Z Polskiego Ładu uszło powietrze. Miała być rewolucja, będzie dziura w budżecie [ROZMOWA]

"To będzie ogromna zmiana jakościowa" - zapewniał Mateusz Morawiecki przed ogłoszeniem założeń reformy podatkowej. Polski Ład miał według premiera "w krótkim czasie zbliżyć Polskę do poziomu najbardziej rozwiniętych państw europejskich".

We wrześniu, po miesiącach ostrej medialnej debaty wokół programu, ustawa przeszła przez Sejm, teraz czeka na swoją kolej w Senacie. Co zostało z zapowiedzi rządu i pierwszej wersji ustawy? Jakie są mocne i słabe strony finalnego projektu? Pytamy dr. hab. Michała Mycka, dyrektora Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA, które analizowało skutki programu dla budżetów gospodarstw domowych.

Jakub Szymczak, OKO.press: Ile w końcu Polski Ład będzie kosztował budżet państwa?

Dr hab. Michał Myck, dyrektor Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA: Ministerstwo Finansów wciąż nie opublikowało szczegółowej aktualizacji wyliczeń i nie znamy oficjalnych szacunków kosztu przegłosowanej ustawy dla sektora finansów publicznych. Z medialnych doniesień wiemy tylko, że koszty wzrosną do około 16 mld złotych. Jednak niektóre obserwacje i wnioski są jasne. Jednym z głównych elementów, który był odpowiedzialny za wzrost progresywności w systemie była zmiana w składce zdrowotnej: powszechne 9 proc. i brak możliwości odliczenia jej od podatku. W przypadku osób rozliczających się liniowym PIT, suma podatku i składki NFZ byłaby istotnie wyższa niż przed zmianami. Te obciążenia nadal wzrosną, ale o mniej niż w pierwotnych planach.

To miał być też element, który silnie wzmacniał dochody budżetowe.

Tym samym nie będzie to tak silna redystrybucja, jak ta wynikająca z pierwotnych założeń reformy. Wstępnie jej koszt wynosił 5-6 mld złotych, teraz wzrasta do około 16 mld złotych. To oznacza, że rząd odpuścił jakieś 10 mld złotych rocznie, a patrząc na zmiany, jakie w ustawie wprowadzono, niższe dochody powstały głównie kosztem mniejszych obciążeń dla najbogatszych.

PiS zapowiadało, że reforma zwiększy progresywność systemu podatkowego.

Progresja zwiększy się przez to, że składki zdrowotne nie będą już ryczałtowe tylko proporcjonalne dla przedsiębiorców, a jednocześnie wzrośnie opodatkowanie najwyższych dochodów rozliczanych wg skali podatkowej. Ale nie zwiększy się w takim stopniu, jaki początkowo zapowiadano. A przecież nawet ta początkowa zapowiedź była raczej zachowawcza, nie zapowiadano rewolucji.

Rząd podkreślał, że celem było nie tylko zwiększenie progresywności systemu, ale też zmniejszenie różnic podatkowych pomiędzy samozatrudnieniem a pracą na etat. Ten efekt też teraz nie będzie tak silny.

W tym kontekście zaskakujące dla mnie jest wprowadzanie rozróżnienia w obciążeniu składką zdrowotną między samozatrudnieniem i pracą na etacie dla osób o tych samych dochodach i po prostu rozliczających się w inny sposób.

Finalna wersja ustawy sprawia wrażenie wielkiej improwizacji. W wyniku nacisku różnych grup interesów i niestabilnej większości w parlamencie, rząd musiał doraźnie modyfikować wiele kluczowych elementów. Rzuciły się Panu w oczy jakieś inne pomysły, które wymyślono w trakcie prac?

Zastanawiające jest wprowadzenie ulgi podatkowej dla rodzin 4+. W polskim systemie istnieją już ulgi na dzieci, których wartości zresztą już od dawna nie były indeksowane.

W Polsce jest około 120 tys. rodzin 4+. I już teraz niewielka część z nich płaci jakikolwiek podatek dochodowy. Na wprowadzeniu nowej ulgi zyska około 20 tys. rodzin. Co istotne z punktu widzenia redystrybucji w konsekwencji tych pomysłów w ramach Polskiego Ładu wsparcie dla bogatych rodzin 4+ będzie istotnie wyższe niż dla ubogich rodzin 4+. Rodziny o niskich i nawet przeciętnych dochodach już bez tej ulgi i tak płacić podatku nie będą, a te o bardzo wysokich dochodach zyskają ponad 2000 zł miesięcznie.

Zaskakujące jest też to, że podnosimy wartość granicy drugiego progu podatkowego z 85 582 złotych rocznie do 120 tys., ale jednocześnie utrzymujemy tę kwotę 85 582. I to wobec tej wartości określamy różne ulgi. Więc niby tę kwotę zmieniamy, ale ona w systemie zostaje w innym miejscu. I tym samym dodatkowo komplikujemy system. Na tych przykładach widać też, że to nie jest dobrze przemyślana i kompleksowo opracowana ustawa.

Zapomnijmy na chwilę o majowych zapowiedziach i spójrzmy na ustawę, którą otrzymaliśmy. Co chciał osiągnąć ustawodawca?

Po pierwsze mamy odejście od ryczałtowej stawki dla przedsiębiorców. To bardzo duży krok, ważny i uzasadniony. Po drugie: obniżenie obciążeń podatkowych dla dużej grupy podatników. Nie jest to znaczące obniżenie, ale dla części rodzin odczuwalne. Mniejszy podatek zapłaci grupa rodzin pracujących i bardzo duża część emerytów. Korzyści dla emerytów nie ulegają wątpliwości i tutaj w Sejmie nie było żadnych zmian.

Idąc dalej: wpływy podatkowe istotnie się zmniejszają, a częściowo utracone przychody z PIT są zastąpione zmianami w naliczaniu składki zdrowotnej. Jednak reforma jest daleka od neutralności budżetowej. Dziś ta reforma sprawia wrażenie dużo bardziej nastawionej na obniżenie obciążeń podatkowych, niż początkowo zakładano. Gdyby od razu wyjść z założenia, że reforma systemu kosztować będzie 16 mld złotych to pewnie całość można było zaprojektować zupełnie inaczej.

Niektórzy ekonomiści zwracają uwagę, że po zmianach dostajemy reformę skrojoną pod grupy najsilniej wspierające PiS.

Taki wniosek naturalnie się nasuwa, choć o to należałoby raczej pytać ekspertów od ekonomii politycznej. Ja mam takie wrażenie, że redystrybucja w stronę emerytów jest w pewnym stopniu produktem ubocznym, oczywiście z punktu widzenia rządzących pewnie mile widzianym. Jednak od dawna mówiło się o konieczności zwiększenia kwoty wolnej od podatku i tak czy owak, największymi beneficjentami byliby emeryci i renciści. Ci podatnicy rozliczają się według skali i mają stosunkowo niskie dochody, więc wysokość kwoty wolnej ma w ich przypadku duże znaczenie.

Oczywiście można było wyznaczyć sobie inne ogólne cele zmian systemu i na przykład bardziej skupić się na grupach pracujących poprzez zwiększenie kosztów uzyskania przychodu. W pewnym sensie ulga dla klasy średniej jest swego rodzaju ulgą od dochodów z pracy, jednak po pierwsze nie służy ona obniżeniu opodatkowania, tylko zapobiega wzrostowi podatków, a po drugie ma wpływ na opodatkowanie dosyć wysokich dochodów. Obniżenie opodatkowania dochodów z pracy można było zrobić w sposób bardziej progresywny, np. dodając ulgi podatkowe dla osób pracujących, może nawet w sposób taki, jak funkcjonuje ulga na dziecko, którą można odejmować od ubezpieczenia zdrowotnego.

Dzięki Polskiemu Ładowi i trwającym pracom nad ustawą dużo się o podatkach dyskutowało w mediach, wśród naukowców, w naszych domach. Z pewnością Pan tę dyskusję obserwował, jakie możemy z niej wyciągnąć wnioski?

W dyskusji o reformie trudno było oddzielić elementy gospodarcze od tych politycznych, a chyba najbardziej zaskakującym jej aspektem było skupienie na negatywnych skutkach ustawy.

Wyliczenia nasze i innych ośrodków wskazywały na to, że znaczące grupy podatników zyskają na proponowanych rozwiązaniach, a system finansowania służby zdrowia zostanie nieco bardziej uporządkowany, bo przedsiębiorcy będą płacić składkę proporcjonalną do dochodu.

Ważnym elementem dyskusji była kwestia finansowania samorządów, co zrozumiałe i jak najbardziej uzasadnione. Planowany spadek ich dochodów w tej dyskusji wybrzmiał bardzo wyraźnie, i był podkreślany przez samorządowców i ekonomistów. W tym przypadku krytyka reformy związana była bardziej z brakiem współpracy i zaufania pomiędzy rządem i samorządami, a w mniejszym stopniu z konkretnymi konsekwencjami zmian dla poszczególnych grup podatników. Zwiększone koszty reformy w wyniku wprowadzonych zmian obawy samorządów tylko zwiększą, gdyż tym bardziej ograniczona zostanie możliwość wyrównania ich strat w ramach innych instrumentów. Nic zatem dziwnego, że pojawia się niepokój, jeśli chodzi o utrzymanie kluczowych usług publicznych finansowanych przez samorządy.

Dałoby się tę reformę zaprojektować tak, żeby zachować jej podstawowe założenia, ale jednocześnie tak, by nie ucierpiały na niej samorządy?

Jeśli dochody samorządów są proporcjonalne do ogólnych dochodów z PIT, to nie można obniżyć dochodów z PIT, bez obniżania dochodów samorządów. Takie dyskusje pojawiają się w przypadku każdej zmiany w podatku PIT i są to kwestie, które należałoby jakoś systemowo uporządkować.

Samorządowcy domagali się w związku z tym zwiększenia ich udziału w dochodach z PIT.

Tak, dlatego pytanie brzmi: jak należy to zmienić? Reforma, którą rząd pierwotnie zaproponował, obniżała dochody z PIT, ale zwiększała dochody NFZ. NFZ jest odrębną od rządu instytucją, ale regularne jest dofinansowywany z budżetu centralnego, czyli z ogólnych podatków. To oznacza, że jeżeli dochody NFZ są wyższe, to dotacja może być niższa. A te środki można przekazać samorządom. Pytanie jest zatem tylko o sposób przetransferownia tych środków. Oczywiście problem będzie tym większy, im większą stratą dla budżetu ostatecznie skończy się reforma Polskiego Ładu. Przy 16 mld złotych rocznie pojawi się pytanie, skąd rząd weźmie pieniądze na zapowiadane programy uzupełniające. A te swoją drogą i tak są przez samorządy odbierane chłodno.

Dlaczego myślimy, że na reformie w większości stracimy, skoro to nieprawda? To jasne, że sposób prac nad ustawą może się nie podobać, można być niechętnym rządowi, który ją proponuje. Ale gdy ponad połowa z nas jest przekonana, że straci, chociaż zyska między 80 a 90 proc. podatników, to dzieje się coś dziwnego.

Dyskusja była zdominowana przez głosy tych grup, które rzeczywiście na reformie tracą.

To może być problem struktury całej reformy. Gdyby zaprojektować ją tak, że większe korzyści miałaby większa rzesza pracujących, to może łatwiej byłoby do niej przekonać szerszą grupę społeczeństwa? Prawdą jest, że wśród pracujących spora grupa zyska, ale te zyski będą stosunkowo niewielkie. A ci, którzy tracą, często stracą stosunkowo dużo. Głos przedsiębiorców wybrzmiał bardzo wyraźnie, na to nałożyła się krytyka ze strony samorządów i ogólnie dyskusja przybrała negatywny charakter.

Czego zabrakło? Gdzie znajduje Pan największe problemy naszego systemu podatkowego, które trzeba naprawić?

Gdy porównamy polski system podatkowy z systemami w Europie Zachodniej, po pierwsze rzuca się w oczy, że poziom podatków dochodowych względem ogólnych dochodów rządu i całego budżetu sektora finansów publicznych, jest niski. Opodatkowanie dochodów jest dużo mniejsze niż np. we Francji, Austrii, Niemczech czy w krajach skandynawskich.

Podatki dochodowe najsilniej wpływają na stopień progresji całego systemu i z tym wiąże się fakt, iż jego progresywność wciąż jest w Polsce bardzo niska. To z kolei wpływa zarówno na skalę nierówności, jak na wpływ systemu na efektywność gospodarczą.

Wnioski z badań naukowych optymalnej struktury systemu podatkowego podkreślają kluczową rolę wpływu podatków na zaangażowanie na rynku pracy w szczególności w odniesieniu do osób o niskich dochodach.

Nie będę chyba oryginalny podkreślając też, że polski system podatkowy jest w wielu aspektach niepotrzebnie skomplikowany. Co gorsze, niektóre rozwiązania Polskiego Ładu jeszcze bardziej ten problem pogłębiają. Wystarczy wspomnieć skomplikowany system wyliczania ulgi dla klasy średniej i kolejne nowe elementy ulg dla wąskich grup podatników.

System należałoby uprościć, upowszechnić i kompleksowo przemyśleć kwestie wpływu opodatkowania na aktywność zawodową. Z tej perspektywy ważnym elementem stanie się wspólne rozliczenie małżonków, którego konsekwencje wzrosną wraz ze wzrostem progresywności systemu. Duża część krajów zachodnich odeszła od wspólnego rozliczenia, bo po pierwsze rozwiązanie to premiuje rodziny o bardzo wysokich dochodach, a po drugie badania pokazują, że wspólne opodatkowanie premiuje rodziny, w których pracuje jedna osoba i tym samym ma negatywny wpływ na aktywność zawodową kobiet.

Od strony redystrybucyjnej rozwiązania Polskiego Ładu to zatem krok w dobrą stronę, jednak mam wrażenie, iż pierwotne intencje, które przyświecały reformie, zginęły w chaosie wielu politycznych kompromisów. Efektem będzie skomplikowany system i reforma mocno obciążająca sektor finansów publicznych.