być liczba zamkniętych OZZ ani spadek liczby finansowanych miejsc.

Rząd powinien opublikować bilans przejścia obejmujący brakujące 4,8 tys. osób:

Ile:

• znalazło mieszkanie,
• zostało relokowanych do innego ośrodka,
• pozostało na zasadach komercyjnych,
• wróciło do Ukrainy,
• dalszego losu nie udało się ustalić
• i ile osób zwróciło się do systemu pomocy dla osób bezdomnych.

Bez takiego bilansu słowo „usamodzielnienie” jest wygodnym domysłem, nie wynikiem polityki.

Ministerstwo powinno również opublikować metodologiczny pomost między badaniami bezdomności z 2024 i 2026 roku. Musi wyjaśnić, dlaczego usunięto kategorię ośrodków dla uchodźców, jak w obu edycjach klasyfikowano OZZ i „inne placówki” oraz jaka część spadku liczby cudzoziemców wynika z realnej zmiany sytuacji, a jaka ze zmiany zakresu badania. Bez tego nawet najlepsza mapa może pokazywać głównie granice formularza.

Odpowiedź na 19 pytań

Dziewiętnaście pytań OKO.press do ministry Agnieszki Dziemianowicz-Bąk dotyczy dzieci, emerytów, osób chorych, kompetencji resortów i odpowiedzialności za ustawę. Łączy je jedno pytanie bardziej podstawowe: czy odpowiedzialność państwa kończy się w chwili wykreślenia człowieka z rejestru finansowanych miejsc?

Nowe dane każą dodać pytanie drugie: czy problem przestaje istnieć, gdy znika kategoria, w której dotąd go mierzono?

Jeżeli odpowiedź na oba pytania brzmi „nie”, rząd musi wiedzieć, dokąd ludzie wyszli, zapewnić realną alternatywę przed odebraniem prawa i utrzymać odpowiedzialność za rezultat także wtedy, gdy wykonanie przechodzi z ministerstwa do wojewody, z wojewody do gminy, a z gminy do pracownika socjalnego. Musi też mierzyć bezmieszkaniowość tam, gdzie ludzie rzeczywiście przebywają, niezależnie od nazwy placówki i resortu finansującego łóżko.

Można i trzeba odchodzić od masowego zakwaterowania zbiorowego. Nie wolno jednak mylić zamknięcia ośrodka z rozwiązaniem problemu mieszkaniowego ani spadku w statystyce z poprawą ludzkiego losu.

W przeciwnym razie państwo najpierw likwiduje łóżka, potem usuwa ludzi z tabeli – ale nadal nie likwiduje bezdomności.

Władysławowo: statystyczny cud w jednej gminie

Najbardziej spektakularna zmiana oficjalnych statystyk bezdomności uchodźców nastąpiła w województwie pomorskim. W 2024 roku wykazano tam 1383 obywateli Ukrainy doświadczających bezdomności. W 2026 roku – 49.

Pomorskie skupiało niemal całą oficjalną kategorię „ośrodek dla uchodźców”: 582 z 632 osób zapisanych w niej w całym kraju. Pozostałe 50 wykazano w województwie podkarpackim. W czternastu województwach ta kategoria wynosiła zero. Nie oznacza to, że w 2024 roku nie było tam OZZ ani innych form zbiorowego zakwaterowania uchodźców. Oznacza, że ministerialna kategoria nie dawała ogólnopolskiego obrazu tego systemu. Pytanie pozostaje jednak takie,

Widać to w następnej rubryce. W Pomorskiem w 2024 roku naliczono 1036 osób w „innej placówce”. W 2026 roku, gdy nie było już kategorii ośrodka dla uchodźców, „inna placówka lub miejsce mieszkalne” obejmowała 224 osoby. Dane nie pozwalają połączyć obywatelstwa i miejsca pobytu na poziomie konkretnej osoby. Geograficzna zbieżność jest jednak uderzająca: znika grupa Ukraińców, znika kategoria ośrodków, a zarazem gwałtownie kurczy się liczba w innych placówkach.

Władysławowo jest dobrym przykładem. W 2024 roku zapisano tam 139 mieszkańców ośrodka dla uchodźców i dokładnie 139 obywateli Ukrainy. Dwa lata później wykazano pięć osób w kryzysie bezdomności ogółem i ani jednego Ukraińca.

Słupsk pokazuje drugi wariant tego samego problemu.

W kategorii „ośrodek dla uchodźców” nie było tam nikogo, ale w tej samej gminnej tabeli widniało 312 mieszkańców „innej placówki” oraz 231 obywateli Ukrainy. W 2026 roku „inna placówka” obejmowała 62 osoby, a obywatelstwo ukraińskie miały dwie. OZZ i podobne zakwaterowanie mogły zatem znikać nie tylko przez usunięcie jednej kategorii, lecz także przez niejednolite nazywanie podobnych miejsc.

To nie jest dowód, że wszystkie osoby wykazane w 2024 roku nadal przebywały w ośrodkach w 2026 roku. To dowód słabszy, ale dla polityki publicznej podstawowy: ministerstwo nie ma porównywalnego pomiaru, który pozwalałby odróżnić rozwiązanie problemu od zmiany klasyfikacji.

Czasem wystarczy, że z formularza zniknie miejsce, w którym dotąd go zapisywano.

* Zwracamy uwagę, że po zadeklarowaniu kwoty wybierasz dowolną opłatę dla platformy pomagam.pl – od zera do 40 proc. twojej wpłaty.