Dozbrajanie Europy może nie pójść tak dobrze, jak chce KE. Część państw sceptyczna wobec ReArm EU

Rada Europejska w konkluzjach ze szczytu UE, który odbył się w czwartek 20 marca 2025, wzywa państwa członkowskie i pozostałe instytucje UE do jak najszybszych prac nad wnioskami Komisji ws. planu dozbrajania Europy oraz rozluźnienia zasad budżetowych celem zwiększenia wydatków na obronność. Takie zalecenie znalazło się w konkluzjach ze szczytu.

Szefowie rządów państw UE oraz najważniejszych europejskich instytucji – Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego – apelują do państw członkowskich, czyli rządów, parlamentów i opinii publicznej, o „pilne przyspieszenie prac” ws. wszystkich aspektów dozbrajania UE, zgodnie z zapisami opublikowanej w środę 19 marca białej księgi obronności. Tak, aby „w ciągu następnych pięciu lat radykalnie zwiększyć gotowość obronną Europy”.

Ale jak wynika z przebiegu rozmów podczas czwartkowego szczytu UE, nie wszystkie państwa podpisują się pod planem dozbrajania Europy z tym samym przekonaniem. Część obawia się też, że pięć lat to za mało, by skutecznie odstraszyć Rosję, a część uważa, że wystarczy polegać na NATO.

„Wirtualne pieniądze”

Premier Włoch Giorgia Meloni skrytykowała zapowiedzi szefowej KE Ursuli von der Leyen o mobilizacji 800 miliardów euro na obronność w cztery lata, mówiąc, że to „wirtualne pieniądze”. Włochy są bardzo sceptyczne wobec propozycji, które cały ciężar finansowania cedują na budżety państw członkowskich.

Plan Komisji zakłada bowiem, że to państwa członkowskie zdecydują się na znaczne podniesienie wydatków na obronność z własnych budżetów. Jedyne dodatkowe środki, na które mogłyby liczyć, to 150 miliardów euro, które będzie dostępne w postaci niskooprocentowanych pożyczek w ramach programu SAFE.

650 miliardów euro z tych zapowiadanych 800 mld ma być zmobilizowane w budżetach krajowych, dzięki rozluźnieniu unijnych zasad fiskalnych.

Komisja Europejska może jedynie zachęcać, a Rada Europejska apelować.

Włosi podnoszą, że to może sprawić, że wydatki na obronność nie zostaną zwiększone w wystarczającym stopniu. Same, nawet przy rozluźnieniu unijnych zasad dopuszczalnego zadłużenia, nie mają w budżecie już żadnego pola manewru. Włoski dług publiczny sięga 135 proc. PKB i jest drugim najwyższym w strefie euro po długu Grecji. Włochy już są objęte procedurą nadmiernego deficytu. Rzym szacuje, że do 2027 roku jego wydatki na obronność sięgną 1,61 proc. PKB. Wciąż mniej niż wynosi obecne zobowiązanie państw NATO – 2 proc. PKB. Ponadto Włochy mają sporo zaufania do nowej amerykańskiej administracji i wierzą, że USA nie zamierzają w pełni wycofywać się z Europy.

Problemy ma też Hiszpania

Problemy z podniesieniem wydatków na obronność ma też np. Hiszpania, która obecnie na obronność wydaje najmniej w porównaniu z pozostałymi członkami NATO. Jest to 1,3 proc. PKB. Premier Pedro Sánchez deklaruje co prawda gotowość podniesienia wydatków do poziomu 2 proc. PKB do 2029 roku. Ale, po pierwsze – jest obawa, że to mało i osłabi polityczny sygnał Europy wobec USA, a po drugie – na podniesienie wydatków do poziomu 2 proc. PKB nie godzi się część koalicjantów, np. koalicja małych lewicowych partii SUMAR.

Dlatego Włosi i Hiszpanie proponują rozwiązania, które zmobilizują fundusze prywatne. To np. plan utworzenia europejskiego funduszu gwarancyjnego o wartości 17 miliardów euro, który miałby zmobilizować inwestycje prywatne, np. firm zbrojeniowych. Taki fundusz gwarancyjny działałby analogicznie do funduszy gwarancyjnych minimalizujących ryzyko inwestycji na rynkach nieruchomości. Ale w tej sprawie nie ma jeszcze żadnej propozycji Komisji, choć w białej księdze obronności i programie ReArm UE jest mowa o mobilizowaniu inwestycji prywatnych w rozbudowę możliwości produkcyjnych europejskiego przemysłu zbrojeniowego.

Tymczasem państwa mają czas do końca kwietnia, by zadeklarować Komisji chęć skorzystania z klauzuli wyłączającej wydatki na obronność o wartości 1,5 proc. PKB z dopuszczalnego limitu deficytu. Wnioskowi o wyłączenie powinien towarzyszyć plan wydatkowy, który Komisja ma zaakceptować. Jest obawa, że państwa członkowskie nie ustawią się w kolejce do KE, by korzystać ze specjalnej klauzli, a zakładane przez Komisję Europejską podniesienie wydatków na obronność o 1,5 proc. w skali UE w ciągu czterech lat okaże się fikcją.

Wciąż nie ma także zielonego światła na finansowanie wydatków obronnych z emisji wspólnego, europejskiego długu, czyli eurobligacji. Za takim rozwiązaniem opowiadają się m.in. Niemcy, Polska, Hiszpania, Francja i Włochy. Przeciwko są przede wszystkim Austria, Dania, Holandia i Szwecja. Co ciekawe Holandia pozostaje przeciwna pomimo że sam prezes holenderskiego banku centralnej Klaas Knot namawia rząd do tego, że to dobra opcja. W białej księdze Komisja Europejska deklaruje jedynie, że będzie „dalej eksplorować tę opcję”.

O to, dlaczego wciąż upiera się na swoim stanowisku w sprawie euroobligacji obronnych i „pomimo że Europa płonie, zachowuje mentalność księgowego” był pytany po szczycie przez holenderskich dziennikarzy Dick Schoof, premier Holandii.

„Ostatecznym kryterium jest tu kwestia zdolności obsługi zadłużenia i stabilności finansowej. Czuwanie nad nią leży w interesie przyszłych pokoleń” – tłumaczył premier Holandii.

Pięć lat to za mało

Mocno dyskutowaną kwestią, było też wpisanie do konkluzji szczytu UE perspektywy pięciu lat jako tego horyzontu czasowego, w trakcie którego państwa członkowskie powinny znacznie podnieść gotowość obronną UE. Te pięć lat to horyzont czasowy wyznaczony także w białej księdze obronności i przygotowanym przez Komisję Europejską pakiecie „Gotowość 2030”, który spina w jedno wszelkie inicjatywy podejmowane w temacie obronności na forum UE.

Na to, by przyjąć konkretny horyzont czasowy, nalegała m.in. Polska, Dania i Szwecja. Jest to związane z ustaleniami duńskiego wywiadu, który szacuje, że Rosja może chcieć przetestować obowiązywanie artykułu 5 NATO mniej więcej w ciągu pięciu lat, przed 2030 rokiem. Mówił o tym premier Donald Tusk w piątek 21 marca rano podczas konferencji prasowej podsumowującej szczyt.

„Nie ma czegoś takiego, że Unia jest przekonana, że ktoś kiedyś w konkretny dzień i o konkretnej godzinie zaatakuje Unię” – uspokajał premier, tłumacząc, że to ocena ryzyka wywiadu. To, co ustalił duński wywiad, to że w ciągu mniej więcej pięciu lat, przy obecnym tempie wydatków zbrojeniowych, Rosja będzie w stanie skonfrontować się siłowo z NATO. Ale, zdaniem premiera, „dobrze się stało, że wniosek premier Danii, żeby określić tę datę, przeszedł”.

„Mamy pięć lat, żeby radykalnie wzmocnić zdolność obrony Unii Europejskiej. To koresponduje także z analizą szefa sojuszu, Marka Rutte (…). Im bardziej Rosja ma przewagę [w tempie zbrojeń – red.], tym bardziej my musimy się spieszyć (…). Europa musi do 2030 roku być wyraźnie silniejsza od Rosji, jeśli chodzi o armię, uzbrojenie i technologię. I będzie, jeśli utrzymamy obecny kierunek” – mówił Donald Tusk.

Siła Europy

W podobnym tonie po szczycie wypowiadał się prezydent Francji Emmanuel Macron. Macron bardzo chwalił zapisy z białej księgi obronności, twierdząc, że „zasadniczo mamy teraz gotową strategię pełnego dozbrojenia Europy”, czyli „ponownego wyposażenia się i odzyskania pełnej niezależności w ciągu najbliższych pięciu lat”. Prezydent Francji podkreślał też, że Europa bez problemu jest w stanie poradzić sobie z zagrożeniem ze strony Rosji.

„Europa ma dziesięciokrotnie większy PKB niż Rosja. Wiemy więc, co możemy zrobić, jeśli damy sobie środki” – mówił prezydent Francji po szczycie UE w Brukseli. Macron podkreślał też, że dziś już nikogo nie trzeba przekonywać do tego, że „czasy, w których mogliśmy zapomnieć o inwestowaniu w obronę, bo wierzyliśmy, że wspólny handel będzie regulował świat, już się skończyły”.

„Wszystko zostało postawione na głowie (…). Nasze strategiczne zależności mogą okazać się zabójcze. Pewność dostaw istotnych dla nas zasobów może się załamać z dnia na dzień. Rynki, które uważaliśmy za otwarte, mogą się zamknąć. Wsparcie polityczne i militarne, o którym myśleliśmy, że będzie istnieć wiecznie, staje pod znakiem zapytania. Podstawy Europy są więc wstrząsane (…). Europa musi zacząć myśleć i działać jak mocarstwo, a do tego potrzebujemy niezachwianej jedności” – mówił Macron, podkreślając znaczenie osiągania postulowanej przez niego od siedmiu lat „strategicznej autonomii”.

Ostrzeżenia przed wojenną retoryką

Podejmowane obecnie na forum UE wysiłki obronnościowe są bezpośrednio związane z koniecznością zwiększenia potencjału odstraszania, osłabionego przez ostatnie deklaracje Stanów Zjednoczonych o ich malejącym zaangażowaniu w bezpieczeństwo kontynentu i przenoszenia uwagi na Indo-Pacyfik.

Drugim powodem jest wynikające z niejasnych deklaracji członków amerykańskiej administracji ryzyko ewentualnego wycofania sił militarnych Stanów Zjednoczonych z Europy, w ramach oddawania Europie odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo. To dlatego UE skupia się teraz na diagnozowaniu i uzupełnianiu „krytycznych zdolności obronnych”, które obecnie gwarantują siły amerykańskie w ramach NATO.

Ale część państw ma zastrzeżenia do stosowanej na forum UE retoryki. Obawiają się, że bojowa postawa niektórych liderów pchnie Stany Zjednoczone do zamienienia szumnych deklaracji w czyny i faktycznego wyprowadzenia swoich sił militarnych z Europy. Dlatego np. Włochy i Hiszpania oponują wobec nazywania planu wzmacniania obronności „dozbrajaniem UE”, z ang. ReArm UE. Państwa te ostrzegają przed nadużywaniem wojennych sformułowań.

Ponadto apelują o większy nacisk w programach finansowania obronności na obronę granic i cyberbezpieczeństwo. Jak mówił premier Hiszpanii Pedro Sánchez 14 marca: zagrożeniem dla Hiszpanii nie jest to, że Rosja pokona Pireneje, lecz że będzie prowadzić ataki hybrydowe.

W odpowiedzi na to Komisja Europejska argumentuje, że zarówno biała księga obronności, jak i regulacja planu ReArm EU, zawiera bardzo szerokie ujęcie wyzwań. Kładzie nacisk na inwestycje w infrastrukturę, mobilność wojskową, uzupełnienie krytycznych zdolności, ale też gotowość na reagowanie w sytuacjach kryzysowych, w tym na katastrofy naturalne, a także cyberbezpieczeństwo i obronę granic. Komisja coraz częściej też zamiast o „dozbrajaniu Europy”, mówi o „osiąganiu gotowości”, używając szerszej nazwy planu – „Gotowość 2030” (z ang. Readiness 2030).

Nie odstraszyć USA

Pewnemu ujednoliceniu ulega też narracja liderów na temat tego, w jaki sposób podejmowane na forum UE wysiłku wzmocnienia europejskiej obronności są kompatybilne z działaniem NATO oraz jak się mają do obserwowanej od dwóch miesięcy zmiany postawy USA względem bezpieczeństwa w Europie.

Liderzy jasno podkreślają, że silniejsza i wydolniejsza w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony Unia Europejska wniesie pozytywny wkład w bezpieczeństwo transatlantyckie oraz „stanowi uzupełnienie NATO, które – dla państw będących jego członkami – pozostaje fundamentem zbiorowej obrony”. Dokładnie takie zdanie znalazło się w konkluzjach ze szczytu.

To wyraźne złagodzenie dotychczasowej narracji niektórych liderów, którzy tak jak np. prezydent Macron, jeszcze kilka tygodni temu wzywali do pełnego uniezależnienia Europy od USA, czy rozciągnięcia nad Europą francuskiego parasola nuklearnego, co stawiało pod znakiem zapytania rolę NATO. Tym razem w wypowiedziach przywódców po szczycie nie pojawiły się żadne konfrontacyjne ani potencjalnie antagonizujące wobec USA treści.

O tym, że to NATO jest paktem, który wciąż gwarantuje Polsce i Europie bezpieczeństwo, mówił m.in. premier Donald Tusk w piątek 21 marca rano podczas konferencji prasowej

„Europa nie może być dłużej bezbronna. Nowa polityka amerykańska kładzie nacisk na większą odpowiedzialność Europy za samą siebie (…). Jeśli NATO ma być nadal paktem, który gwarantuje Polsce i Europie bezpieczeństwo, to jest oczywiste już dla wszystkich, że Europa musi wziąć na siebie o wiele więcej odpowiedzialności i zadań obronnych. Polska wie o tym od dawna. Dzisiaj podjęto decyzje, które spowodują, że nie będziemy już dłużej samotni na tej szpicy, jeśli chodzi o wydatki na zbrojenia (…)” – podkreślał premier Tusk.

Podobnie mówił o tym prezydent Macron.

„Europejski filar NATO oznacza tyle, że musimy stać się bardziej autonomiczni w zakresie naszych zdolności militarnych oraz musimy odgrywać większą rolę w gwarantowaniu bezpieczeństwa w Ukrainie. Ale nie oznacza to osłabienia NATO. Europejski filar NATO polega po prostu na lepszym dzieleniu się obciążeniami i uznaniu, że Europejczycy muszą zrobić więcej dla siebie” – mówił Macron w czwartek po szczycie.

W najbliższym czasie kluczową kwestią będzie więc to, które państwa i w jakim stopniu zadeklarują realny wzrost wydatków na obronność. W tym momencie wciąż jeszcze osiem państw członkowskich sojuszu nie wydaje 2 proc. PKB. Część z nich – np. Belgia, Portugalia, Luksemburg – już zapowiedziały zwiększenie wydatków. Takiej deklaracji wciąż nie złożyły jeszcze chociażby Włochy.

Co z Ukrainą?

Niezbyt owocny w zapowiedzi był też szczyt UE w sprawie Ukrainy. Państwa członkowskie owszem, w odpowiedzi na prośbę prezydenta Zełenskiego, by nie ograniczać pomocy dla Ukrainy i nie zmniejszać presji na Rosję, zadeklarowały dalsze, „niezachwiane” wsparcie dla Kijowa. Nie udało się jednak pchnąć naprzód prac nad zaproponowanym przez wysoką przedstawiciel UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Kaję Kallas pakietem pomocy wojskowej dla Ukrainy o wartości 40 miliardów euro.

Plan zakładał obowiązkowe zaangażowanie w pomoc Ukrainie wszystkich państw UE bez wyjątku i określał minimalny nakład pomocy wojskowej na 0,25 proc. PKB każdego z nich. Tu niechętnych jest wielu – są to Włochy, Słowacja, Węgry, Austria.

Poza tym znowu zamiast konkluzji o pomocy dla Ukrainy szczyt UE zaowocował „mocnym stanowiskiem” 26 państw. Wspólnych konkluzji nie poparły bowiem Węgry. Ze zrozumieniem wypowiadał się o tym po szczycie premier Słowacji Robert Fico.

„Węgry wciąż mają niezałatwioną z Komisją Europejską i Radą kwestię blokady funduszy UE. Poza tym mają swoje powody, by nie popierać pomocy wojskowej dla Ukrainy. My ich wybory bardzo szanujemy” – mówił Fico, podkreślając, że Słowacja także nie popiera i nie przekazuje żadnego wsparcia wojskowego dla Ukrainy.

O tym, że brak konkluzji w sprawie Ukrainy to nie problem, a jedynie kreatywny sposób na poradzenie sobie z typową dla UE „różnorodnością poglądów” zdaje się też być przekonany szef Rady Europejskiej Antonio Costa. „Węgry mają odmienną opinię w sprawie pomocy dla Ukrainy niż pozostałych 26 państw. Musimy szanować te różnice (...). Natomiast to, co jest nowe, to to, że znaleźliśmy sposób na wypracowanie wspólnego stanowiska, pomimo tych różnic (...). To jest osiągnięcie” – stwierdził Costa.

Ale stanowisko w tej sprawie szefa Rady Europejskiej jest dość niejasne. Zapytaliśmy biuro Rady Europejskiej o to, czy takie stanowiska 26 państw w pełni zastępują konkluzje szczytu UE i mają taką samą moc prawną. Biuro prasowe Rady Europejskiej odpowiada, że konkluzje szczytów UE nie mają mocy prawnej, lecz moc polityczną. I jako takie, polityczne znaczenie mają także stanowiska 26 państw, których jednak nie można określać mianem konkluzji.

Szefowie państw członkowskich wstępnie rozmawiali też o następnym, wieloletnim budżecie UE. Tu na tapetę wraca dyskusja nad nowymi zasobami własnymi do budżetu UE, bo w następnej perspektywie finansowej UE musi zacząć spłacać dług zaciągnięty na popandemiczną odbudowę. A to prawie 800 mld euro, ponad dwie trzecie całego budżetu UE. Poza tym na przyszły czwartek 27 marca zaplanowany jest kolejny szczyt dotyczący gwarancji bezpieczeństwa Ukrainy. Tym razem w Paryżu mają się spotkać szefowie rządów państw zainteresowanych udziałem w „koalicji chętnych”.