Bilans destrukcji. Ile “samo-” zostało jeszcze w samorządach?

24 czerwca 2024 opublikowane zostało kolejne wydanie Indeksu Samorządności. Eksperci Fundacji Batorego stworzyli go, by mierzyć stan relacji między centralnymi instytucjami władzy państwowej a jednostkami samorządu terytorialnego szczebla gminnego.

Zastosowany po raz kolejny pokazuje, że polityka PiS była bezwzględnie antysamorządowa. Indeks Samorządności za 2014 roku miał wartość 73,58 (na 100 możliwych punktów), teraz – tylko 47,79 pkt.

To znaczy, że bilans rządów PiS dla samodzielności gmin i miast na prawach powiatu wypada zdecydowanie niekorzystne – piszą autorzy Indeksu’ 24:

• prof. Maria Lackowska,
• dr Radomir Matczak,
• prof. Paweł Swianiewicz,
• prof. Dawid Sześciło
• i dr Katarzyna Wojnar.

“Wyraźny spadek wartości Indeksu nie może być przypisany jednej przyczynie lub chwilowemu zawirowaniu. Obrazuje on pogłębiający się niestety proces recentralizacji kraju, czyli skupiania władzy na szczeblu centralnym. Przed rządzącymi stoi poważne wyzwanie konstruktywnej odbudowy prerogatyw samorządu” – komentują.

Władza centralna myśli, że wie lepiej

Nowa władza tego trendu jeszcze nie odwróciła. Wymaga to zresztą licznych, precyzyjnie i z głową wprowadzanych zmian w wielu obszarach. Nie mówi się o tym, bo żadna z tych zmian nie będzie spektakularna, klikalna i głośna.

Problem jednak w tym, że bez tych zmian ludzie nie zaufają samorządom i nadzieja na – ważną politycznie – dużą frekwencję w wyborach samorządowych będzie płonna. Bez rozmowy o samorządzie, gdy frekwencja okaże się niska (52 proc. w wyborach kwietniowych ’24), znowu pogrążymy się w niebezpiecznych rozważaniach, czy by nie wprowadzić wyborów przez internet.

Jeśli samorządy tracą na znaczeniu i stają się bardziej zależne od władzy centralnej, to lokalne wyborcze wzmożenie nie ma wielkiego sensu. Możemy mieć realny wpływ na wybór władz, ale one same już wiele zrobić nie mogą. Inne badania i analizy pokazują przy tym, że ludzie coraz bardziej chcą brać udział w podejmowaniu decyzji. Tymczasem umiejętności władz lokalnych w tym zakresie nie rosną w odpowiednim tempie.

Finanse

Zaletą Indeksu Samorządności jest to, że jest on do bólu konkretny. Oparty na danych zbieranych w tabele, które daje się dzięki temu porównywać z roku na rok, sprawdza stan państwa w wielu dziedzinach.

Ubiegły rok – jak policzyli eksperci – był kolejnym, w którym nastąpiło pogorszenie warunków finansowania zadań wykonywanych przez samorządy. A to stawia to pod dużym znakiem zapytania samorządowe plany inwestycyjne.

Łączna wielkość środków pozostających w dyspozycji samorządów w ujęciu realnym (po uwzględnieniu inflacji) zmniejszyła się – w gminach o 7,5 proc., a w miastach na prawach powiatu o prawie 7 proc. Część z tego spadku to przesunięcie z samorządów do ZUS wypłat 500+ i wsparcia dla osób uciekających przed wojną z Ukrainy. Ale i bez tego są spadki. Dramatycznie spadła faktyczna zdolności kredytowa samorządów, mierzona w naszym wskaźniku wysokością nadwyżki bieżącej netto.

Dopiero pod koniec 2023 roku rząd zawiesił największy program wsparcia inwestycji samorządowych, który, jako że był całkowicie uznaniowy, łamał zasady przejrzystości, pomocniczości władzy centralnej wobec władz lokalnych i zasadę partnerstwa.

Na centralne programy dzielące pieniądze dla samorządów na konkretne cele szły ogromne pieniądze:

• 3,2 mld – Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych (tzw. schetynówki);
• 17,4 mld – Fundusz Dróg Samorządowych (i analogiczne programy w latach 2019-2022 pod nazwą „Rządowy Fundusz Przebudowy Dróg”);
• 100 mld – Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych z lat 2021-2023.

Wraz z rosnącymi budżetami programów rosła usankcjonowana ustawowo uznaniowość w przyznawaniu środków. W “Programie Inwestycji Strategicznych” kryteria merytoryczne naboru stały się bardzo ogólne, tożsamość członków komisji (pięciu, a nie jak poprzednio, jedenastu) utajniona, a premier zyskał prawo uznaniowego wybierania projektów.

– stwierdzają autorzy Indeksu'24.

Edukacja pod butem kuratorów

To jedna z dziedzin, w ramach której w ostatnich latach nastąpiło największe ograniczenie uprawnień gmin, głównie za sprawą zwiększonych w 2021 roku uprawnień kuratorów. Do końca 2023 roku nowa władza nic z tym nie zrobiła. Próbuje zmienić sytuację poprzez zmiany personalne (na stanowiskach kuratorów), ale nie systemowe.

Kultura lokalnie na smyczy rządu

Kryzys finansowy samorządowych instytucji kultury postępuje. Powodem są m.in. inwestycje w nowoczesne obiekty. Choć dały one ludziom dostęp do kultury, to samorządy borykające się z kłopotami finansowymi nie mają ich z czego utrzymać. Doprowadziło to do „dramatycznego” (raport NIK) niedofinansowania tych instytucji. Nie jest tak, że władza centralne tego nie widzi. Wykorzystała jednak to zjawisko do uzależnienia instytucji kultury. Mogły one w ostatnich latach przetrwać tylko dzięki centralnym dotacjom. A te zależały od tego, czy program działalności i władze instytucji się władzy centralnej podobały.

Koniec 2023 roku wraz z nowym ministrem kultury przyniósł lawinę audytów i roszad na stanowiskach kierowniczych. Nie doprowadziło to jednak do znaczących zmian systemowych oraz odejścia od wypracowanego w ciągu ostatniej dekady status quo.

Woda jak na lekarstwo

Utworzenie w 2018 roku Agencji Wody Polskie spowodowało znaczące zmniejszenie autonomii lokalnej dotyczącej ustalania taryf za wodę. Pierwsze miesiące po zmianie władzy w 2023 roku nie zaowocowały zmianą. Autorzy Indeksu zauważają przy tym, że zmiana taka będzie trudna politycznie – Wody Polskie to instytucja mocna i źródło licznych posad zależnych od polityków szczebla centralnego.

Autonomia gmin w obszarze ochrony zdrowia pozostaje na niskim poziomie. Od 2021 roku większe wydatki majątkowe samorządowych podmiotów leczniczych wymagają pozytywnej opinii wojewody na temat ich celowości.

Pomoc społeczna ma szansę

Tu zmian nie ma. Eksperci zauważają jednak, że ustawowe (2023 roku) zakorzenienie gminnych centrów usług społecznych (CUS) przyniesie pozytywne efekty w przyszłości. CUS-y mają organizować wsparcie dla mieszkańców w różnych życiowych sytuacjach, wykorzystując zasoby i sieci współpracy (to jest nowe, nowoczesne podejście: polegające na mierzeniu indywidualnych potrzeb i szukaniu odpowiednich narzędzi wsparcia, a nie tego, co się wszystkim „tak samo należy”. Nie zawsze musi chodzić o pieniądze – czasem kontakt osoby potrzebującej wsparcie z organizacją, która takie wsparcie może i chce dostarczyć, wystarczy). To może być bardziej efektywna metoda rozwiązywania problemów, co zresztą wykazał już program pilotażowy CUS-ów.

Ważnym katalizatorem tych pozytywnych zmian mogą stać się także tzw. usługi sąsiedzkie (np. higieniczno-pielęgnacyjne i wspierające kontakty społeczne), których organizowanie wprowadzono w 2023 roku do katalogu zadań własnych gmin. Innym zadaniem gminnym stała się w ubiegłym roku polityka senioralna, w ramach której oczekiwane jest m.in. pobudzanie aktywności obywatelskiej osób starszych. Jej emanacją są jak dotąd przede wszystkim rady seniorów.

Szansa na ład przestrzenny w gminie

Ważna zmiana na plus dotyczy ładu przestrzennego Polski lokalnej. Ustawa z 7 lipca 2023 roku wprowadza instytucję obowiązkowego planu ogólnego. Samorządy mają to wprowadzić do końca 2025 roku. Czasu jest bardzo mało, zwłaszcza że nie każdy samorząd ma na to pieniądze – opracowanie planu jest kosztowne. Odpowiedzią rządu na to wyzwanie jest uruchomienie środków z Krajowego Planu Odbudowy (900 mln złotych) jako wsparcia dla tworzenia planów. Autorzy Indeksu podkreślają jednak, że nowa ustawa ogranicza skutki specustaw, m.in. „lex deweloper”, oraz przywraca radzie gminy znaczną część władztwa planistycznego. A to ważne.

Słabnąca siła polityczna samorządów

Niski wynik tegorocznego indeksu wynika przede wszystkim ze spadku politycznej siły samorządu. Władza centralna uchwala nowe prawa, nie pytając się samorządów o zdanie (blisko 2/3 ustaw dotyczących samorządów parlament uchwalił w 2023 roku bez zapytania samorządów o zdanie).

Po części wynika to z tego, że PiS zarzucił konsultacje jako metodę stanowienia dobrego prawa. Ale zmiany zaszły też w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu – formalnym ciele, które ma opiniować rządowe pomysły, zanim trafią na posiedzenie Rady Ministrów. Jednym z najbardziej manifestacyjnych przejawów ignorowania Komisji Wspólnej przez poprzednią większość parlamentarną była zmiana składu strony samorządowej samej Komisji. Dokooptowano do niej dwie organizacje przychylne poprzedniej władzy:

• Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych (OPOS), które skupia samorządy z zaledwie kilku regionów i nie jest także organizacją (stowarzyszeniem samorządów) ‒ to wyłącznie parasolowe porozumienie kilku stowarzyszeń regionalnych
• oraz Związek Samorządów Polskich (ZSP), do którego nie należy nawet 10 proc. wszystkich gmin i powiatów.

Deficyt partnerskiego traktowania samorządów przejawiał się także w ekspansji centralnych programów dotacyjnych, które bazowały na arbitralnym (nieobiektywnym) wspomaganiu finansowym wybranych samorządów (mowa o nich wyżej).

Siła ustrojowa jest żadna bez niezależnego Trybunału Konstytucyjnego

Rok 2023 nie przyniósł istotnych zmian w obszarze ustrojowej siły samorządów – twierdzą autorzy Indeksu'24. Konstytucyjna ochrona ich samodzielności pozostaje wyzwaniem – bo nie ma prawdziwego, niezależnego od polityków Trybunału Konstytucyjnego.

Obecna ekipa stara się ograniczyć destrukcyjne działanie Trybunału Przyłębskiej, ale do odbudowy prawdziwego sądu konstytucyjnego daleko. Tymczasem jest on niezbędny do rozsądzania wielu szczegółowych sporów w relacjach władza centralna – samorządy.

Nie zmieniła się także konstrukcja nadzoru wojewodów jako przedstawicieli rządu nad jednostkami samorządu terytorialnego. Wojewodowie za PiS ingerowali w sprawy samorządowe, kierując się interesem politycznym swojej partii. Efekt był taki, że sądy administracyjne uchylały masowo decyzje wojewodów. W 2023 roku wskaźniki się jednak poprawiły: sądy uchyliły ledwie 1/3 rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych (w rekordowym roku 2018 było tego prawie połowa).

Co z tego wynika?

“Za rok opublikujemy Indeks Samorządności, który powstanie na podstawie danych za rok 2024 r. Koalicja Demokratyczna wygrała wybory 15 października 2023 r. m.in. dlatego, że obiecała odbudowę samorządności w Polsce?” – ostrzega we wstępie do Indeksu’24 prezes Fundacji Batorego Edwin Bendyk.

Ale poprawa tej sytuacji wymaga wielu działań. Przy czym, co nie zawsze do nas dociera, czym odnowienie i wzmocnienie samorządności jest krytyczne dla bezpieczeństwa państwa.

• Doświadczenie rosyjskiego najazdu na Ukrainę w 2022 roku pokazało, że Ukraina broniła się skutecznie tam, gdzie zadziałała już reforma samorządowa, a lokalne władze nie czekały na dyrektywę z góry.
• Także w Polsce pomoc dla osób uciekających przed wojną z Ukrainy była najbardziej efektywna tam, gdzie władze samorządowe miały już doświadczenie dialogu i partycypacji obywatelskiej. Czyli nie utknęły w klientelistycznej relacji z rządem, ale współdziałały z mieszkańcami. Dzięki temu wszyscy partnerzy potrafili sobie zaufać i szybko działać.

I co dalej z samorządem?

Jednak zmiany, które mogą wzmocnić samorządy, a więc i państwo, nie ograniczają się tylko do wzmocnienia finansowego społeczności lokalnych i do nauczenia się tam, czym jest obywatelska partycypacja. Z raportu “Co dalej z samorządem” (opublikowanego tuż przed wyborami samorządowymi) wynika też, że:

• Rząd musi z części władzy zrezygnować. W ostatnich latach przejął kontrolę m.in. nad wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska, regionalnymi zarządami melioracji i urządzeń wodnych, ośrodkami doradztwa rolniczego. To instytucje regionalne kluczowe dla polityki klimatycznej i „zielonego ładu”. Zacieśnił też kontrolę nad sektorem edukacji, poprzez rozszerzenie kompetencji instytucji kuratorów oświaty. Żeby to się stało, trzeba przyjąć wiele ustaw.
• Trzeba rozważyć wzmocnienie województw samorządowych.
• Władze samorządowe nie mogą się ograniczać do bycia administratorami i inwestorami zastępczymi, pilnującymi, czy środki z budżetu centralnego są dobrze wydawane w terenie. Takie podejście osłabia samorząd. Zwłaszcza kiedy dotacje na inwestycje samorządowe są rodzajem zachęty, bądź nagrody od władz centralnych, a dochody własne ulegają uszczupleniu, osłabia to samorządy. (Na zdjęciu u góry – premier Morawiecki wręcza w Grodzisku Wielkopolskim czeki z „Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych”. Fot. Piotr Skórnicki/Agencja Wyborcza.pl)
• Jeśli samorządy chcą utrzymać obecny impet inwestycyjny, muszą rozważyć zmianę sposobu ich finansowania. Sposobem może być partnerstwo publiczno-prywatne i wykorzystywanie środków prywatnych albo rewizja strategii inwestycyjnych samorządów wraz ze śmielszym sięgnięciem po dodatkowe źródła dochodów własnych.
• Wzmocnienie wspólnot samorządowych wymaga od liderów samorządowych nowej opowieści o samorządzie. Mieszkańcy muszą odzyskać poczucie sąsiedzkiej wspólnoty i możliwości wspólnego działania.

No i trzeba odbudować Trybunał Konstytucyjny. Bo choćby ekscesy koleżanek i kolegów Julii Przyłębskiej wydawały się odległe od codziennego życia, to wspólnoty lokalne bez dobrze funkcjonującego sądu konstytucyjnego nie mogą działać dobrze.