Andrzej Duda: "Zawsze byłem po stronie samorządów". Sprawdzamy jak to było naprawdę

"To wy realnie zmieniliście Polskę na lepsze. Dzisiaj jest Wasze wielkie święto. Dzień Waszego sukcesu" — mówił 27 maja 2020 prezydent Andrzej Duda do lokalnych włodarzy, którzy świętowali 30-lecie samorządności.

27 maja 1990 roku odbyły się pierwsze wybory samorządowe, które w najnowszej historii Polski zapisały się też jako pierwsze "w pełni wolne" wybory. Do urn poszło 42 proc. Polek i Polaków, którzy wybrali ponad 50 tys. radnych.

Prezydent podkreślił też swój udział w dziejowej zmianie. Zachwalał też politykę PiS, która wspiera lokalne społeczności m.in. budując przystanki kolejowe czy inwestując w sport i kulturę.

Zapewnienia Andrzeja Dudy odbiegaja od rzeczywistej polityki jego obozu politycznego wobec samorządów.

Do drzwi samorządowców puka też kryzys finansowy, co widać już w wpływach z podatków PIT i CIT, które spadły (w stosunku do roku 2019) odpowiednio o 40 i 30 proc.

O stanie polskiej samorządności rozmawiamy z dr Adamem Gendźwiłłem, socjologiem w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej na Uniwersytecie Warszawskim, ekspertem Fundacji im. Stefana Batorego, który zajmuje się badaniami samorządów terytorialnych i systemów wyborczych.

Anton Ambroziak, OKO.press: Samorządy mają co świętować?

Dr Adam Gendźwiłł: Myślę, że wszyscy są dziś raczej zatroskani. Tak samo jak w gospodarstwach domowych jest niepokój o pracę, o to jak będzie wyglądało życie za kilka tygodni czy miesięcy, tak samo w samorządach są obawy związane z nadchodzącym kryzysem.

Wiemy, że usługi publiczne w samorządach i samorządowe inwestycje zależą w dużej mierze od kondycji przedsiębiorców i lokalnego rynku, bo opierają się w jakiejś mierze na wpływach z podatków. I w tym sensie ten niepokój jest zrozumiały.

Mówi pan o nadchodzącym kryzysie, ale samorządowcy alarmują, że ich budżety kurczyły się już przed epidemią, a zamrożenie gospodarki w ostatnich miesiącach tylko pogłębia trudną sytuację.

Trzeba pamiętać, że w okresie dobrej koniunktury, a taki okres właśnie mija, także samorządom powodziło się lepiej, w sporej części samorządów lokalnych wpływy rosły co najmniej w tempie wzrostu gospodarczego, najbardziej w strefach podmiejskich, słabo w największych miastach, w małych gminach i w powiatach ziemskich.

Koniunktura przełożyła się na ilość rozpoczynanych inwestycji, na oczekiwania dotyczące usług publicznych i dlatego trudniej teraz wyhamować.

A stopniowe hamowanie było widać jeszcze przed epidemią, teraz spadek dochodów z podatków dochodowych jest dość alarmujący, wiele samorządów zamraża inwestycje.

Kryzys finansów samorządowych ujawni się w pełni przy projektowaniu budżetów na przyszły rok. Wtedy pewnie usłyszymy, że w wielu miastach trudno jest związać koniec z końcem. Pamiętajmy, że finanse publiczne mają w sobie pewną bezwładność, różne wskaźniki docierają też do nas z opóźnieniem.

Z pewnością znaczne koszty niektórych ulg podatkowych - zwłaszcza w PIT – zostały przerzucone na budżety samorządów. Jednocześnie budżety samorządów są znacznie słabiej chronione przed wstrząsami niż budżet państwa – samorządy muszą się liczyć ze znacznie poważniejszymi ograniczeniami w pożyczaniu pieniędzy.

Niezależnie od tego, co teraz trapi samorządy trzeba jednak powiedzieć, że za nami lata, w których samorządy świetnie spisały się jako publiczni inwestorzy wykorzystując środki UE.

Generalnie sprawdziła się też decentralizacja zarządzania tymi środkami – to, że ważną rolę odgrywały samorządy wojewódzkie. Ale ten okres dużych transferów z UE zapewne się kończy, obecna władza nie chce też decentralizacji, preferuje usztywnienie wydatków.

Samorządowcy obawiają się powrotu celowych dotacji z centrum – a to, że jest to model sprzyjający klientelizmowi widać choćby po tzw. Funduszu Dróg Samorządowych, w którym niepokoi to, że systematycznie więcej dotacji dostawały gminy, w których rządziło PiS.

Wpływy w ostatnich latach rosły, ale równie szybko - a nawet szybciej jak twierdzi Związek Miast Polskich - rosły koszty. Sztandarowym przykładem jest przerzucenie przez PiS kosztów edukacji na samorządy.

To mechanizm, który na mniejszą skalę jest znany od dawna i nie ogranicza się tylko do rządów PiS. Władza centralna woli obciążać kosztami samorządy. W ocenie skutków regulacji dołączonej do projektów ustaw często możemy przeczytać, że "zmiany nie rodzą żadnych skutków finansowych". To oczywiście najczęściej nie jest prawda.

Każda gruntowna zmiana, a tym bardziej każda reforma usług publicznych, generuje koszty. Tzw. reforma oświaty była ogromnym przedsięwzięciem i na wielką skalę obciążyła samorządy kosztami dostosowania sieci szkół i kadr do nowych wymogów. Etap wdrożeniowy jest już za nami, ale widać, że ta pokusa, by "bezkosztowe" zmiany prowadziły właśnie samorządy, jest coraz większa.

Rządzący powtarzają często, że budżety samorządów rosły, więc widać rozkwit i nie ma żadnego problemu. Ale przecież część wydatków to tylko ślad księgowy, np. pieniądze na wypłatę 500 plus – to program rządowy realizowany przez samorządy. To niemałe kwoty, ale władze lokalne przecież tylko je wypłacają. Nie mogą nimi zarządzać, to nie jest żaden instrument prowadzenia polityki.

Analizując dane finansowe nie można dać się zwieść rosnącym słupkom. Nie zapominajmy, że ważnym elementem samorządności jest swoboda w wydatkowaniu środków publicznych, a ta jest ograniczana.

"Zgodna współpraca między administracją rządową i samorządami jest warunkiem sprawnego funkcjonowania państwa i najlepiej służy obywatelom" — mówił prezydent Duda z okazji 30-lecia samorządności. Słuszna refleksja, ale chyba w ostatnich latach rządów PiS zupełnie nie realizowana.

Mamy pojedyncze przykłady zgodnej współpracy, ale mam poczucie, że dużo więcej jest konfliktów i przejawów lekceważenia samorządów. Obserwuję, że komisja wspólna rządu i samorządu straciła rangę, przestała być forum do partnerskiej debaty.

Wiele ustaw, które wprost dotyczyły władz lokalnych, nie przechodziło pełnej ścieżki legislacyjnej z konsultacjami. Zgłaszane były jako projekty poselskie, a więc nie podlegały konsultacjom w komisji wspólnej.

Mamy też rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, często symboliczne, ale ingerujące głęboko w samorządność. Dobrym przykładem jest wywłaszczenie pl. Piłsudskiego w Warszawie czy zmiana nazw ulic, w którą angażowały się służby wojewodów i IPN.

To w moim przekonaniu podstawowy mandat do zarządzania sprawami lokalnych wspólnot, silniejszy niż ten, który mają wojewodowie.

Myślę, że od władz centralnych powinniśmy oczekiwać więcej respektu dla samorządu terytorialnego. Ale kolejna kadencja PiS upływa jednak pod znakiem centralizacji. Ta pokusa wciąż jest silna, dotyczy chyba wszystkich rządzących, ale w przypadku PiS ona trafia na wyjątkowo podatny grunt, na to dążenie do koncentracji władzy, do stworzenia jednolitego „centrum dyspozycji”.

Te zgrzyty pomiędzy samorządami i władzą centralną prezydent przypisuje włodarzom dużych miast, którzy zamiast współpracować prowadzą zażartą grę polityczną. A gdy zejdziemy niżej, to konfliktów nie ma.

Myślę, że przywódcy dużych społeczności miejskich to nie są administratorzy, ale politycy – i jako politycy słusznie czują brak należnej im rangi, brak wpływu i głosu. To jest nieproporcjonalne do mandatu politycznego, jaki dostali w wyborach.

Myślę, że kontra, w której stają do rządu, jest pochodną poczucia zawodu, zlekceważenia, bo współpracy - powtórzmy jeszcze raz - między władzą centralną a samorządem brakuje. Wydaje mi się, że to poczucie nie dotyczy tylko wielkich miast, po prostu większe miasta są bardziej widoczne, przyciągają bardziej uwagę.

Każdy rząd powinien być świadomy, że samorządy wielkich miast to duża siła polityczna i potencjalni partnerzy, o których przychylność warto zabiegać i nie można ich lekceważyć. Podziały są nieuniknione, bo większość włodarzy nosi barwy polityczne, które ustawiają ich opozycji względem rządu. Konflikt jest więc naturalny, ale nie może dochodzić do zerwania dialogu.

Dziś słyszmy o tym, co w tych 30-latach się udało. O sukcesach infrastrukturalnych, podnoszeniu jakości życia. A jakie są wyzwania?

Jeszcze przed pandemią pewnie rozmawialibyśmy inaczej. Dziś muszę powiedzieć, że najważniejszym zadaniem samorządów jest wzmocnienie państwa przed nadchodzącym kryzysem. Zdecentralizowana, rozproszona, dostosowana do lokalnych warunków odpowiedź, jest w ostatecznym rozrachunku najlepszym sposobem na turbulencje, w które wpadliśmy.

Czeka nas też dyskusja o roli samorządów w świadczeniu usług publicznych, a w tym obszarze w ostatnich latach wydarzyło się wiele złego.

Uważam, że reforma ochrony zdrowia - systemu dziś pozbawionego demokratycznej kontroli i ogromnie scentralizowanego - nie jest możliwa bez samorządów.

Ale jestem też realistą i z dużym niepokojem przyglądam się hasłom recentralizacyjnym, które odżyły i manipulują opinią publiczną. Trzeba stawić czoła tej argumentacji i pokazać, że centralizacja to rozwiązanie anachroniczne, nieefektywne i w ostatecznym rozrachunku osłabiające państwo.

Trzeba też przypominać, jak wiele naszych wspólnych problemów, a mamy je niezależnie od barw politycznych, rozwiązuje samorządność.